金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)新規(guī)解讀

唐兆涵

2022年5月19日，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》），向社會(huì)公開征求意見?！豆芾磙k法》的出臺(tái)，將有利于推動(dòng)落實(shí)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)主體責(zé)任，切實(shí)維護(hù)銀行保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)者合法權(quán)益。

出臺(tái)背景

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是金融監(jiān)管的重要一環(huán)。近年來，監(jiān)管部門不斷加大金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度，特別是在銀行領(lǐng)域，2020年以來已有10余家銀行因損害消費(fèi)者權(quán)益、違反金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)管理有關(guān)規(guī)定被點(diǎn)名通報(bào)及處罰，其中不乏國有大行，累計(jì)處罰金額超億元。與此同時(shí)，監(jiān)管部門不斷建章立制，2015年以來相繼出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）、《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）、《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管評(píng)價(jià)辦法》等法律法規(guī)和制度規(guī)范。

此次出臺(tái)的《管理辦法》共8章，56條細(xì)則，可以看作是銀保監(jiān)會(huì)在承繼上述監(jiān)管思路與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)新時(shí)代銀行保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)新要求和新問題進(jìn)行的補(bǔ)充與拓展。具體來看，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面，此前的《指導(dǎo)意見》提出保障消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)等8項(xiàng)權(quán)利，此次征求意見的《管理辦法》進(jìn)一步對(duì)這些權(quán)利的管理邊界和內(nèi)容作了更為清晰的界定。制度機(jī)制方面，此前的《實(shí)施辦法》提出建立健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)控制度，此次征求意見的《管理辦法》結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行了優(yōu)化和補(bǔ)充，進(jìn)一步提出建立“消保審查”“信息披露”“內(nèi)部審計(jì)機(jī)制”等消保工作機(jī)制和配套安排。

新規(guī)重點(diǎn)內(nèi)容

總體來看，《管理辦法》體現(xiàn)了對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多元化業(yè)務(wù)、涉及各個(gè)環(huán)節(jié)的全流程管理，在工作機(jī)制長效化、監(jiān)管措施有效性方面更為扎實(shí)，有利于提升消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的質(zhì)效。

突出三大特點(diǎn)，更好地發(fā)揮監(jiān)管導(dǎo)向和引領(lǐng)作用

我國消費(fèi)者適當(dāng)性管理制度尚不健全，金融創(chuàng)新在滿足消費(fèi)者金融需求的同時(shí)，積累了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。2016年“招財(cái)寶”私募債違約事件、2020年“原油寶”穿倉事件等就是金融機(jī)構(gòu)適當(dāng)性義務(wù)履行不當(dāng)給消費(fèi)者帶來重大損失的典型案例。《管理辦法》強(qiáng)調(diào)適當(dāng)性管理，明確提出銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)普通消費(fèi)者采取“更為審慎的適當(dāng)性管理措施”，要求建立金融產(chǎn)品分類標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)管理制度，同時(shí)開展消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承受能力評(píng)估，更有效地將適合的產(chǎn)品提供給適合的消費(fèi)者。

不同地域、不同層級(jí)的監(jiān)管部門在對(duì)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)管的實(shí)際操作中，存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、尺度不一致的情況。例如，對(duì)于同一銀行格式合同中有關(guān)銀行扣收借款人存款抵銷貸款等條款，部分地區(qū)監(jiān)管部門認(rèn)為此舉侵害消費(fèi)者權(quán)益，而其他地區(qū)監(jiān)管部門持不同意見，這種情況屢見不鮮。此次征求意見的《管理辦法》特別明確要嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)同類業(yè)務(wù)、同類主體要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一裁量?！豆芾磙k法》正式出臺(tái)后，有望從整體上統(tǒng)一銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

