新時代國土空間規(guī)劃立體化管控的實踐與思考
——以黃土高塬溝壑地區(qū)為例

■王雪嬌

一、引言

各級各類空間規(guī)劃和管控政策在支撐我國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，隨著時代發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)從過去的增量式規(guī)劃逐漸邁入存量更新階段[1]，國土空間開發(fā)利用和保護(hù)的范疇也逐漸由平面拓展到三維立體空間。黨的十八大以來，空間規(guī)劃從地方尋求規(guī)劃體制改革進(jìn)行自主實踐，進(jìn)入到國家整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，旨在綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系。為更加有效地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家對多部委規(guī)劃管理職責(zé)進(jìn)行了重組，國土空間規(guī)劃承擔(dān)了“多規(guī)合一”的歷史使命，國土空間治理也呈現(xiàn)出向三維立體化管控轉(zhuǎn)變的必然趨勢。傳統(tǒng)的基于遙感影像和測繪地理信息投影算法的平面管控“一張圖”已難以適應(yīng)復(fù)雜的地形變化和統(tǒng)籌地上地下空間的管控需求。尤其是在地形起伏較大的黃土高塬溝壑區(qū)，平面投影與實際地表情況誤差突出，對推動精準(zhǔn)管控和國土空間精細(xì)化治理帶來較大挑戰(zhàn)，在這類地區(qū)加快構(gòu)建自然資源三維立體“一張圖”顯得尤為緊迫且必要。更為重要的是，“一張圖”不僅僅是一張圖、一個系統(tǒng)，其根本目的在于為自然資源的管理和決策服務(wù)，只有國土空間管控措施同步實現(xiàn)“立體化”，才能推動“一張圖”更好地為國土空間精準(zhǔn)科學(xué)管控提供重要支撐和保障。因此，本研究以黃土高塬溝壑地區(qū)為例，基于該地區(qū)空間利用特征綜合分析現(xiàn)有管控體系的局限性，提出了適用于地形變化復(fù)雜地區(qū)的國土空間立體管控模式，為國土空間管控立體化的推廣實施提供研究支撐，推動新時代國土空間規(guī)劃及自然資源管理決策從單要素分散管理向“山水林田湖草沙”全要素統(tǒng)籌管理轉(zhuǎn)變。通過實現(xiàn)地上、地表、地下一體化的國土空間規(guī)劃立體管控新模式，保障國家戰(zhàn)略有效實施，切實提升國家治理現(xiàn)代化能力和水平。

二、國土空間規(guī)劃管控方式與準(zhǔn)入原則

（一）現(xiàn)行國土空間規(guī)劃分區(qū)管控方式

近年來伴隨國土空間規(guī)劃改革進(jìn)程不斷推進(jìn)，國土空間規(guī)劃的管控體系在“多規(guī)”銜接協(xié)調(diào)的過程中，逐步探索創(chuàng)新形成了“指標(biāo)監(jiān)測—行為管控—項目落地”管控層級體系（圖1）。在大的主導(dǎo)功能分區(qū)上，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的建設(shè)采用“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的建設(shè)按照主導(dǎo)用途分區(qū)，采用“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”管制方式①。在詳細(xì)規(guī)劃尺度上，通過劃定管控單元作為向“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”管控層面的過渡，形成從宏觀指標(biāo)到微觀行為及項目的銜接協(xié)調(diào)，各單元內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解落實、具體行為準(zhǔn)入、發(fā)展與保護(hù)引導(dǎo)以及項目落地。同時，采用國土空間用地用海分類作為用途管制的重要依據(jù)，對各類開發(fā)建設(shè)活動進(jìn)行監(jiān)測管控。

