全過程人民民主：提升超大城市“治理力”的新視角

文/王逸帥

超大城市“治理力”的高低不僅僅關(guān)乎一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、行政與文化，而且越來越成為影響一個(gè)國家治理能力、國際知名度和國際形象的重要組成部分。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，從新的視角化解“大城市難題”、加快推動(dòng)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子至關(guān)重要。

作為世界觀察中國的重要窗口，上海等超大城市以全過程人民民主提升超大城市“治理力”的實(shí)踐具有探索新視角新路徑的示范意義。它將全過程人民民主重大理念貫穿于法治，通過市民參與的一部部新規(guī)的出臺改變著市民的生活，不斷提升超大城市的“治理力”。

人大是提升超大城市“治理力”的主力軍

人民代表大會制度作為支撐我國治理體系和治理能力的根本政治制度，具有聚焦黨中央重大決策部署、聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動(dòng)解決制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和問題的制度優(yōu)勢，在全過程人民民主的改革實(shí)踐和新一輪超大城市民主“治理力”競爭中是不可或缺的“主力軍”。

一方面，新時(shí)期全過程人民民主的核心內(nèi)容亟需通過暢通有序的“公權(quán)力—人民權(quán)利”互動(dòng)載體和平臺來實(shí)踐。作為人民當(dāng)家作主根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式的人大制度肩負(fù)著通過選舉、代表、立法、監(jiān)督等職責(zé)的履行以及關(guān)聯(lián)機(jī)制設(shè)計(jì)來踐行全過程人民民主的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，確保人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，根植于全過程民意的“治理力”的提升是新時(shí)期超大城市治理創(chuàng)新的新議題和新方向，僅靠單一的行政主體很難應(yīng)付，充分發(fā)揮人大在內(nèi)的多元行動(dòng)者的治理力量尤為重要。

推進(jìn)超大城市全過程人民民主的有效形式和整合機(jī)制

當(dāng)前形勢下，人大推動(dòng)全過程人民民主具有良好的外部制度環(huán)境和制度空間。首先，它具有明顯的政黨驅(qū)動(dòng)和政黨支持特征，有助于構(gòu)建黨委-民眾點(diǎn)題、人大主導(dǎo)、政府依托、多方參與的民主建設(shè)新格局。其次，高公眾信任為人大全過程人民民主的推進(jìn)奠定了良好的社會信任根基。2011—2012年第三波亞洲晴雨表的數(shù)據(jù)表明，中國公眾回答對于人大機(jī)構(gòu)非常信任和比較信任的比例達(dá)到了83%，遠(yuǎn)高于日本、韓國等東亞國家；世界價(jià)值觀（1990—2013年）調(diào)查數(shù)據(jù)也為高公眾信任提供了支撐，而且公眾對于政黨的信任水平與對于人大的信任水平呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。人大作用的發(fā)揮和多元民主機(jī)制的構(gòu)建也因此處于難得的“機(jī)會窗口期”。為了進(jìn)一步擘畫好人民群眾—黨委—人大工作的同心圓，把外在政黨驅(qū)動(dòng)的全過程人民民主要求轉(zhuǎn)化為激發(fā)人大代表密切聯(lián)系人民群眾、提高履職績效的內(nèi)在動(dòng)力，提升治理的主動(dòng)性，超大城市人大應(yīng)在全過程機(jī)制的整合和重塑上下功夫。

首先，應(yīng)廣辟渠道健全民意汲取和民情歸集機(jī)制。至少可以有兩類途徑：一是充分利用好人大民意汲取的多元渠道和平臺，比如閉會期間開展的人大代表聯(lián)系選民活動(dòng)、代表走訪調(diào)研、“社情民意直通車”、人大代表“家、站、點(diǎn)”平臺等；二是與政治運(yùn)作過程中的關(guān)聯(lián)制度渠道形成合力，注重網(wǎng)絡(luò)民意在內(nèi)的多元民意汲取，比如由“一網(wǎng)統(tǒng)管”、“一網(wǎng)通辦”、“12345”市民熱線、官方社情民意調(diào)查中心以及社會性質(zhì)的民意調(diào)查公司合力進(jìn)行民情收集及研判工作。

