國際組織與中美戰(zhàn)略競爭*
——演變、態(tài)勢和影響

張貴洪 余 姣

本文主要從三個部分展開論述。首先，從冷戰(zhàn)、冷戰(zhàn)后和21世紀的歷史發(fā)展脈絡，梳理中美在國際組織中的戰(zhàn)略競爭的演變過程，并分析這種競爭的特點和結(jié)果。其次，對特朗普政府時期和拜登執(zhí)政以來中美在國際組織中的戰(zhàn)略競爭的若干態(tài)勢進行分析。再次，就中美在國際組織中的戰(zhàn)略競爭對國際規(guī)則、國際秩序、國際領導權(quán)和全球治理的影響進行探討。

一、中美在國際組織中的戰(zhàn)略競爭演變

中國和美國是具有全球影響力的大國，戰(zhàn)略合作和競爭始終貫穿中美關(guān)系發(fā)展的全過程。中美在國際組織中的戰(zhàn)略競爭大致可以分為兩個階段。

第一階段是從1949年新中國成立到冷戰(zhàn)結(jié)束，中美關(guān)系經(jīng)歷了從戰(zhàn)略對抗到戰(zhàn)略和解再到戰(zhàn)略合作的過程。新中國成立后采取“一邊倒”的外交政策雖然使國家獲得了發(fā)展機會，但也在一定程度上造成了外交上的不平衡，致使中美長期處于戰(zhàn)略對抗之中，朝鮮戰(zhàn)爭是這種對抗的表現(xiàn)和結(jié)果。20世紀60年代末70年代初，國際環(huán)境和中美面臨的主要外部威脅都發(fā)生了很大變化。1979年，中美建交不僅使雙邊關(guān)系得到全面發(fā)展，而且兩國在地區(qū)和全球?qū)用骈_展了戰(zhàn)略合作。

無論是冷戰(zhàn)時期還是冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際組織都是中美戰(zhàn)略競爭的重要場所和對象。這突出表現(xiàn)在新中國重返聯(lián)合國過程中的外交斗爭、中美在聯(lián)合國人權(quán)委員會的較量、新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）暴發(fā)后中美在世界衛(wèi)生組織（以下簡稱“世衛(wèi)組織”）的政治角逐等事例中。在此過程中，戰(zhàn)略競爭的特點和結(jié)果、中美在其中的地位和策略表現(xiàn)出很大的不同。

第一，中美在中國重返聯(lián)合國過程中的外交斗爭。從1949年新中國成立到1971年中國重返聯(lián)合國，中美在聯(lián)合國內(nèi)外進行了激烈的政治、外交和軍事斗爭。新中國成立后第一時間提出要求恢復在聯(lián)合國的合法席位，但美國操縱聯(lián)合國，否決相關(guān)提案，先后提出“緩議擱置”和“重要問題”案等，以各種手段阻撓恢復新中國在聯(lián)合國的合法權(quán)利。直到1971年第26屆聯(lián)大，美國仍伙同一些國家提出“逆重要問題案”和“雙重代表權(quán)案”，企圖制造“兩個中國”。但聯(lián)大以壓倒性多數(shù)通過第2758號決議，決定恢復中華人民共和國在聯(lián)合國的一切權(quán)利。另外，這一時期中美在聯(lián)合國圍繞朝鮮戰(zhàn)爭和中國在聯(lián)合國的席位問題的戰(zhàn)略競爭中，美國明顯處于優(yōu)勢和攻勢，中國則處于劣勢和守勢。盡管重返聯(lián)合國具有重大意義，但中國在聯(lián)合國的地位和影響還非常有限，美國和西方國家主導著聯(lián)合國大部分的決策和議程。美國還利用輸出管制統(tǒng)籌委員會（也稱“巴黎統(tǒng)籌委員會”）等國際組織對包括中國在內(nèi)的社會主義國家進行禁運和貿(mào)易限制，通過組建東南亞條約組織等對中國進行圍堵。

