強(qiáng)化我國個人納稅信用管理研究

程劍東

(南京審計大學(xué)金審學(xué)院，江蘇 南京 210033)

個人納稅信用管理，是稅務(wù)部門依據(jù)法律法規(guī)，建立信息歸集、信用評價、結(jié)果應(yīng)用、信用修復(fù)等制度體系和管理機(jī)制，對個人納稅信用行為進(jìn)行管理的活動。 完備的個人納稅信用管理體系，對從根本上提高個人納稅遵從度，提升納稅征管效率，優(yōu)化稅收服務(wù)，乃至提高整個社會信用水平具有十分重要的理論和實踐意義。

一、 我國個人納稅信用管理現(xiàn)狀

隨著我國社會信用體系建設(shè)的逐步推進(jìn)，尤其是納稅信用體系建設(shè)的不斷拓展，全社會對個人納稅信用越來越重視，特別是部分重點人群偷逃稅案件的發(fā)生，引發(fā)了社會各方對加強(qiáng)個人納稅信用管理的關(guān)注。 雖然目前我國個人納稅信用制度尚未健全，個人納稅誠信缺乏的問題也客觀存在，但個人納稅信用管理的實踐已有初步探索。 如何搶抓新的個人所得稅法全面實施的契機(jī)，適應(yīng)個稅征管方式的改革，不失時機(jī)地加強(qiáng)個人納稅信用管理，切實改變個人稅收遵從度低的狀況，有效防范個人稅收流失成為當(dāng)務(wù)之急。

(一)我國開展稅收信用管理的主要歷程

回溯我國稅收信用管理工作的歷程，能夠較好地審視個人納稅信用管理的狀況。 1998 年我國納稅信用管理工作開始起步，國家稅務(wù)總局頒布《稅務(wù)違法案件公告辦法》，嘗試采用信用信息公示方式，懲戒和威懾違法失信納稅人[1]。 2003 年起我國真正步入建立企業(yè)納稅信用體系的實踐階段。 個人納稅信用管理起步于2019 年，滯后于企業(yè)納稅信用管理15 年。 這里，簡單回顧一下我國企業(yè)和個人納稅信用管理的主要脈絡(luò)。

1. 啟動納稅信用管理工作。 2002 年 10 月 1日，國家稅務(wù)總局公布《中華人民共和國稅收征收管理法實施細(xì)則》，提出了納稅信用的評級方法、具體內(nèi)容和操作細(xì)則。 2003 年7 月印發(fā)《納稅信用等級評定管理試行辦法》，促進(jìn)我國納稅信用等級評定的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，納稅信用管理隨之成為稅務(wù)機(jī)關(guān)日常管理和服務(wù)的重要方面。

2. 納入國家信用建設(shè)總體規(guī)劃。 2014 年，國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020年)》，明確了納稅信用體系建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)[2]。

3. 實施納稅信用管理辦法。 2014 年7 月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《納稅信用管理辦法(試行)》與《重大稅收違法案件信息公布辦法(試行)》，從制度層面上進(jìn)一步明確和細(xì)化納稅信用管理的具體操作規(guī)范[3]。

4. 改革稅收征管體制。 2015 年 12 月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，明確健全誠信納稅體系并促進(jìn)稅收征管體制的改革。

5. 加強(qiáng)納稅信用管理工作。 2018 年2 月，國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于納稅信用評價有關(guān)事項的公告》，推動完善納稅信用評價等工作[4]。

多年來，在我國稅收征管體系中，個人納稅信用管理基礎(chǔ)薄弱。 2018 年，我國啟動了個人所得稅征收綜合改革，對建立和完善個人納稅信用管理體系提出了新要求，特別要求個人納稅誠信申報，探索開展個人納稅信用管理逐步被提上議事日程，我國個人納稅信用管理工作開展情況具體分析如下。

一是推動個人所得稅征管改革。 2019 年1 月1日起，我國實施新的《中華人民共和國個人所得稅法》，提出了個人涉稅信息共享、納稅狀況核查、聯(lián)合獎懲的工作要求，大膽創(chuàng)新專項附加扣除、承諾申報和匯算清繳等制度，對個人的稅收遵從提高了要求，為建立健全個人納稅信用體系提供了法律依據(jù)。

