美國設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合國教科文組織何以失敗*

劉蓮蓮 吳煥瓊

一、美國對聯(lián)合國教科文組織戰(zhàn)略意圖的形成

美國設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合國教科文組織（以下簡稱“教科文組織”）的戰(zhàn)略意圖從1943年開始萌芽，至1945年初正式成型，與美國領(lǐng)導(dǎo)二戰(zhàn)后國際秩序的愿望伴隨而生。其主要包含兩方面內(nèi)容。一是領(lǐng)導(dǎo)建立一個(gè)教育科學(xué)文化領(lǐng)域的全球性組織，并將之整合進(jìn)自身對戰(zhàn)后國際秩序的整體規(guī)劃之中。二是將美國在該領(lǐng)域的利益和價(jià)值觀植入教科文組織的組織方案之中，使之服務(wù)于未來的意識形態(tài)斗爭。

（一）領(lǐng)導(dǎo)意圖的產(chǎn)生

（二）獲取領(lǐng)導(dǎo)權(quán)

（三）對擬建組織的重新定位

（四）憑借霸權(quán)地位將戰(zhàn)略意圖貫徹到組織法中

二、美國對聯(lián)合國教科文組織的組織方案設(shè)計(jì)

國際組織的組織方案設(shè)計(jì)是發(fā)起國貫徹自身戰(zhàn)略意圖的重要渠道，主要包含組織規(guī)則設(shè)計(jì)和行動規(guī)則設(shè)計(jì)。美國在這些方面的多項(xiàng)設(shè)計(jì)塑造了教科文組織的運(yùn)作模式，但也為后來的矛盾沖突形成了條件。

（一）組織規(guī)則設(shè)計(jì)

組織規(guī)則主要指組織形態(tài)架構(gòu)，包含成員準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算制定等內(nèi)容。教科文組織由大會、執(zhí)行局、秘書處三個(gè)主要部分或機(jī)構(gòu)構(gòu)成。和當(dāng)時(shí)業(yè)已建立的聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、國際復(fù)興開發(fā)銀行等相比，教科文組織的組織規(guī)則設(shè)計(jì)具有若干方面較突出的特征。

（二）行動規(guī)則設(shè)計(jì)

所謂行動規(guī)則，是指教科文組織據(jù)以履行職能、開展活動的程序性規(guī)則，主要包含組織宗旨目標(biāo)、議程設(shè)置、決策機(jī)制三方面內(nèi)容，決定了其開展活動的方向和具體行為模式。行動規(guī)則的設(shè)計(jì)應(yīng)以成員國的合作共識為根據(jù)，否則便可能動搖國際組織的合作根基。而美國主導(dǎo)下的教科文組織行動規(guī)則一開始便突破了成員共識，這也形成了后來成員間矛盾激化的條件。

三、教科文組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變及其后果

國際組織的組織方案是一套程序規(guī)則，規(guī)定了人們應(yīng)當(dāng)依照怎樣的程序來處理具體事務(wù)。和實(shí)體規(guī)則不同，程序規(guī)則決定了成員應(yīng)該如何去組建國際組織機(jī)構(gòu)及開展活動，卻不能決定國際組織機(jī)構(gòu)和活動本身。盡管國際組織的組織方案本身具有穩(wěn)定性，但它卻可能在劇烈變動的環(huán)境中產(chǎn)生“棱鏡”效應(yīng)，延宕、弱化甚至逆轉(zhuǎn)國際組織既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和活動方向。

（一）大會準(zhǔn)入規(guī)則和決策機(jī)制使“多數(shù)派”和“少數(shù)派”輪換與對抗

（二）執(zhí)行局的“國家代表制”加劇了成員間的權(quán)力博弈

（三）選任規(guī)則使總干事注重多數(shù)國家意愿和偏好

四、組織方案缺陷的設(shè)計(jì)者責(zé)任

國際組織的初衷在于通過集體行動促進(jìn)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，組織方案要服務(wù)而非偏離成員的共同目標(biāo)。同時(shí)，組織方案是一套反復(fù)適用的程序性規(guī)則，應(yīng)經(jīng)得起國際政治環(huán)境變化的考驗(yàn)。為此，國際組織的設(shè)計(jì)者需要準(zhǔn)確認(rèn)知成員國的合作共識，全面了解國際組織的本質(zhì)和運(yùn)作規(guī)律，并將之植入組織方案之中，以保障國際組織在漫長歲月中始終保持既定方向。美國作為教科文組織的設(shè)計(jì)者，在組織方案的設(shè)計(jì)中突破成員共識而片面植入自身戰(zhàn)略目標(biāo)，對程序性規(guī)則的本質(zhì)及其運(yùn)營效果缺乏充分了解和預(yù)判。這種設(shè)計(jì)者責(zé)任可以根據(jù)設(shè)計(jì)者的主觀心態(tài)分為主觀過錯(cuò)責(zé)任和無過錯(cuò)的管理責(zé)任。