圖1 “指標(biāo)監(jiān)測—行為管控—項目落地”管控層級體系（作者自繪）

（二）分區(qū)開發(fā)建設(shè)活動準(zhǔn)入原則

1.城鎮(zhèn)空間

在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地布局不得突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；重點調(diào)整城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)用地從注重增量向注重存量土地的轉(zhuǎn)變；重點優(yōu)化城鎮(zhèn)功能布局，優(yōu)先滿足改善教育、醫(yī)療、文化等設(shè)施用地需求；合理規(guī)劃布局工業(yè)、商業(yè)、居住、科教等功能區(qū)塊；逐步縮減農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)模。在城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，在不突破用地規(guī)模指標(biāo)條件下，必須在城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)預(yù)留區(qū)域進(jìn)行的建設(shè)需聯(lián)合多部門進(jìn)行項目選址合理性和必要性論證，通過后可實施；嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)模，規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)縮減規(guī)模，對現(xiàn)有農(nóng)村居民點搬遷引導(dǎo)，集中集聚建設(shè)。在特別用途區(qū)，文化遺產(chǎn)、濕地公園在國家及部門管理規(guī)定范疇內(nèi)的，按照相關(guān)保護(hù)管理規(guī)定實行嚴(yán)格的管控（猶如開發(fā)邊界內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線）；范疇以外的，以相應(yīng)的特定功能為主導(dǎo)功能，嚴(yán)格控制人為因素對自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性的干擾；控制周邊建筑體量和景觀，保障城鎮(zhèn)生態(tài)功能，提升宜居環(huán)境品質(zhì)，滿足居民休閑游憩需求，保護(hù)城市自然人文特色。

2.農(nóng)業(yè)空間

在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，土地必須得到嚴(yán)格保護(hù)，除法律規(guī)定的情形外，不得擅自占用和改變；加大整理力度，完善農(nóng)業(yè)配套設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)條件，確保規(guī)劃期間永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高、用途不改變；加強(qiáng)建設(shè)用地選址論證；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)復(fù)墾或調(diào)整為基本農(nóng)田。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)，土地主導(dǎo)用途為農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)著力提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境；嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度和影響范圍，禁止城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集中連片建設(shè)；區(qū)內(nèi)允許鄉(xiāng)集鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，原則上鄉(xiāng)集鎮(zhèn)不屬于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重點地區(qū)。

3.生態(tài)空間

在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，必須確保其保護(hù)性質(zhì)不轉(zhuǎn)換，生態(tài)功能不降低，空間面積不減少，管理責(zé)任不改變。實行分類管理，按紅線類型實現(xiàn)“一線一策”；禁止一切與生態(tài)保護(hù)無關(guān)的開發(fā)建設(shè)活動，原有的各種生產(chǎn)、開發(fā)建設(shè)活動應(yīng)逐步退出；區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施禁止穿越生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)；存在需要保護(hù)的歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、古建筑村落，應(yīng)予以保留。在生態(tài)控制區(qū)，土地主要用途為營林生產(chǎn)及林業(yè)生態(tài)設(shè)施建設(shè)、風(fēng)景旅游用地及其配套設(shè)施建設(shè)；區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性林地宜開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，同時開展林業(yè)觀光、采摘等休閑旅游項目；嚴(yán)禁損害生態(tài)功能、破壞景觀、污染環(huán)境的開發(fā)建設(shè)活動；嚴(yán)格限制礦產(chǎn)開發(fā)建設(shè)；可合理安排生態(tài)旅游網(wǎng)絡(luò)和旅游線路；任何開發(fā)建設(shè)活動不得破壞珍稀野生動植物的重要棲息地、遷徙通道；應(yīng)減小農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)模，允許拆建改建，嚴(yán)格控制村莊數(shù)量和規(guī)模，鼓勵人口外遷；禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。

（三）建設(shè)活動準(zhǔn)入原則的地理邏輯與差異性

人類活動受氣候、地形等自然地理因素影響，建設(shè)活動歸根結(jié)底是人類改造自然的過程，改造本身離不開自然本底的稟賦特征，這些特征是開發(fā)建設(shè)條件重要的評估基礎(chǔ)之一。生態(tài)是生物在一定自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)，自然環(huán)境是談?wù)撋鷳B(tài)以及生態(tài)保護(hù)的前提。對以分區(qū)準(zhǔn)入和用途管制為主要方式的國土空間規(guī)劃管控而言，最為直觀的自然影響因素就是地形。在不同的地形上，城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)保護(hù)的側(cè)重點均有所不同，在部分地區(qū)因地形帶來的數(shù)據(jù)誤差逐漸帶來建設(shè)活動監(jiān)測管控的偏差，例如地貌類型豐富、坡度變化較大的黃土高塬溝壑區(qū)。