二是建立個人納稅信用管理制度。 2019 年8月，國家發(fā)展改革委和國家稅務(wù)總局聯(lián)合頒布了《關(guān)于加強(qiáng)個人所得稅納稅信用建設(shè)的通知》，明確構(gòu)建個人所得稅納稅信用管理制度，推行個人所得稅申報信用承諾制的全覆蓋，進(jìn)一步健全個人納稅信用記錄，聯(lián)合懲戒個人所得稅嚴(yán)重失信行為，對個人納稅信用建設(shè)工作進(jìn)行了全方位布局。

三是全面上線了個人所得稅管理系統(tǒng)。 國家稅務(wù)總局于2015 年出臺《“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計劃》，推出了涉及信息、發(fā)票和辦稅幾大板塊的20 項服務(wù)功能，建成 12366 納稅服務(wù)平臺。 2018 年 12 月31 日，國家稅務(wù)總局又推出“個人所得稅”App，實現(xiàn)了納稅人實名注冊、專項附加扣除信息填報、稅收優(yōu)惠實時查詢，以及“非接觸”式辦稅，對納稅人的服務(wù)便捷度和時效性大幅度提升。

四是推動個人納稅信用管理。 稅務(wù)機(jī)關(guān)將納稅人的違法失信信息，推送給法院、發(fā)改委、市監(jiān)、公安、民政等政府部門，對失信納稅人擔(dān)任相關(guān)職務(wù)，以及出境等采取限制措施。 2015 年至2019 年6 月份，全國范圍內(nèi)1.5 萬人(次)納稅失信人受到了懲戒，6700 多名嚴(yán)重失信納稅人被市場監(jiān)管部門限制擔(dān)任企業(yè)的法定代表人、監(jiān)事等職務(wù)，7400 多個當(dāng)事人被相關(guān)銀行限制融資，使失信者切身感受到了失信應(yīng)付出的代價。

(二)當(dāng)前我國個人納稅信用管理的不足與成因

個人納稅信用社會關(guān)注度高和公共影響效應(yīng)大。 我國實施個稅改革，一方面，1.09 億的工薪階層享受到了免征個稅的優(yōu)惠，惠及面廣；另一方面，某些影視名人“陰陽合同”稅案引發(fā)全社會對加強(qiáng)個人納稅信用管理的熱議。 個人所得稅法更強(qiáng)調(diào)個人履行誠信申報納稅義務(wù)，對建立完善個人納稅信用管理體制提出了要求。 與新要求相比，我國個人納稅管理體制機(jī)制不健全、不完善的問題逐漸顯現(xiàn)，亟待加以解決。

當(dāng)前我國個人偷稅、漏稅等納稅失信行為的客觀存在，造成了國家稅收的大量流失，對社會信用環(huán)境也產(chǎn)生了消極影響。 個人稅收越來越成為我國財稅收入的一個重要來源，圖1 是我國2015 ～2020 年個人所得稅占稅收收入總額的比重狀況。 國際貨幣基金組織提出，發(fā)展中國家的個人所得稅收入應(yīng)占稅收總額的15% ～20%，這就意味著我國個人所得稅征繳不足。 與美國(48%)、日本(30%)和德國(24%)等國家相比，仍存在較大差距，這就從一個角度反映了我國個人所得稅的流失狀況。 據(jù)統(tǒng)計，85.25%的稅務(wù)人員曾在工作中發(fā)現(xiàn)個人納稅不申報或少申報的情況。 高收入人群偷逃稅的問題相對更為嚴(yán)重，這一現(xiàn)象的客觀存在，更易引發(fā)稅負(fù)不公的社會問題。

圖1 2015～2020 年個人所得稅占稅收總額的比重

分析目前我國個人納稅信用遵從度相對較低的因素，主觀原因在于部分人的納稅法律和誠信意識相對淡薄，存在個人利益至上的錯誤觀點；客觀原因是缺少相關(guān)法律制度規(guī)范、個人納稅信用管理體系不健全。

一是個人稅收制度不完善。 個人稅收相關(guān)法律法規(guī)比較零散，缺少較為全面系統(tǒng)的個人納稅信用管理法規(guī)，對納稅人信用管理和失信懲戒缺乏法律支持。

二是個人納稅信用管理工作尚不到位。 我國納稅信用管理工作起步較晚，針對個人的納稅信用管理工作尚處在探索初建階段，全國范圍內(nèi)個人納稅信用管理體系還沒有形成，對個人納稅失信的處罰力度還不夠大，稅務(wù)機(jī)關(guān)個人納稅管理力量還不夠。