2006年人權(quán)理事會取代原來的人權(quán)委員會之后，中美在人權(quán)領域的戰(zhàn)略競爭呈現(xiàn)新的特點。首先，中美人權(quán)對抗的攻守態(tài)勢發(fā)生變化。盡管美國繼續(xù)在涉藏、涉疆、涉港等所謂人權(quán)問題上指責中國，但是中國逐漸在人權(quán)問題上掌握主動權(quán)。中國從2001年開始每年發(fā)布《美國的人權(quán)紀錄》，2013年起每年發(fā)布《美國侵犯人權(quán)報告》，針對美國國內(nèi)存在的種種人權(quán)問題進行反擊，并通過《反外國制裁法》進行反制。其次，中國建設性地開展人權(quán)對話和人權(quán)外交。中國提出的全面、多元、包容的人權(quán)觀，以及構(gòu)建人類命運共同體、以人民為中心、以發(fā)展促人權(quán)等理念得到越來越多國家的支持。中國還在人權(quán)理事會單獨或共同提交“發(fā)展對享有所有人權(quán)的貢獻”“在人權(quán)領域促進合作共贏”“促進和保護經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利和消除不平等問題”等決議。再次，除了人權(quán)委員會和人權(quán)理事會，聯(lián)合國大會第三委員會也是中美人權(quán)斗爭的重要場所。拜登政府執(zhí)政后，在人權(quán)問題上利用多個平臺進一步加強對華施壓。美國一方面重返聯(lián)合國人權(quán)理事會，另一方面首次舉辦所謂“民主峰會”，并在成員更為廣泛的聯(lián)大第三委員會對中國人權(quán)狀況進行抹黑。

二、中美在國際組織中的戰(zhàn)略競爭態(tài)勢

中美開展全方位戰(zhàn)略競爭是從特朗普政府執(zhí)政后開始的。特朗普政府時期，中美戰(zhàn)略競爭主要集中在雙邊層面。美國重點在貿(mào)易、科技、金融、輿論、外交等領域?qū)θA開展競爭，搞對華脫鉤。盡管這一時期國際組織尚未成為中美戰(zhàn)略競爭的重點，但美國已開始有所行動。在地區(qū)層面，美國開始重視和加強美日印澳“四國機制”（QUAD）；在全球?qū)用妫绹囊恍巴巳骸毙袨橐彩腔谥袊蛩?。這一時期，美國利用國際組織開展對華戰(zhàn)略競爭的方式和特點包括三個方面。一是退出國際組織，理由是該國際組織被中國控制，失去了權(quán)威性和公平性，典型的例子是美國宣布退出世衛(wèi)組織和人權(quán)理事會。二是阻止中國對國際組織的所謂“滲透”，如反對來自中國的候選人擔任世界知識產(chǎn)權(quán)組織總干事，阻止中國倡導的理念載入國際組織的相關(guān)文件。三是在國際組織干涉中國內(nèi)政，主要是無端指責中國在香港和南海等的政策和行動。

從特朗普政府四年和拜登政府近兩年的對華政策和行動來看，國際組織成為中美戰(zhàn)略競爭的新空間和新領域。中美戰(zhàn)略競爭涉及軍事安全、政治、外交、經(jīng)濟、科技、意識形態(tài)等領域，并且日益從雙邊和地區(qū)層面向全球?qū)用鏀U展。中美圍繞國際組織的戰(zhàn)略競爭呈現(xiàn)以下主要態(tài)勢。