三、現(xiàn)有管控體系對復(fù)雜地形與普遍地下開發(fā)的不適應(yīng)性

（一）平面分區(qū)管控在地形復(fù)雜地區(qū)的局限性

當(dāng)前國土空間總體規(guī)劃“一張圖”以平面投影圖為主要形式，借助ArcGIS等平臺實現(xiàn)空間落地管控。而平面投影圖在體現(xiàn)豐富的地形地貌下用地空間的差異性方面相對有限，與實際用地空間之間可能存在一定誤差，且這類誤差越是到鎮(zhèn)一級越為明顯。如DEM數(shù)據(jù)在黃土高原典型地貌區(qū)的應(yīng)用中，在起伏較大和破碎程度較高的地區(qū)，SRTM3 DEM的數(shù)據(jù)質(zhì)量普遍較差，SRTM3 DEM V4的數(shù)據(jù)誤差較大，并且這種誤差與坡度分布密切相關(guān)[2]，難以體現(xiàn)不同地形地貌特征下管控重點的差異，不利于精細(xì)化管控。

（二）地下空間管控尚局限于城鎮(zhèn)及重點資源地區(qū)

目前，國土空間規(guī)劃對地下空間也給予了越來越多的關(guān)注，既包括城鎮(zhèn)各類地下基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間，也包括各類地下水資源、礦產(chǎn)資源和可再生能源等空間。構(gòu)建地下空間規(guī)劃與管控體系并促進(jìn)與國土空間規(guī)劃相銜接的努力正在不斷被嘗試，以此推動地下空間資源有效保護(hù)和科學(xué)利用，提高城鎮(zhèn)的韌性及可持續(xù)發(fā)展能力。但目前鮮有涉及城鎮(zhèn)以外地區(qū)非資源型地下空間的監(jiān)測與管控，在城鎮(zhèn)建設(shè)空間以外，大量民居窯洞、宗教洞窟、地下倉庫及有關(guān)地下工程也應(yīng)納入地下空間的重要組成部分，其建設(shè)行為也對生態(tài)、生產(chǎn)、生活發(fā)揮不同作用，產(chǎn)生不同影響。這些區(qū)域的豎向情況掌握、規(guī)劃設(shè)計、界面控制、產(chǎn)權(quán)劃分及監(jiān)測管理仍有待加強(qiáng)。

按照自然資源部有關(guān)要求，要加快構(gòu)建自然資源三維立體“一張圖”?！耙粡垐D”是用途管制和自然資源保護(hù)與決策的重要依據(jù)。因此，無論是從地理信息表達(dá)誤差方面，還是兼顧地下空間開發(fā)利用與資源保護(hù)方面，都表明管控機(jī)制和方法措施與“一張圖”同步轉(zhuǎn)向三維立體化是緊迫且必要的。只有管控與“一張圖”同步實現(xiàn)三維立體化，才能更好發(fā)揮“一張圖”的真正作用。

四、構(gòu)建立體化管控模式的優(yōu)化建議

（一）探索構(gòu)建“橫向分片+縱向分層”立體化管控模式

為應(yīng)對上述情形與現(xiàn)有管控體系不相適應(yīng)的情況，本研究提出探索建立“橫向分片+縱向分層”立體管控模式，引入縱向（剖面）管控概念作為傳統(tǒng)管控內(nèi)容的補充，推動管控立體化、差異化、精細(xì)化，并強(qiáng)化相應(yīng)保障要素支撐，以達(dá)到管控模式優(yōu)化的目的。

一是結(jié)合自然地貌與開發(fā)利用特征建立橫向分片管控機(jī)制。在海拔、氣候等因素相同的前提下，一般情況下同類型地貌生態(tài)特征相近，生態(tài)環(huán)境價值、自然災(zāi)害類型、地形利用條件、建設(shè)對生態(tài)的影響機(jī)制等具有較高相似性，因而國土空間規(guī)劃在生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)原則、災(zāi)害防治重點、資源利用方式以及考慮生態(tài)影響控制建設(shè)開發(fā)行為等方面的管控要求具有一定共性。不同的地貌演化類型具有不同的空間特征及利用可行性，其管控也因地貌的生態(tài)價值、穩(wěn)定性、安全性、開發(fā)成本、區(qū)位關(guān)系等因素差異而有所不同。不同的地貌分區(qū)，以及同類型地貌中的不同要素，宜采取差異化管控措施，在建設(shè)用地規(guī)?？刂啤⒖臻g拓展方向、引導(dǎo)村鎮(zhèn)集中布局模式、產(chǎn)業(yè)布局等方面有所區(qū)別。