三是個人納稅信用信息管理不系統(tǒng)。 全國范圍的個人涉稅信息平臺還沒有建立。 個人涉稅信用信息廣泛分布在經(jīng)營、投資、服務(wù)、消費、收入、支出、資產(chǎn)和社保等諸多領(lǐng)域，共享程度不高，信息不對稱，難以精準(zhǔn)化管控，對個人納稅信用狀況考量標(biāo)準(zhǔn)也不明確，個人誠信納稅激勵力度不夠，失信行為有效懲罰不到位。

總之，建立健全我國個人納稅信用管理體系是大勢所趨、勢在必行。

二、 現(xiàn)階段我國加強(qiáng)個人納稅信用管理的必要性

個人納稅信用成為稅務(wù)信用管理乃至社會信用體系構(gòu)建的重要組成部分，在提升稅收征管能效、防止國家稅款流失以及提高個人納稅遵從度等諸多方面都起到了十分重要的作用。 相對發(fā)達(dá)國家都已基本建立了較為健全的個人納稅信用管理體系來說，我國個人納稅信用管理工作還處于探索與初建階段，可以充分汲取他國成功經(jīng)驗，走出一條更符合我國國情的個人納稅信用管理之路。

(一)加強(qiáng)個人納稅信用管理的重要性

建立完善的個人納稅信用管理體系，可以積極倡導(dǎo)納稅人誠信納稅、公平獲取減稅所帶來的紅利，不僅可以保障新個人所得稅法的有效施行，同時還可以充分發(fā)揮信用監(jiān)管的基礎(chǔ)性功能，推動稅務(wù)信用管理和治理能力邁上一個新的臺階。 概括起來講，加強(qiáng)個人納稅信用管理工作，可以達(dá)到“5 個有助于”。

1. 有助于增強(qiáng)公民誠信納稅意識。 建立個人納稅信用體系，倡導(dǎo)公民誠信納稅，逐步使依法守信成為全體公民的普遍價值追求，有助于引導(dǎo)人們重視和提高納稅遵從度，自覺抵制和防范納稅失信行為的產(chǎn)生。

2. 有助于規(guī)制個人納稅行為。 個人納稅信用制度，是個人納稅所必須遵循的法規(guī)，能夠?qū)€人納稅行為產(chǎn)生約束效果，進(jìn)而規(guī)范和引導(dǎo)人們履行誠信納稅義務(wù)。

3. 有助于提升稅務(wù)機(jī)關(guān)征管效能。 個人納稅信用體系的高效運(yùn)行，將促進(jìn)優(yōu)化稅務(wù)機(jī)關(guān)征管資源的科學(xué)配置，實施以信用為基礎(chǔ)的個人納稅主體的分類、精準(zhǔn)管理，促進(jìn)征管成本的有效降低，提高稅收管理的水平。

4. 有助于增加國家稅收。 隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，個人納稅貢獻(xiàn)份額必然不斷提高，建立個人納稅信用管理體系，有利于防止個人稅收流失，保證國家財稅收入。

5. 有助于完善社會信用體系。 個人納稅信用管理是納稅信用乃至整個社會信用體系的組成部分，加強(qiáng)個人納稅信用管理，有益于健全個人信用管理體系，有利于優(yōu)化誠信納稅的社會環(huán)境，促進(jìn)形成全社會誠信風(fēng)尚。

(二)個人納稅管理的特點決定了強(qiáng)化信用管理的必然性

個人是我國納稅主體中覆蓋范圍最為廣泛、管理單元最小、體量最大、行業(yè)和地區(qū)分布最廣的一類納稅主體。 個人應(yīng)稅所得種類較多，各所得征管的方式差異性又較大，加之個人流動性大、收入較為隱蔽，因而，對個人的稅收征管，采用傳統(tǒng)的征管方法難度較大或者根本無法實施，必須加強(qiáng)個人稅收的信用管理。 個人納稅管理的主要特點有以下幾點。

1. 個人納稅主體量大面廣。 我國人口眾多，個人納稅群體龐大、涉及范圍十分廣泛，收入來源渠道較多，個人流動性又較大，因而個人納稅管理必須立足于全國范圍。

2. 個人交易行為隱蔽。 個人取得收入的方式多種多樣，交易行為復(fù)雜，有些個人收入相對隱蔽。隨著社會發(fā)展的多元化，個人的收入方式從現(xiàn)金、實物逐步拓展到了虛擬貨幣、股權(quán)等。 互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的日益普及，衍生出了一些新的個人收入來源，收入獲取的場景也由線下擴(kuò)展到了線上，如網(wǎng)絡(luò)主播的收入就主要通過線上實現(xiàn)，具有很大程度上的虛擬性與隱秘性。