（一）設(shè)計(jì)者的主觀過錯(cuò)責(zé)任

這是指設(shè)計(jì)者為了使國際組織服務(wù)自身私利而故意突破成員共識，違背國際組織的運(yùn)作規(guī)律，對國際組織在實(shí)踐中偏離方向的后果存在主觀過錯(cuò)。美國在教科文組織設(shè)計(jì)中的主觀過錯(cuò)責(zé)任主要體現(xiàn)在其為了服務(wù)于冷戰(zhàn)期間的意識形態(tài)斗爭而在組織宗旨目標(biāo)設(shè)計(jì)、執(zhí)行局機(jī)構(gòu)改革等議題上僭越成員間共識、強(qiáng)行將突破合作范圍的敏感議題納入議程等方面。

第一，為服務(wù)自身對戰(zhàn)后國際秩序的規(guī)劃而突破成員共識設(shè)定國際組織的宗旨目標(biāo)。主權(quán)國家間的合作以成員國同意為前提，被載入國際組織憲章的宗旨目標(biāo)作為國家間合作的基本綱領(lǐng)，應(yīng)當(dāng)以成員共識為限。如若突破了成員共識，將違背成員國真實(shí)意志的目標(biāo)強(qiáng)加于國際組織，就會扭曲成員國成立國際組織的初衷，損害國際組織的合作前景。

（二）設(shè)計(jì)者的管理責(zé)任

這是指國際組織的設(shè)計(jì)者并不具有違背成員國共識、扭曲國際組織宗旨目標(biāo)的主觀意圖，而是由于未能準(zhǔn)確把握國際組織運(yùn)作規(guī)律、對制度設(shè)計(jì)的后果缺乏預(yù)見性等認(rèn)識層面的原因，在國際組織制度設(shè)計(jì)上出現(xiàn)差錯(cuò)。美國作為設(shè)計(jì)者的管理責(zé)任主要體現(xiàn)在決策機(jī)制設(shè)計(jì)不合理、議程設(shè)置機(jī)制不完善、對總干事職權(quán)約束不力、預(yù)算制定上缺乏審慎的制度安排等方面。

但是，教科文組織總干事從選任到履職與上述國際組織或機(jī)制都存在一定差異。選任上，在執(zhí)行局簡單多數(shù)通過的規(guī)則下，起決定作用的始終是相對多數(shù)成員的意志。履職上，雖然教科文組織章程規(guī)定了執(zhí)行局對總干事的監(jiān)督權(quán)，但總干事在任期內(nèi)也往往與執(zhí)行局多數(shù)成員結(jié)成共生關(guān)系，這種監(jiān)督權(quán)更多停留于紙面。

結(jié) 束 語

國際組織的組織方案塑造著成員在今后很長時(shí)期內(nèi)的合作模式，其合理性對國際組織的存續(xù)具有基礎(chǔ)性意義。在實(shí)踐中，具有全球影響力的大國通常是國際組織的發(fā)起者和設(shè)計(jì)者，其在籌建國際組織的過程中能否充分掌握和順應(yīng)國際組織的運(yùn)營規(guī)律，在組織宗旨、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行動規(guī)則、預(yù)算制定等方面遵循科學(xué)法則，既關(guān)系到國際組織的前景，也關(guān)系到設(shè)計(jì)者自身的戰(zhàn)略利益。為此，作為國際組織設(shè)計(jì)者的大國應(yīng)充分認(rèn)識國際組織運(yùn)營的一般原理，并放眼長遠(yuǎn)，將自身在全球治理中特定領(lǐng)域的戰(zhàn)略利益和成員的共同目標(biāo)結(jié)合起來，并植入國際組織的組織方案之中。對于中國而言，在未來更多擔(dān)任國際組織設(shè)計(jì)者角色的場合，至少應(yīng)注意以下若干問題。

第一，國際組織的宗旨設(shè)定上應(yīng)始終以成員的合作共識為基礎(chǔ)。各國參與多邊合作的意愿、對多邊合作范圍和路徑的共識是國際組織得以產(chǎn)生并獲得生命力的力量之源。國際組織的宗旨是國際組織活動的基本綱領(lǐng)，決定了國際組織的主要工作目標(biāo)和價(jià)值取向。設(shè)計(jì)者在設(shè)定國際組織的宗旨時(shí)必須緊扣成員國的合作共識。違背成員國的真實(shí)意愿、突破成員國的合作共識范圍設(shè)定國際組織的宗旨，國際組織的合法性根基就會受到動搖，也可能導(dǎo)致國際組織內(nèi)部的矛盾激化，是設(shè)計(jì)者必須預(yù)見和避免的問題。