二是立足縱向開發(fā)特點建立“縱向分層+立體剖面”管控機(jī)制。該機(jī)制將地表、地下、山窟等空間一并納入國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)范圍，并對各類資源的開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌；綜合評估必要的地內(nèi)空間、地下空間等各類需縱向管理的資源要素的保護(hù)與開發(fā)價值、建設(shè)情況、對生態(tài)環(huán)境影響，通過建立國土空間三維信息平臺，完善特殊地形空間數(shù)據(jù)，對典型剖面采取重點監(jiān)控，面向縱向開發(fā)典型要素制定管控原則，為國土空間三維立體管控提供支持。由此，空間管控內(nèi)涵不再僅局限于平面分區(qū)及用途管制，而是橫向有分區(qū)、縱向有分層、面向全面三維立體開發(fā)建設(shè)行為的綜合性管控。

（二）立體化空間管控模式優(yōu)化的支撐保障

一是盡快建立基于三維立體“一張圖”的立體管控模式。立足三維立體“一張圖”空間數(shù)據(jù)，按照三類空間、七類分區(qū)，將各類自然資源和國土空間要素進(jìn)行分類，制定差異化管控要求。統(tǒng)籌地上地下空間，兼顧平面立體要素，對有必要進(jìn)行管控的要素全數(shù)納入管控監(jiān)測預(yù)警范圍。

二是完善國土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)技術(shù)支撐。按照自然資源部有關(guān)要求，以數(shù)字高程模型、高分辨率遙感影像為基礎(chǔ)，集成整合地下空間、地表基質(zhì)和覆蓋、業(yè)務(wù)管理等各類自然資源及國土空間數(shù)據(jù)。推動二三維數(shù)據(jù)多元獲取及融合，整合不同類型三維數(shù)據(jù)接入端口，搭建三維立體數(shù)據(jù)場景，針對地上地下立體空間管控構(gòu)建指標(biāo)體系及模型、分類分析模塊，為立體化信息化智能化管控提供技術(shù)支撐。

三是進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化管控方式。指標(biāo)的制定宜結(jié)合地貌生態(tài)本底條件優(yōu)化完善，在指標(biāo)項、指標(biāo)閾值、指標(biāo)權(quán)重方面有所差異，按照全域—片區(qū)—單元的管控層級予以細(xì)化，疊合功能分區(qū)綜合制定建設(shè)活動準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。在詳細(xì)規(guī)劃中結(jié)合地貌分區(qū)及剖面分析，差異化規(guī)劃土地使用性質(zhì)及其兼容性、服務(wù)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，突出生態(tài)保護(hù)及生態(tài)資源管理等引導(dǎo)性指標(biāo)的特色化差異化。

四是強(qiáng)化管控主體銜接與責(zé)任落實。促進(jìn)要素管控與行政事權(quán)相匹配，不同管理主體權(quán)限界線劃定先行，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，相互促進(jìn)、形成合力。加強(qiáng)部門溝通協(xié)調(diào)，以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，推動部門間數(shù)據(jù)互通、同步更新，做到三維空間要素部門歸口精準(zhǔn)不遺漏，統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理應(yīng)用，聯(lián)動開展實時監(jiān)測、管控等工作。進(jìn)一步完善監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，對管控執(zhí)行情況差、突破或即將突破閾值的指標(biāo)實行分級分類預(yù)警，堅決落實管理主體責(zé)任。

五、黃土高塬溝壑地區(qū)空間利用特征與管控模式優(yōu)化建議

“你們這邊是呂梁山，挨著就是黃河了，再過去就是陜西。我插隊那個延川縣，離這兒也不遠(yuǎn)，地形也都是這樣的丘陵溝壑。黃土高原生活著我們的祖祖輩輩，孕育著我們的中華文明?！?/p>