3. 傳統(tǒng)方式管理難度加大。 個人納稅管理涉及面廣，涵蓋各行各業(yè)，個人納稅行為涉及公安、衛(wèi)健、法院、教育、人社、住建等許多管理部門和行業(yè)，個人納稅信息涉及交通運(yùn)輸、出入境、銀行、學(xué)校、醫(yī)院、公共媒體等各個行業(yè)，這就表明采用傳統(tǒng)的稽查方式進(jìn)行個人稅收征管難度很大，收效甚微。

4. 個人納稅誠信意識影響大。 個人的納稅主觀意識對自身行為產(chǎn)生較大影響，在很大程度上決定著納稅遵從度的高低。 當(dāng)然個人誠信納稅主觀意識的形成，又在很大程度上受到納稅信用體系是否健全所影響。 國內(nèi)外實踐表明，建立健全的個人納稅信用管理制度，加大對個人偷逃稅失信行為的懲處力度，可以促進(jìn)個人為了長遠(yuǎn)利益選擇誠信納稅。

綜上所述，為搶抓當(dāng)前我國推進(jìn)全面深化改革、全面依法治國所帶來的良好契機(jī)，在加快構(gòu)建具有中國特色社會信用體系的宏觀背景下，開展我國個人納稅信用管理體系的總體設(shè)計和統(tǒng)籌謀劃，有計劃、有步驟地推進(jìn)該體系的建設(shè)，意義重大且影響深遠(yuǎn)。

三、 構(gòu)建我國個人納稅信用管理的實施路徑

立足我國個人納稅信用管理的現(xiàn)狀和問題，從完善法律制度、加強(qiáng)個人納稅新型監(jiān)管、建立信息共享機(jī)制和個人權(quán)益保護(hù)機(jī)制等方面入手，構(gòu)建個人納稅信用管理體系、評價體系，全面優(yōu)化個人納稅信用環(huán)境。

(一)完善個人納稅信用管理法規(guī)保障

個人納稅信用管理迫切需要法律法規(guī)保駕護(hù)航，夯實個人納稅信用管理的法治基礎(chǔ)。 現(xiàn)階段我國個人稅收信用管理立法的重點，主要包括規(guī)范個人納稅信用信息記錄與歸集、信用狀況評價、信用評價結(jié)果的運(yùn)用和信用獎懲等工作，全面支撐個人納稅信用承諾、信用數(shù)據(jù)取得、信息共享與使用、個人納稅信用權(quán)益保護(hù)。 同時，我國可以學(xué)習(xí)借鑒國外個人納稅信用管理的成功經(jīng)驗，把信用申報承諾制應(yīng)用范圍擴(kuò)展到個人其他稅種之中。 我國還需要逐步建立與個人納稅信用管理機(jī)制有效運(yùn)行相配套的制度，例如逐步建立面向全體公民的個人財產(chǎn)信息登記制度。

(二)建立個人涉稅信息共享機(jī)制

個人納稅信息歸集與共享覆蓋范圍越廣，信息不對稱程度也就越能有效減少。 構(gòu)建完善的個人涉稅信息共享機(jī)制，不僅能夠使得稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人進(jìn)行更為有效的監(jiān)督管理，大大降低監(jiān)管的行政成本，而且能夠引導(dǎo)和促進(jìn)個人依法納稅。 當(dāng)前我們要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的優(yōu)勢，高水準(zhǔn)打造個人納稅信用信息共享平臺，建立起全體公民的納稅信用檔案，助力開展個人納稅信用等級評價工作。 稅務(wù)機(jī)關(guān)還要進(jìn)一步加大金融、投資和消費等方面的信息整合、分析、運(yùn)用的力度，注重與銀行、財政、市場監(jiān)管等部門形成良好互動的信息共享機(jī)制，以保證個人涉稅信息共享的及時性和準(zhǔn)確性。