第三，中美在國際組織的戰(zhàn)略競爭中，美國仍居主導地位，但中國也有局部優(yōu)勢。俄烏沖突使西方國家的內(nèi)部分歧和矛盾暫時得到擱置與緩和。以美國為代表的一些西方國家加強了團結(jié)和協(xié)調(diào)，共同實施并不斷升級對俄制裁。在美國的倡導和推動下，已初步形成美國領導，由諸多雙邊同盟、美英澳三邊安全伙伴關(guān)系、美日印澳“四國機制”、美英加澳新“五眼聯(lián)盟”、七國集團、北約構(gòu)成的一個抗衡中國的國際組織網(wǎng)絡。一方面，七國集團和北約等美國主導的傳統(tǒng)和西方國際組織的凝聚力有所加強。在歐洲，傳統(tǒng)中立國瑞典和芬蘭加入北約，北約將進一步向東拓展。在亞洲，北約的觸角伸到了中國的周邊地區(qū)。2022年4月，北約外長會首次邀請日本和韓國參加，韓國成為首個參與北約網(wǎng)絡防御組織的亞洲國家。北約的“全球化”和“亞洲版北約”正加速形成，甚至北約的“亞洲分部”呼之欲出。另一方面，在“印太戰(zhàn)略”的驅(qū)動下，AUKUS和QUAD等美國主導的小多邊集團有擴大和深化的趨勢。2018年5月，美軍太平洋司令部更名為“印太司令部”，美國還專門設置了“印太事務協(xié)調(diào)員”一職。2022年5月，拜登訪問韓國和日本期間，又啟動“印太經(jīng)濟框架”作為“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟支柱，成為對華戰(zhàn)略競爭的一個新工具。美國貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）稱，此舉將有效反制中國。美國還積極拉攏歐盟和東盟國家參與QUAD。

面對美國推動建立的遏華、反華國際組織網(wǎng)絡，中國需要積極謀劃具有自身特色的國際組織戰(zhàn)略和網(wǎng)絡。近年來，中國積極開展多邊外交，在國際組織的話語權(quán)、影響力和決策權(quán)得到提升。中國還主導成立了若干新的國際組織，吸引了多個國際組織機構(gòu)落戶中國，利用主辦國際組織峰會的機會提出中國倡議和方案，大力培養(yǎng)和輸送國際組織人才。但中國的多邊外交工作需要形成合力，建立有效的國際組織戰(zhàn)略和網(wǎng)絡。為適應中美戰(zhàn)略競爭的需要，中國國際組織戰(zhàn)略的重點是爭取在國際組織中的主導權(quán)并擴大影響力。為此，需要把中國在國際組織的已有優(yōu)勢和貢獻轉(zhuǎn)化為決策權(quán)和話語權(quán)，同時盡快彌補中國在國際組織中職員規(guī)模小和機構(gòu)總部、高層管理、特使顧問少等方面的短板。另外，中國需要積極組建以發(fā)展中國家為主的國際組織網(wǎng)絡。這個網(wǎng)絡主要包括三個層面：核心層是金磚國家合作機制和上海合作組織，同時包括亞洲基礎設施投資銀行和新開發(fā)銀行等，中國在其中應占據(jù)主導地位；中間層是東盟和非盟等，中國已經(jīng)與這些地區(qū)組織建立了比較穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系；外層是七十七國集團和聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議等，包括130多個發(fā)展中國家。相對于美國主導的國際組織網(wǎng)絡所擁有的軍事和經(jīng)濟優(yōu)勢，中國謀劃建立的這個國際組織網(wǎng)絡成員廣泛，有政治和文化優(yōu)勢，特別是在聯(lián)合國還具有投票優(yōu)勢。

第四，國際組織是影響中美戰(zhàn)略競爭未來走向的關(guān)鍵因素。由于疫情的影響以及大國戰(zhàn)略競爭的持續(xù)，中美之間的雙邊互動已越來越困難。中美兩國都面臨大量緊迫的國內(nèi)問題，但多邊事務仍然是這兩個最大經(jīng)濟體和全球性大國對外政策的重要方向。國際組織不僅是中美開展戰(zhàn)略競爭的場所和手段，也是決定中美戰(zhàn)略競爭走向合作還是沖突的關(guān)鍵因素。