《管理辦法》秉承提升金融普惠性原則，關(guān)注滿足弱勢(shì)群體的金融需求，對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為特定人群提供便民化、品質(zhì)化的金融服務(wù)的內(nèi)容和方式提出了要求。例如，鼓勵(lì)積極融入老年友好型社會(huì)建設(shè)，尊重老年人使用習(xí)慣，豐富適老化產(chǎn)品和服務(wù)，提升老年人金融服務(wù)的可得性和滿意度；要求充分尊重和保障殘障人士公平獲得金融服務(wù)的權(quán)利，通過開設(shè)無障礙設(shè)施和服務(wù)等方式，更好地滿足殘障人士的日常金融服務(wù)需求。

凸顯行為監(jiān)管的理念和思路，從消費(fèi)者視角規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為

相比于之前的法律法規(guī)和制度規(guī)范，《管理辦法》更加聚焦市場主體的微觀經(jīng)營行為，結(jié)合具體業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和場景中可能存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)，通過26條“應(yīng)當(dāng)”和22條“不得”類規(guī)定，分別框定了消費(fèi)者權(quán)益的邊界和侵害消費(fèi)者權(quán)益行為的具體體現(xiàn)，對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理提出了規(guī)范性和禁止性要求，行為監(jiān)管特征更為凸顯，具有更強(qiáng)的指引性和可操作性。

《管理辦法》從為消費(fèi)者提供產(chǎn)品服務(wù)的全流程維度出發(fā)，規(guī)范銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各環(huán)節(jié)應(yīng)履行的消保責(zé)任與義務(wù)。例如，售前，通過禁止“誤導(dǎo)銷售、捆綁搭售、隱瞞或誤導(dǎo)性宣傳”等條款，規(guī)范產(chǎn)品設(shè)計(jì)、信息披露、營銷宣傳等環(huán)節(jié)的行為規(guī)范；銷售過程中，通過不得“從貸款本金中預(yù)先扣除利息、單方面為消費(fèi)者開通收費(fèi)服務(wù)”等規(guī)定，規(guī)范費(fèi)用管理、產(chǎn)品選擇等環(huán)節(jié)的行為規(guī)范，售后，通過要求機(jī)構(gòu)“審慎履行管理義務(wù)、及時(shí)處理理賠要求”等，規(guī)范銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)管控、保險(xiǎn)公司理賠管理等環(huán)節(jié)的行為。

對(duì)于催收、自動(dòng)營銷、定價(jià)和收費(fèi)等消費(fèi)者維權(quán)事件的“高發(fā)地”，《管理辦法》通過專門條款對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行限制。例如，《管理辦法》有兩條細(xì)則專門提到了催收，盡管銀行對(duì)于催收有規(guī)范的操作流程，但出于節(jié)約成本等方面的考慮，不少銀行將催收環(huán)節(jié)委托外包給第三方機(jī)構(gòu)，部分機(jī)構(gòu)會(huì)通過電話短信轟炸等“軟暴力”、或是恐嚇、威脅等“硬暴力”的方式進(jìn)行違規(guī)催收。這類暴力催收不僅存在于中小銀行，部分大型銀行同樣引起為數(shù)不少的舉報(bào)、投訴?！豆芾磙k法》對(duì)癥下藥，從多維度要求銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)規(guī)范催收行為，明確“不得采取暴力、恐嚇、欺詐、威脅等不正當(dāng)手段進(jìn)行催收”的，并特別規(guī)定要“審慎實(shí)施催收外包業(yè)務(wù)”，從根源上為減少違規(guī)催收、規(guī)范催收行為提供了可能。

順應(yīng)金融發(fā)展的新趨勢(shì)和新要求，強(qiáng)化金融消保領(lǐng)域新問題的應(yīng)對(duì)

現(xiàn)階段，金融產(chǎn)品數(shù)字化、服務(wù)復(fù)雜化程度的不斷提升，對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息保護(hù)、內(nèi)部管理能力提出了更高的要求?！豆芾磙k法》聚焦金融發(fā)展的這些新特征，明確重點(diǎn)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)規(guī)范，倒逼銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完善相關(guān)制度、提升新發(fā)展模式下的消保能力。