第二，國際組織的組織規(guī)則設(shè)計(jì)上，應(yīng)制定適宜的成員準(zhǔn)入規(guī)則，確保國際組織全體機(jī)構(gòu)的相對穩(wěn)定性。政府間國際組織的會員身份承載著兼具政治性和功能性的意涵。這一身份的獲取既意味著行為體參與某一特定功能領(lǐng)域的多邊國際事務(wù)的權(quán)利，還意味著國際社會對行為體的自治能力和主權(quán)國家身份的認(rèn)可，同時(shí)也直接影響國際組織內(nèi)部的權(quán)力格局。發(fā)起國在國際組織的籌建中投入大量外交資源的情況下，也始終面臨著被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。為避免這種情況，我們在設(shè)計(jì)國際組織時(shí)應(yīng)高度重視成員準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)，將之與國際組織本身的定位、自身在多邊合作領(lǐng)域的立場以及國際組織決策機(jī)制的設(shè)計(jì)結(jié)合起來，盡可能通過大國特殊否決權(quán)或者基于共識原則而獲得的普通否決權(quán)來確保國際組織不因成員結(jié)構(gòu)的變動而偏離初衷。

第三，國際組織的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)應(yīng)以其工作效率和專業(yè)能力為導(dǎo)向。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于依據(jù)大會決議制定行動方案和項(xiàng)目安排，將國家間共識落實(shí)為具體行動，行動的高效性和專業(yè)性是其履職表現(xiàn)的重要參數(shù)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在功能上應(yīng)與全體機(jī)構(gòu)區(qū)別與互補(bǔ)，避免出現(xiàn)二者重復(fù)或競爭的狀況，進(jìn)而避免執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的選任成為激化成員國矛盾的因素；在構(gòu)成上應(yīng)以專家和行業(yè)精英而非職業(yè)外交官為主體，確保其履職行為以落實(shí)全體機(jī)構(gòu)決議而非各國自身利益為導(dǎo)向；規(guī)模上也不應(yīng)過于龐大，席位數(shù)宜有所控制以免影響議事效率和凝聚共識的氛圍。同時(shí)，作為國際組織的工作人員，執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員因?qū)I(yè)身份而獲得的履職自由需以忠誠服務(wù)國際組織及其成員利益為限。國際組織秘書機(jī)構(gòu)的設(shè)置上則應(yīng)以確保秘書機(jī)構(gòu)恪盡職守、忠誠履職為導(dǎo)向，注重建立對秘書機(jī)構(gòu)人員的約束和監(jiān)督制衡機(jī)制，尤其是要防止行政負(fù)責(zé)人或其他工作人員在人員選任、預(yù)算制定、項(xiàng)目開展等事項(xiàng)上形成與國際組織整體利益相左的集團(tuán)利益。

第四，國際組織的行動規(guī)則設(shè)計(jì)。首先，要制定適宜的議程設(shè)置規(guī)則，尤其要重視超合作范圍議題的篩除規(guī)則。國際組織的議程設(shè)置決定了國際組織活動的內(nèi)容和空間，其制度設(shè)計(jì)是國際組織設(shè)計(jì)者應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。一方面，設(shè)計(jì)者應(yīng)通過程序規(guī)則努力保證議程設(shè)置渠道的暢通，確保國際組織的宗旨目標(biāo)得到落實(shí)；另一方面，設(shè)計(jì)者應(yīng)通過程序規(guī)則來篩除那些突破成員共識、與國際組織本身宗旨相違背、不具有合作空間的議題，以確保國際組織不被個(gè)別國家或國家集團(tuán)利用來打壓其他成員國，避免其淪為成員政治斗爭的場所。其次，要制定與國際組織宗旨相適應(yīng)的決策規(guī)則。為了保障國際組織內(nèi)部的團(tuán)結(jié)氛圍和決策的有效性，國際組織決策應(yīng)始終以協(xié)商一致謀求共識為根本目標(biāo)。在不能以共識原則通過決議的情況下，應(yīng)根據(jù)議題本身的性質(zhì)設(shè)定決策權(quán)分配和集中規(guī)則。對于關(guān)系到成員國切身利益、具有高度政治敏感性的事項(xiàng)，應(yīng)適用高門檻的決策機(jī)制，將防止輕率通過決議而非促成快速通過決議視為首要目標(biāo)。在特定國家存在特殊利益的領(lǐng)域，應(yīng)考慮采用差異化的投票權(quán)分配和集中規(guī)則，并在具體決策中充分考慮當(dāng)事方的意見和訴求。