——習(xí)近平《共產(chǎn)黨就是給人民辦事的》（2022年1月26日）

（一）橫向與縱向的立體差異：黃土高塬溝壑區(qū)的空間利用特征

黃土高塬溝壑區(qū)是我國水土流失問題最嚴(yán)重的區(qū)域之一，生態(tài)修復(fù)與保護(hù)任務(wù)尤為突出。我國黃土高塬溝壑區(qū)主要分布于甘肅省隴東地區(qū)（廣義的董志塬）、陜西省延安地區(qū)南部（廣義的洛川塬）以及咸陽地區(qū)北部一帶，分別屬于涇河流域和洛河流域；該區(qū)域總面積約1.5萬平方千米，共涉及6個地（市）、21個縣[3]，主要涵蓋塬面、川道、溝壑、淺山等地形。因川道流域切割形成的大量由溝坡、溝谷構(gòu)成的溝壑地形，其空間類型、景觀變得十分多樣，同時也形成更加因地制宜、豐富多樣且獨具特色的土地利用空間。

黃土高塬溝壑區(qū)的空間開發(fā)以及村鎮(zhèn)體系發(fā)展有其獨特的特征。開發(fā)建設(shè)多集中于地形坡度較緩和的區(qū)域，近年來不斷加快的開發(fā)建設(shè)活動對塬面形成的侵蝕，不斷加劇的水土流失已成為制約該區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展、人民群眾生活質(zhì)量提升、土地資源利用的主要因素之一[4]。在土地利用方面，耕地、園地、草地、林地等用地占比隨著海拔的變化有所差別，如陜西淳化縣秦莊溝流域地區(qū)隨著海拔的增高，各類用地構(gòu)成中的草地和林地所占比例變得更大，在海拔1200～1250米的地區(qū)除了零星分布少量耕地、園地及居民點用地以外，基本上全為林地和草地[5]。在溝壑地帶，分布有耕地、園地、草地、林地等用地類型。同時，大量居民點用地分布于不同海拔高度，如在陜西地區(qū)，特殊的地形地貌與黃土地獨特的文化就孕育了以“窯洞”為代表的民居空間，這種天然黃土中的穴居形式，在沿山與地下均具有較好的地形適應(yīng)性，布局十分靈活。

當(dāng)前國土空間管控中作為重要依據(jù)的平面投影圖，無法準(zhǔn)確體現(xiàn)窯洞這一穴居建筑的分布及規(guī)模，而窯洞在陜北地區(qū)非常普遍，并具有歷史文化保護(hù)與傳承價值，是國土空間規(guī)劃管控的重要對象之一，在國土空間規(guī)劃中需兼顧這一建筑形態(tài)對生態(tài)環(huán)境的影響。地形造成的誤差以及窯洞等特殊要素的缺失，導(dǎo)致通過“一張圖”難以準(zhǔn)確實現(xiàn)這些地區(qū)國土空間保護(hù)與合理開發(fā)的目的，不利于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控與人居安全保障。