其次，應(yīng)著力構(gòu)建多元并舉的公眾參與機(jī)制。人大推進(jìn)全過程人民民主，既要有完整的機(jī)制程序，也應(yīng)著力發(fā)展完整的參與實(shí)踐。一應(yīng)注重傳統(tǒng)參與渠道和政務(wù)新媒體的優(yōu)勢互補(bǔ)，在傳統(tǒng)的人大旁聽制度、聽證會制度基礎(chǔ)上，對于超大城市人大官網(wǎng)、政務(wù)微信、政務(wù)抖音、人大代表Vlog等政務(wù)新媒體互動(dòng)和參與功能的深化在將來尤為重要，不僅要從無到有，更要逐步實(shí)現(xiàn)從有到優(yōu)。二是強(qiáng)調(diào)線上線下參與渠道的同頻共振。近年來上海市人大常委會著力推進(jìn)建設(shè)的人大代表“家、站、點(diǎn)”平臺基本實(shí)現(xiàn)了線下空間的全覆蓋，但線上“家、站、點(diǎn)”平臺與一些人民群眾，尤其是青年群眾的期待還有一定差距。這從2020年5月《中國青年報(bào)》對2004名受訪者（80、90和00后占比83.6%）的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)可見一斑，調(diào)查顯示，77.2%的受訪者表示“自己想找人大代表表達(dá)自身訴求，尋找解決辦法”，65.2%的受訪者希望基層人大代表充分利用社交平臺聯(lián)系群眾，59.7%的受訪者建議整合人大代表聯(lián)系群眾的網(wǎng)絡(luò)資源，44.7%的受訪者認(rèn)為要搭建互動(dòng)高效的線上人大代表履職平臺。三是重點(diǎn)拓展立法和預(yù)算領(lǐng)域參與機(jī)制。這兩方面因其覆蓋范圍的民生廣泛性和內(nèi)容的聚向性，在推動(dòng)人民群眾擁有更好的參與效能感、獲得感和滿意度方面具有領(lǐng)域優(yōu)勢。以立法為例，實(shí)踐中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在汲取民意和以民眾參與推動(dòng)民主立法、科學(xué)立法方面展現(xiàn)出較好的制度潛能。比如閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)人大作為上海市人大常委會的首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一，自成立以來共征集了法律法規(guī)75部，聯(lián)系民眾上千人次，收集民眾意見建議1330條，采納85條。預(yù)算更是蘊(yùn)含稅收“來之于民、用之于民”的關(guān)鍵領(lǐng)域，作為納稅人的公眾不僅應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制、預(yù)算初審環(huán)節(jié)有參與權(quán)，在預(yù)算審批和預(yù)算審計(jì)等環(huán)節(jié)更應(yīng)該有參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，上海閔行、廣州天河等人大在全口徑、全過程、全績效、全參與以及基于大數(shù)據(jù)的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督方面做了較好的探索。概括來說，以全過程人民民主為政治站位的改革，不應(yīng)把公眾參與停留在立法或預(yù)算的某個(gè)階段，而應(yīng)朝向全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程方向拓展。

再次，應(yīng)加大力度強(qiáng)化政治運(yùn)作過程中民意的轉(zhuǎn)換與處置機(jī)制。民意吸納匯集和公眾參與之后，如果聯(lián)系或參與的成果不能有效地落實(shí)，缺乏完善的后續(xù)督辦制度和民意轉(zhuǎn)換制度，那么，前期所有的努力就會變得意義甚微，時(shí)間一久，公眾和人大代表兩方的動(dòng)力以及關(guān)聯(lián)的治理績效就會衰減。因此，要重視民眾參與的訴求和后續(xù)問題的解決，做好群眾意見建議的流轉(zhuǎn)、處置，使意見建議能夠分類管理、高效處理、及時(shí)反饋。針對選民群眾反映的問題和訴求，要用制度約束相關(guān)部門及時(shí)作出回應(yīng)，督促妥善處理，切實(shí)做到群眾說了有人聽、聽了有人管、管了有效果。也可以充分利用現(xiàn)有關(guān)聯(lián)制度，提高代表收集的意見建議的處置效率。閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)人大借助大聯(lián)動(dòng)平臺“一網(wǎng)統(tǒng)管”運(yùn)行機(jī)制，來提高群眾意見建議的處置效率的探索就比較有成效。另外，人大代表要真正把多元渠道搜集到的社情民意帶到人大會議上，落實(shí)到立法監(jiān)督等工作中來，切實(shí)推動(dòng)民意由匯集向治理效能化轉(zhuǎn)變。

最后，應(yīng)狠抓落實(shí)完善回應(yīng)反饋機(jī)制。民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。在民意輸入和內(nèi)部轉(zhuǎn)化及跟蹤督辦之后，以解決問題的過程和成效輸出來呈現(xiàn)全過程人民民主的成果是其應(yīng)有之義。通常意義上，對沒法解決和留作參考的民眾訴求要向其反饋處理結(jié)果并進(jìn)行宣傳解釋；已吸納解決落實(shí)的情況、上升到政策和立法建議的情況以及推動(dòng)基層治理情況要遵照相關(guān)流程對民眾進(jìn)行回應(yīng)反饋。缺少了這一機(jī)制的支撐，全過程人民民主就很難形成以人民或民意為中心的閉環(huán)。

在社會主義民主建設(shè)的新時(shí)期，超大城市人大和全過程人民民主逐漸呈現(xiàn)出一種互動(dòng)賦能的景象。具有較強(qiáng)實(shí)踐樣態(tài)的全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)不僅需要根植于人民的人大制度作為載體，更需要超大城市人大所呈現(xiàn)的“民意汲取歸集—民眾參與—民意轉(zhuǎn)換與處置—民意回應(yīng)反饋”全鏈條、全方位、全覆蓋式的閉環(huán)機(jī)制的支撐，來“聽取民情”“反映民意”“匯集民智”“服務(wù)民生”，確保人民利益的實(shí)現(xiàn)。在這一實(shí)踐過程中，全過程人民民主也為超大城市人大制度的改革實(shí)踐提供了一種民主屬性界定或一種理念引領(lǐng)，引領(lǐng)著它逐步強(qiáng)化以民眾需求為導(dǎo)向的主動(dòng)治理新理念，并進(jìn)行多元運(yùn)行機(jī)制和民主流程的重塑。隨著這一通向整合性治理機(jī)制支撐的超大城市人大全過程人民民主變得更為廣泛、真實(shí)、管用，超大城市的“治理力”和“輻射力”將會得到不同程度的提升。