亞太還是“印太”，體現(xiàn)了中美兩國在國際組織進行戰(zhàn)略競爭的不同取向。中國周邊是中美之間開展地緣政治和國際組織雙重競爭的重心。中國是典型的亞太國家，背靠亞歐大陸又面向太平洋。陸海兼具、以陸為主的地理特征決定了中國非常重視和積極參與亞洲和亞太地區(qū)的國際組織和機制，如上合組織、東盟、東亞峰會、亞信會議、亞太經(jīng)合組織和博鰲論壇等。此外，中國還主導成立了亞洲基礎設施投資銀行，加入了《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），并申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement,DEPA）。而作為兩洋國家的美國一直以來主要通過雙邊同盟制衡亞洲陸上強國，其參加的亞太地區(qū)國際組織主要是亞太經(jīng)合組織。強化“印太”概念，拉上印度，同時整合其在亞太地區(qū)的傳統(tǒng)盟友，豐富“印太戰(zhàn)略”的合作領域，加快其組織化和制度化建設，是美國通過國際組織或機制進行對華戰(zhàn)略競爭的主要目的。

三、中美在國際組織中戰(zhàn)略競爭的影響

作為世界上最大的兩個經(jīng)濟體和聯(lián)合國安理會常任理事國，中美之間的戰(zhàn)略競爭的影響是全球性和根本性的。中美圍繞國際組織的戰(zhàn)略競爭更直接地體現(xiàn)在和影響到國際規(guī)則、國際秩序、國際領導權(quán)和全球治理。

第一，中美在國際組織的戰(zhàn)略競爭影響到對國際規(guī)則的遵守和重塑。國際規(guī)則是國際社會成員共同遵守的行為規(guī)范，主要體現(xiàn)在國際法、國際條約和國際協(xié)議中。國際規(guī)則體系是國際秩序的前提和全球治理的基礎。現(xiàn)有的國際規(guī)則體系主要是由以美國為首的西方國家制定并居主導地位。隨著國際關(guān)系的嬗變和全球性問題的凸顯，包括公共衛(wèi)生和國際貿(mào)易在內(nèi)的現(xiàn)有國際規(guī)則中不合理的部分需要改革和完善，而人工智能、數(shù)字技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)和極地、深海、網(wǎng)絡、太空等新興領域需要制定新的國際規(guī)則。因此，對國際規(guī)則的遵守和重塑是國際合作和全球治理的應有之義。問題的實質(zhì)是，國際規(guī)則不應由少數(shù)國家制定和解釋，而應由所有會員國通過聯(lián)合國和其他國際組織共同來決定和實施；國際規(guī)則要體現(xiàn)大多數(shù)國家而不是少數(shù)國家的利益和訴求；國際規(guī)則要包容不同意識形態(tài)和政治制度的國家，而不是以少數(shù)國家的價值觀念作為判斷和衡量的標準。

中美之間圍繞利益、制度和價值的戰(zhàn)略競爭，在國際組織中主要體現(xiàn)為規(guī)則競爭。中美規(guī)則競爭主要包括三個方面。

中國希望成為國際秩序的改良者。聯(lián)合國實現(xiàn)了從基于權(quán)力的秩序到基于權(quán)力與規(guī)則并存的秩序的轉(zhuǎn)變，這是人類進步和文明的體現(xiàn)。但不可否認的是，這個秩序存在不合理的地方，如霸權(quán)往往取代和超越規(guī)則，權(quán)力分配不公，中小國家缺少話語權(quán)，未能有效應對全球性挑戰(zhàn)等。因此，中國一方面維護以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序，另一方面又為改革和完善全球治理體系，構(gòu)建更加公正合理、穩(wěn)定有效的國際秩序而提出一系列倡議、主張和方案。從人類命運共同體和新型國際關(guān)系到“一帶一路”，從全球發(fā)展倡議到全球安全倡議，都體現(xiàn)了中國為推動國際秩序的轉(zhuǎn)型所作的努力和貢獻。