（二）黃土高塬溝壑區(qū)空間規(guī)劃管控模式優(yōu)化

1.橫向分片：按照不同地貌類型采取差異化管控

一是不同地貌要素管控應(yīng)有差異。對于塬面、川道、淺山等不同的地貌要素，其發(fā)展的動力機(jī)制、城鎮(zhèn)化模式以及要素布局特點均有所不同，因此生態(tài)保護(hù)對策也應(yīng)更具針對性。充分考慮城鎮(zhèn)形態(tài)、規(guī)模、人居現(xiàn)狀與未來建設(shè)目標(biāo)，塬面的生態(tài)保育整體策略應(yīng)注重河流廊道與水土保持生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，形成“溝壑生態(tài)保護(hù)+塬面生態(tài)控制+溝道水系生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)”的空間模式[6]。其中，塬面生態(tài)控制，是在河流水系生態(tài)廊道的基礎(chǔ)上通過營造大型植被斑塊，形成人居與生態(tài)空間之間的隔離和過渡區(qū)，通常以農(nóng)業(yè)景觀和植被建設(shè)為主[7]。結(jié)合村落布局及農(nóng)業(yè)發(fā)展條件，按照生態(tài)農(nóng)業(yè)要求，塬面溝壑地區(qū)應(yīng)該走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路。而在川道溝壑地區(qū)，川道兩側(cè)狹長的沖積平原是生態(tài)控制的重點，應(yīng)嚴(yán)格控制工業(yè)污染物排放及農(nóng)業(yè)面源污染，避免城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點建設(shè)對川道及溝壑生態(tài)環(huán)境的破壞，對涉及較多地下空間的村莊及城鎮(zhèn)建筑實行結(jié)構(gòu)式管理，嚴(yán)格控制進(jìn)深、寬度以及改擴(kuò)建，避免窯洞深挖對土（山）體造成的蠶食。淺山地區(qū)應(yīng)允許適當(dāng)開發(fā)特色旅游業(yè)，同時應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格控制新開發(fā)建設(shè)項目；對山坡林地、農(nóng)田的實際面積而非投影面積進(jìn)行統(tǒng)計、保護(hù)和管理；嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管制，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)業(yè)和種植大棚項目管理。

二是按地貌分區(qū)進(jìn)行差異化管控。黃土塬、梁、峁等地形是黃土高塬溝壑區(qū)最常見的地貌類型。以南泥灣開發(fā)區(qū)為例，其位于延安市東南部，橫跨三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地處溝壑淺山區(qū)向塬臺區(qū)的過渡地區(qū)，區(qū)內(nèi)由西向東呈黃土峁向伏梁過渡地貌，為延安市特別政策區(qū)，近年來作為區(qū)縣級單元開展國土空間規(guī)劃編制。區(qū)內(nèi)溝壑縱深、溝谷眾多，地形的破碎使可利用的土地資源非常有限，利用條件高及較高的地區(qū)主要分布于主要川道內(nèi)。因此，該地區(qū)可以更好地從微觀層面透視復(fù)雜的黃土高塬溝壑地貌空間，兼顧區(qū)縣尺度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，探討不同地貌類型按照分區(qū)實行管控的可能性。在南泥灣開發(fā)區(qū)，按照主要地貌類型可分為西部溝壑區(qū)和東部塬臺區(qū)，兩者的管控重點應(yīng)有所不同。在兼顧山體溝壑生態(tài)保護(hù)和溝道水系生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的同時，西部溝壑區(qū)宜重點關(guān)注沖積平原的生態(tài)管控，東部塬臺區(qū)則應(yīng)側(cè)重塬面的生態(tài)管控（圖2），例如位于溝壑地區(qū)的村莊和在塬面上的村莊，其建設(shè)控制、發(fā)展指引的差別就會比較大。

圖2 南泥灣開發(fā)區(qū)西部溝壑區(qū)（左）和東部塬臺區(qū)（右）空間管控模式示意圖（作者自繪）

三是結(jié)合不同功能板塊定位進(jìn)行差異化管控。國土空間總體規(guī)劃的管控不僅要管好、控好，還應(yīng)留有規(guī)模適當(dāng)?shù)膹椥钥臻g，并對發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)。建立在生態(tài)保護(hù)邏輯上的底線管控應(yīng)與地區(qū)發(fā)展導(dǎo)向邏輯相結(jié)合，在嚴(yán)格落實空間管控要求的同時，兼顧不同區(qū)域的發(fā)展主導(dǎo)功能，制定差異化的管控重點。以南泥灣開發(fā)區(qū)為例，在遵循生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)的管控原則及措施的基礎(chǔ)上，北部生態(tài)修復(fù)板塊應(yīng)強(qiáng)化對原油開采等建設(shè)行為的限制并著力推進(jìn)環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)，減少交通水利基礎(chǔ)設(shè)施對生態(tài)環(huán)境的影響，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)空間集聚。南部森林生態(tài)板塊應(yīng)注重生態(tài)紅線保護(hù)，提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體，著力推進(jìn)綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，鼓勵發(fā)展生態(tài)旅游，保護(hù)珍稀野生動植物棲息地，減少基礎(chǔ)設(shè)施對生態(tài)環(huán)境的影響。東部蘋果產(chǎn)業(yè)板塊及中部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)板塊的農(nóng)業(yè)空間不僅保數(shù)量質(zhì)量（紅線），更要植文化、彰特色（軍墾文化、先鋒精神），鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)休閑旅游，結(jié)合農(nóng)業(yè)適度進(jìn)行點狀開發(fā)，推進(jìn)農(nóng)村居民點集中、集聚發(fā)展，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)空間集聚。西部紅色旅游板塊應(yīng)實行開發(fā)強(qiáng)度整體管控，強(qiáng)化城鎮(zhèn)空間保障，鼓勵發(fā)展農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游，重點促進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)空間特別是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚。