(三)推行個人納稅信用積分制

為適應(yīng)個人收入渠道的日益多樣化、收入方式的日趨隱形性，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)著力建立完善個人納稅評估機(jī)制，適時在全國推行個人納稅信用積分制度。 建議國家層面要加強(qiáng)這一制度的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌構(gòu)建起目標(biāo)明確、基礎(chǔ)扎實、數(shù)據(jù)支撐的個人納稅評價機(jī)制，開展個人涉稅風(fēng)險模型的設(shè)計，設(shè)置多維度評價指標(biāo)和計分標(biāo)準(zhǔn)，充分利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段進(jìn)行在線與實時的信用評價和計分，為稅務(wù)機(jī)關(guān)開展對個人納稅信用分級分類監(jiān)管奠定良好基礎(chǔ)。

(四)加強(qiáng)個人納稅信用信息的應(yīng)用

個人納稅信用結(jié)果的有效運(yùn)用，要反映在稅務(wù)機(jī)關(guān)日常分級分類管理工作中，針對不同信用等級或積分的個人，采取不同的監(jiān)管與服務(wù)舉措。 對信用良好的納稅人進(jìn)行正向激勵，使其享受稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)先辦理納稅服務(wù)。 對連續(xù)多年誠信納稅以及納稅數(shù)額較大的個人，可以采取公開表彰的方式，充分調(diào)動個人誠信納稅的積極性和主動性。 稅務(wù)機(jī)關(guān)要建立多部門的聯(lián)動激勵機(jī)制，在教育、醫(yī)療等與個人生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，使其享受子女入學(xué)優(yōu)惠、合理的醫(yī)療優(yōu)待等惠民政策。 要落實懲戒機(jī)制，讓失信者切身體驗到懲戒力度，切實提高失信者的違規(guī)失信成本，充分發(fā)揮法律懲治的震懾作用。 我國還要探索建立個人納稅社會獎懲制度，進(jìn)一步擴(kuò)大信用結(jié)果的社會運(yùn)用，針對信用等級不同的納稅人，使其獲得不同的社會待遇，可以依照個人的誠信納稅狀況來確定社會保障水平。

(五)完善個人納稅信用信息管理網(wǎng)絡(luò)

我國“金稅三期”個人信息收集系統(tǒng)極大地提升了稅務(wù)機(jī)關(guān)對個人稅收信息的收集能力，為高效建立個人納稅信用體系、運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對納稅人的稅收信用做出評價奠定了良好基礎(chǔ)。 下一步要深入運(yùn)用國家稅務(wù)大數(shù)據(jù)平臺和“金稅三期”關(guān)鍵管理功能，提高個人納稅信用等級管理的信息化水平，拓展個人納稅管理系統(tǒng)(ITS)功能，逐步形成以稅務(wù)機(jī)關(guān)監(jiān)管為主、社會共同監(jiān)督為輔的個人納稅信用管理網(wǎng)絡(luò)。 發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的優(yōu)勢，建立起更加全面的個人稅收信用數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)個人納稅自主申報、收入狀況申報、不動產(chǎn)登記、無形資產(chǎn)價值評估、稅款補(bǔ)征或退還、信用評級等為一體的綜合系統(tǒng)，為建立個人納稅信用管理體系提供了有力的信息化系統(tǒng)支持。

(六)強(qiáng)化個人納稅權(quán)益保護(hù)

在對個人信息安全要求日益提高的大數(shù)據(jù)時代，個人納稅信用信息是個人重要的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。 稅務(wù)機(jī)關(guān)一定要強(qiáng)化個人信息安全及個人隱私的保護(hù)，只有這樣才能使得納稅人提供真實完整的個人信息。 同時，稅務(wù)機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)個人納稅相關(guān)權(quán)益的保護(hù)，認(rèn)真傾聽個人納稅人的合理訴求，暢通個人納稅問題投訴渠道。 建立異議處理和失信修復(fù)機(jī)制，對納稅人的異議申請要及時辦理和答復(fù)。 使失信納稅人自覺糾正違法行為，重塑信用，有效地引導(dǎo)納稅人增強(qiáng)稅收遵從意識，切實保障個人納稅的合法權(quán)益。

四、 結(jié)語

當(dāng)今，我國信用時代已經(jīng)來臨，信用對每個人都顯得尤為重要。 社會信用水平由每個人的信用狀況匯聚而成，個人的納稅信用水平也決定著全社會的信用水平。 隨著我國社會信用體系建設(shè)和稅收征管體制的健全完善，個人納稅信用管理在社會信用體系和稅收管理中的重要性日益顯著。 讓我們共同努力，立足我國國情，順勢而為，大膽探索，創(chuàng)新推進(jìn)，盡早建成具有我國特色的個人納稅信用管理的新體制和新機(jī)制。