第三，中美在國際組織的戰(zhàn)略競爭影響到國際領導權(quán)的重組。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國主導成立了聯(lián)合國等國際組織，確立了在戰(zhàn)后國際秩序中的領導地位。冷戰(zhàn)時期，美國又領導西方國家與以蘇聯(lián)為首的社會主義國家進行對抗。以蘇聯(lián)解體和東歐劇變?yōu)闃酥?，美國又取得了冷?zhàn)的勝利。1991年，美國在聯(lián)合國的授權(quán)下領導多國部隊取得海灣戰(zhàn)爭的勝利，美國的領導地位和領導力達到了頂峰。但是，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國領導北約多次發(fā)動戰(zhàn)爭，干涉別國內(nèi)政，其霸權(quán)主義和強權(quán)政治行為嚴重削弱了自身的威望和領導地位。2001年的“9·11”恐怖襲擊事件、2008年的國際金融危機、2020年開始暴發(fā)的新冠肺炎疫情，都使美國的國力受損，其領導意愿和能力有所下降。特別是在特朗普政府時期，美國屢屢毀約、退群，主動放棄在國際組織中的領導權(quán)和責任，與多邊主義背道而馳。

美國從維護其世界霸權(quán)地位和全球領導權(quán)的目標出發(fā)，將中國視為主要的威脅和挑戰(zhàn)。在特朗普執(zhí)政時期，美國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，與中國脫鉤，開展對華戰(zhàn)略競爭。但是，“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略和單邊主義政策在維護美國利益的同時也削弱了其國際領導力。拜登執(zhí)政后，美國重拾多邊外交，重返世衛(wèi)組織和人權(quán)理事會等多個國際組織，更積極主動參與聯(lián)合國事務，從而在一定程度上恢復了其國際領導地位。與此同時，美國一方面利用對俄制裁的機會加強七國集團和北約等傳統(tǒng)西方國際組織的內(nèi)部團結(jié)，另一方面通過不斷充實和提升“印太戰(zhàn)略”框架下的合作，與中國開展激烈的競爭，以展示其全球領導力。

中美在國際組織中的戰(zhàn)略競爭的重要影響就在于，一方面，美國試圖維護、恢復、重建其國際領導力；另一方面，中國在局部領域和地區(qū)顯示出一定的領導力，發(fā)揮了引領性作用，但并不是領導者，更不具有全面的領導地位。國際領導權(quán)的重組還將是一個漫長的過程。

第四，中美在國際組織的戰(zhàn)略競爭影響全球治理體系變革的未來走向。二戰(zhàn)后全球治理體系的基本特征是霸權(quán)治理，以美國為代表的一些西方國家倡導成立并領導和主導全球經(jīng)濟治理體系。在以國際貨幣基金組織、世界銀行和關(guān)貿(mào)總協(xié)定為代表的全球經(jīng)濟組織中，這些西方國家控制和分享決策權(quán)、話語權(quán)和領導權(quán)，這是由這些國家在世界經(jīng)濟中的絕對優(yōu)勢地位所決定的。蘇聯(lián)和東歐國家通過華約組織等在政治上、安全上、戰(zhàn)略上與以美國為代表的西方國家進行對抗和爭奪，但經(jīng)互會等經(jīng)濟組織并不能在經(jīng)濟上對西方主導的經(jīng)濟治理體系產(chǎn)生較大影響。20世紀50年代后興起的不結(jié)盟運動和七十七國集團等提出建立國際政治經(jīng)濟新秩序的主張，雖然在政治上形成相對獨立于東西方的“第三世界”，但經(jīng)濟上并未能從根本上挑戰(zhàn)西方主導的全球經(jīng)濟治理體系。二戰(zhàn)后的全球安全治理主要體現(xiàn)在安理會及其授權(quán)部署的維和行動。安理會由初期的11個國家擴大到后來的15個國家，其中5個常任理事國擁有絕對權(quán)力。冷戰(zhàn)時期盡管西方陣營內(nèi)部和東方陣營內(nèi)部各自存在合作，但東西方之間的對抗仍是主流。