2.縱向分層：結(jié)合功能制定縱向差異化發(fā)展與保護(hù)指引

以南泥灣開發(fā)區(qū)為例，東部蘋果產(chǎn)業(yè)板塊以川道、塬臺地貌為主，其中川道中的農(nóng)業(yè)空間重點優(yōu)化村莊布局，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)部農(nóng)村居民點集中、集聚發(fā)展，加強(qiáng)土地整理，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境；塬臺上的農(nóng)業(yè)空間鼓勵發(fā)展集觀光、采摘、休閑于一體的特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，可適度進(jìn)行點狀開發(fā)的獨立產(chǎn)業(yè)建設(shè)，以農(nóng)林產(chǎn)品加工業(yè)、物流倉儲、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等帶動農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)、農(nóng)民增收的產(chǎn)業(yè)為主，引導(dǎo)城鎮(zhèn)向塬臺地區(qū)集聚發(fā)展，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)向塬臺地區(qū)的城鎮(zhèn)空間集聚（圖3）。西部紅色旅游板塊以川道、溝壑地貌為主，是南泥灣開發(fā)區(qū)的核心片區(qū)，允許城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局彈性調(diào)整；隨著人口逐步遷出，生態(tài)空間內(nèi)的耕地、園地、農(nóng)村居民點用地宜逐漸還林還草；允許發(fā)展生態(tài)休閑旅游，合理規(guī)劃旅游設(shè)施用地，控制周邊建筑體量和景觀，任何開發(fā)建設(shè)活動不得破壞珍稀野生動植物的重要棲息地，不得阻礙野生動物的遷徙通道；窯洞等特色空間鼓勵發(fā)展休閑旅游，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)模，提高居民點用地集約利用度（圖4）。

圖3 南泥灣開發(fā)區(qū)東部蘋果產(chǎn)業(yè)板塊縱向剖面管控示意圖（作者自繪）

圖4 南泥灣開發(fā)區(qū)西部紅色旅游板塊縱向剖面管控示意圖（作者自繪）

六、結(jié)論與討論

對國土空間實施分區(qū)分類的用途管制，是國土空間規(guī)劃監(jiān)督管控的重要手段之一。在地形地貌較為復(fù)雜的地區(qū)，多變的地貌特征造成的數(shù)據(jù)誤差在一定程度上帶來管理與實際情況之間的偏差，傳統(tǒng)的平面分區(qū)管控存在一定局限性。同時，時代發(fā)展帶來更多地下空間開發(fā)利用，對空間管控的立體化也提出了更高要求。基于此，本研究提出立足地形特征，結(jié)合功能板塊發(fā)展定位，對地形復(fù)雜地區(qū)探索開展縱向剖面保護(hù)與開發(fā)利用管控，推動國土空間管控由平面控制轉(zhuǎn)向立體精細(xì)化管控，加快建立三維立體管控體系，并結(jié)合我國西部典型而復(fù)雜的黃土高塬溝壑區(qū)予以具體闡述，力求為自然資源三維立體“一張圖”配套相應(yīng)立體化管控措施提供思路。不同地貌類型構(gòu)造特征及其與管控方式的關(guān)系、管控主體與技術(shù)支撐、具體管控措施制定及績效管理、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制等相關(guān)領(lǐng)域仍有待進(jìn)一步研究，特別是在詳細(xì)規(guī)劃層面如何建立立體化精細(xì)化管控體系并制定有針對性的措施，對國土空間規(guī)劃更好地發(fā)揮控制和引導(dǎo)作用至關(guān)重要。

注釋：

①《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔019〕18號）。