謹(jǐn)防地方性法規(guī)的“政策化”傾向（下）

文/孫述洲

（續(xù)前期）

（二）口號式、標(biāo)語化

地方性法規(guī)中常常出現(xiàn)“鼓勵、支持、提倡”等宣傳性用語，如某市全民健身條例規(guī)定：鼓勵國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位利用單位閑置場地配置全民健身設(shè)施。法律關(guān)心的是行為，“鼓勵”的具體手段是什么？是精神鼓勵還是物質(zhì)鼓勵？出臺什么具體政策予以“鼓勵”？該法規(guī)對此均無具體規(guī)定?！肮膭睢眱H僅表明了立法者的某種意愿和方向，行為主體在法律上的義務(wù)并不明確，這種“鼓勵”式條款使法律混同于政策宣傳和標(biāo)語口號。由于缺乏“鼓勵”的具體措施，相關(guān)主體尤其是企業(yè)出于利益考量并無積極性，是否配置全民健身設(shè)施，完全依賴行為主體的思想自覺。盡管從一般理解上，“鼓勵”一詞表意是清晰的，但在法律規(guī)則中，其所表示的行為模式卻模糊不清，使法律規(guī)則與宣傳性標(biāo)語無異。因此，站在立法的角度，要考慮的不是要不要“鼓勵”，而是如何“鼓勵”。因?yàn)榉墒切袨橐?guī)范，對行為的規(guī)定必須具體，只有明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)，法律規(guī)則才能有效發(fā)揮作用。

或許有人說，該條款旨在倡導(dǎo)全民健身的價值觀。的確，“法律是最低限度的道德”，法律的確有倡導(dǎo)社會價值觀的作用，但這種作用的發(fā)揮是間接而不是直接的。作為行為規(guī)范，“法通過規(guī)定人們的權(quán)利和義務(wù)，影響人們的行為動機(jī)，指引人們的行為，調(diào)節(jié)社會關(guān)系”。申言之，法律是以“行為”為“中介”，通過對人們行為的規(guī)范和指引，間接達(dá)到形塑社會價值觀的目的，而不是直接表達(dá)價值訴求，否則法律與道德規(guī)范、政策宣傳就沒有區(qū)別了。

口號式、標(biāo)語化隨之而來的問題是降低了地方性法規(guī)的可訴性。可訴性意味著公民、法人或其他組織是否可通過司法予以救濟(jì)，保障自身權(quán)利，是檢驗(yàn)法律質(zhì)量的重要指標(biāo)。根據(jù)行政訴訟法和民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)可以直接作為法院裁判的依據(jù)。以上述法規(guī)為例，設(shè)想一下，公民以某國家機(jī)關(guān)未利用單位閑置場地配置全民健身設(shè)施為由起訴該國家機(jī)關(guān)未遵守該法規(guī)，法院是否該受理？如果國家機(jī)關(guān)以場地并非閑置而是另有他用，或者法規(guī)規(guī)定的是“鼓勵”而不是“應(yīng)該”為由予以抗辯，法院是否該支持公民訴請？由于對相關(guān)主體的行為即義務(wù)規(guī)定不明確，法規(guī)對當(dāng)事人和法院的裁判失去指導(dǎo)意義，喪失了可訴性。

法律天然與司法相聯(lián)系，當(dāng)權(quán)利被侵犯、義務(wù)被違反時，如果當(dāng)事人不能依據(jù)地方性法規(guī)訴諸法院，保障自己合法權(quán)利，司法機(jī)關(guān)不能以地方性法規(guī)作為裁判依據(jù)，追究違法責(zé)任，則地方性法規(guī)作為法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性就會受到質(zhì)疑，人們對地方性法規(guī)的信心和信任度難免會降低。在依法治國理念逐漸深入人心的當(dāng)下，這顯然是我們所不愿看到的。

（三）日常用語與法律用語不分

地方性法規(guī)中常常運(yùn)用在日常一般性文件或文章中使用的語言，如某省家庭教育促進(jìn)條例規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)主動接受家庭教育培訓(xùn)，學(xué)習(xí)家庭教育知識，掌握科學(xué)的家庭教育理念和方法，以健康的思想和良好的品行教育影響未成年人。上述法規(guī)中“主動”“健康的”“科學(xué)的”“良好的”等詞語，如果運(yùn)用在一般性文件或文章中，意思是明確的，也易于理解，但出現(xiàn)在法律條文中時，就會引發(fā)歧義。何謂“主動”？被通知要求學(xué)習(xí)算違法嗎？什么是“健康的”“科學(xué)的”“良好的”？界定標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些都是理解該條款時很自然會產(chǎn)生的疑問。產(chǎn)生這些疑問的原因在于，上述法規(guī)將日常語言混同于法律語言，使用較為主觀的、難以量化的形容詞等，導(dǎo)致法律規(guī)則的行為模式不清晰，相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)不明確。