冷戰(zhàn)后，全球治理體系出現(xiàn)變革和轉(zhuǎn)型的趨勢。變革和轉(zhuǎn)型的一個重要特征就是霸權(quán)的衰落和合作的興起，或者說，從由實力決定的權(quán)力型全球治理體系向以解決問題為導向的合作型全球治理體系轉(zhuǎn)向。以千年發(fā)展目標、2030年可持續(xù)發(fā)展議程以及氣候變化治理為代表，聯(lián)合國推動和主導的全球治理取得重大進展。這些合作既不是以美國為代表的一些西方國家主導的，也不是安理會5個常任理事國決定的，而是在會員國廣泛協(xié)商、許多國家集團多次談判、非國家行為體積極參與的情況下開展的。大量新興治理組織和機制，從二十國集團、金磚國家合作機制及其新開發(fā)銀行、亞投行等組織型和機構(gòu)型的治理機制到RCEP、CPTPP、DEPA等協(xié)議型和伙伴型的治理機制，其特征是沒有霸權(quán)型的國家主導，而是以解決某類問題或應對治理赤字為目標而由各國協(xié)商推動。即使在全球安全治理領域，也出現(xiàn)去霸權(quán)化的傾向，傳統(tǒng)的聯(lián)合國維和行動向治理型的和平行動轉(zhuǎn)型。預防沖突、建設和平、保持和平更需要“非權(quán)力型”的資源、能力和手段，而不是“權(quán)力型”的軍事和經(jīng)濟力量，非國家行為體的作用也更加突出。在非傳統(tǒng)安全問題治理中，各方合作的意愿和能力比霸權(quán)國自身的意愿和能力更為重要。

結(jié) 束 語

在大國戰(zhàn)略競爭不斷加劇的背景下，國際組織日益成為中美戰(zhàn)略競爭的特殊而新型的領域。中美在國際組織的戰(zhàn)略競爭既是兩國利益和力量的體現(xiàn)，又具有制度和價值競爭的特點。與雙邊和地區(qū)競爭相比，中美在國際組織的戰(zhàn)略競爭呈現(xiàn)很多新的特點。在戰(zhàn)略競爭中，美國在綜合實力上仍處于優(yōu)勢，但隨著中國力量的不斷上升，美國的優(yōu)勢在下降。這種力量對比的變化在國際組織中已得到體現(xiàn)。對此，美國一方面開始限制中國在國際組織中日益上升的影響力，另一方面則通過國際組織與中國開展戰(zhàn)略競爭。

中美戰(zhàn)略競爭無疑具有全球性和全局性的影響。在力量對比和國際環(huán)境不斷變化的時空條件下，中美如何在國際組織中開展以規(guī)則、秩序、領導權(quán)和治理為核心內(nèi)容的戰(zhàn)略競爭是兩國面臨的共同挑戰(zhàn)。對中美在國際組織的戰(zhàn)略競爭進行梳理和分析，對其未來走向進行前瞻性的研判，不僅是學界需要深入探討的重大課題，也是中國特色大國外交的迫切需要。

基于此，中國應堅持真正的多邊主義，支持聯(lián)合國等國際組織在維護現(xiàn)有規(guī)則和秩序的基礎上進行改革和完善，更好地發(fā)揮中國在國際組織的建設性和引領性作用。同時，中美要致力于從全球視角處理雙邊關(guān)系。一方面，中美應利用國際組織在協(xié)商與合作方面的獨特優(yōu)勢，積極管控競爭，使競爭的破壞性最小化，避免零和、破壞性強、無底線的惡性競爭。另一方面，中美應積極利用有限的合作空間打造良性的競合關(guān)系，共同完善全球治理。中美在應對許多全球性挑戰(zhàn)上的根本利益是一致的，雙方需要在尊重對方核心利益的基礎上借助國際組織在抗擊疫情、應對氣候變化、加強經(jīng)貿(mào)合作以及人文交流等方面使中美關(guān)系保持健康、穩(wěn)定。這不僅有益于中美兩國以及兩國人民的發(fā)展利益，也有利于世界的總體穩(wěn)定與繁榮。