法律語言是一種有別于日常語言的技術(shù)語言。法律作為行為規(guī)范，對行為的表述必須規(guī)范，含義明確。如果將日常語言與法律語言混同，法律條款就會出現(xiàn)表意不清、權(quán)利義務(wù)不明的情況，行為主體不能據(jù)此準(zhǔn)確判斷行為的邊界而莫衷一是，法律也就難以發(fā)揮其指引、評價、預(yù)測等規(guī)范作用。法律一般很少使用形容詞或表示程度的副詞，原因在于其主觀性太強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)難以把握，使用時易產(chǎn)生歧義。在必須使用形容詞的場合，通常有一套限制性的、可評價的配套標(biāo)準(zhǔn)。如刑法規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”，是否“嚴(yán)重”，司法實(shí)踐中會根據(jù)犯罪嫌疑人違法次數(shù)、動機(jī)、行為特點(diǎn)、是否初犯、日常表現(xiàn)等情況來綜合判斷。

實(shí)際上，上述法規(guī)條款的立法目的在于督促父母或其他監(jiān)護(hù)人接受合格的家庭培訓(xùn)，為實(shí)現(xiàn)該立法目的，需要對行為主體的行為予以明確，明確相關(guān)義務(wù)，對父母或其他監(jiān)護(hù)人接受培訓(xùn)的時長（課時）、場所（如政府指定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）、合格要求（如拿到培訓(xùn)合格證書等）等作出規(guī)定即可。

（四）“規(guī)劃先行”

地方性法規(guī)常常在對政府相關(guān)工作作出規(guī)定前，對政府制定相關(guān)規(guī)劃提出明確要求。如某省中醫(yī)藥條例規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對中醫(yī)藥工作的領(lǐng)導(dǎo)，將中醫(yī)藥事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，制定中醫(yī)藥發(fā)展專項規(guī)劃。規(guī)劃是較為典型的政策性文件，如我們所熟知的國家和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃。這種“規(guī)劃先行”的工作思路在政府日常行政工作中十分普遍，對推進(jìn)行政工作也確實(shí)有效。規(guī)劃是政府推進(jìn)某項工作時所做的預(yù)先設(shè)想和計劃，本質(zhì)上是政府開展行政工作的一種方式。地方性法規(guī)“深入”政府工作內(nèi)部，規(guī)定政府工作方式，存在疑問。因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)不僅僅是為政府制定的，而是明確相關(guān)行為主體的權(quán)利義務(wù)，即確定行為規(guī)范，并“通過規(guī)范人們行為達(dá)到調(diào)整社會關(guān)系的目的”。因此，立法要關(guān)注的不應(yīng)是政府制定規(guī)劃過程本身，僅僅關(guān)注是否“有”規(guī)劃而不問規(guī)劃的內(nèi)容和質(zhì)量是沒有實(shí)際意義的，立法目的不明確。

或許有人會說，規(guī)定政府制定相關(guān)規(guī)劃是為了促進(jìn)政府相關(guān)工作。如果目的在于此，地方人大更應(yīng)該通過監(jiān)督而不是立法的方式。如果說確有必要立法，其目的也在于通過明確政府相關(guān)義務(wù)，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過社會監(jiān)督，促進(jìn)政府提高規(guī)劃質(zhì)量和更好實(shí)施規(guī)劃，從而提升社會參與地方治理水平。而要達(dá)到此目的，就需要圍繞相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，從交互的角度，規(guī)定規(guī)劃何時、以何種方式向社會公布和更新，公民、法人或其他組織可以從何種渠道、以什么形式獲取規(guī)劃，以保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。立法只有從這個角度切入，相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任才是明確的，行為模式才是清晰的，法律責(zé)任才能有效落實(shí)。

綜上所述，地方性法規(guī)的“政策化”，混淆了法律與政策間的區(qū)別，偏離了法作為行為規(guī)范的基本屬性，降低了立法質(zhì)量。一方面導(dǎo)致法律規(guī)則行為模式不清，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任不明，可訴性差，法律難以有效實(shí)施。另一方面也使地方立法介入了本不該介入、也難以處理好的地方，浪費(fèi)了立法資源。

近年來，中央高度重視立法質(zhì)量問題。習(xí)近平總書記指出，我們在立法領(lǐng)域中面臨著一些突出問題，比如，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題有效性不足，針對性、可操作性不強(qiáng)。“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題?！?010年我國社會主義法律體系形成后，各領(lǐng)域法律已經(jīng)基本具備，立法已經(jīng)不再是國家治理的短板和瓶頸。當(dāng)前，地方立法不應(yīng)僅僅關(guān)注“有沒有”，而是“好不好、管用不管用”。為此，地方立法者需要特別重視和提高立法技術(shù)，尤其是立法表達(dá)技術(shù)，如法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)、概念和語言表達(dá)等，回歸法律作為行為規(guī)范的基本屬性。讓法律的歸法律，政策的歸政策，切實(shí)提高地方性法規(guī)的質(zhì)量，確保法規(guī)“立得住、行得通、真管用”。