《管理辦法》規(guī)定的11項(xiàng)工作機(jī)制中，包括信息披露機(jī)制、個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制和可回溯管理機(jī)制等多項(xiàng)工作機(jī)制均與信息和數(shù)據(jù)管理相關(guān)，并對(duì)消費(fèi)者信息安全權(quán)的保護(hù)單獨(dú)成章，從信息的收集、使用、保護(hù)等方面設(shè)置了7條管理細(xì)則。《管理辦法》特別提到利用信息數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)實(shí)施的“算法歧視”。依托算法，金融機(jī)構(gòu)可以通過分析用戶的需求急迫性、利率敏感性等特征，對(duì)同一產(chǎn)品和服務(wù)（如線上信貸）的不同用戶在利率、期限等方面進(jìn)行差別化對(duì)待。相比其他損害消費(fèi)者權(quán)益的行為，算法歧視的隱蔽性更強(qiáng)，能夠影響的群體也更為廣泛。目前，保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)在內(nèi)的算法歧視“多發(fā)行業(yè)”均已出臺(tái)或正在研究制定相關(guān)法律法規(guī)，此次征求意見的《管理辦法》規(guī)定，“銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在提供相同產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，不得對(duì)具有同等交易條件或風(fēng)險(xiǎn)狀況的消費(fèi)者實(shí)行算法歧視”，填補(bǔ)了銀行保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于算法歧視加以規(guī)制的空白。

與第三方機(jī)構(gòu)合作是銀行拓展業(yè)務(wù)的重要方式，但部分合作方式存在客戶信息泄露、違規(guī)收費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)。近年來，監(jiān)管部門陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行通過互聯(lián)網(wǎng)開展個(gè)人存款業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》《金融產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營銷管理辦法》等制度和規(guī)定，對(duì)于商業(yè)銀行通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)吸收存款、助貸展業(yè)等存在一定風(fēng)險(xiǎn)的合作模式進(jìn)行了約束。此次征求意見的《管理辦法》延續(xù)了對(duì)銀行與第三方機(jī)構(gòu)合作趨嚴(yán)趨緊的監(jiān)管導(dǎo)向。例如，《管理辦法》規(guī)定銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“應(yīng)設(shè)立合作機(jī)構(gòu)名單管理機(jī)制，對(duì)涉及消費(fèi)者權(quán)益的合作事項(xiàng)設(shè)定合作機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”，并明確提出“不得允許第三方合作機(jī)構(gòu)以銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的名義向消費(fèi)者推介或銷售產(chǎn)品和服務(wù)”，這些規(guī)定進(jìn)一步收緊了銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與第三方機(jī)構(gòu)尤其是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間的合作范圍，有利于減少銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與不合規(guī)第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展業(yè)務(wù)時(shí)可能產(chǎn)生的損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。

現(xiàn)階段，多數(shù)銀行系統(tǒng)化的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)際上剛剛起步，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、資源配置、體制機(jī)制等方面普遍存在投入不夠、規(guī)范性不高等問題。《管理辦法》從完善培訓(xùn)、考核和審計(jì)等工作機(jī)制方面，提出建立健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)考核制度和內(nèi)部審計(jì)方案等工作要求，并在考核占比、審計(jì)周期等方面作出量化規(guī)定，對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)健全消保體制機(jī)制提出更高的要求。

對(duì)策建議

隨著包括《管理辦法》在內(nèi)的各類法規(guī)和監(jiān)督制度陸續(xù)出臺(tái)，監(jiān)管部門對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)維度將更廣、尺度將更嚴(yán)。為更好地應(yīng)對(duì)趨嚴(yán)的監(jiān)管要求、推動(dòng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)從“被動(dòng)投訴處理”向“主動(dòng)體驗(yàn)管理”代際升級(jí)，建議商業(yè)銀行深入研究《管理辦法》，抓住《管理辦法》征求意見的窗口期，結(jié)合消保工作實(shí)際需求及時(shí)向銀保監(jiān)會(huì)反饋修訂意見，同時(shí)前瞻性做好《管理辦法》正式出臺(tái)后的應(yīng)對(duì)預(yù)案。

對(duì)照《管理辦法》對(duì)信息保護(hù)、內(nèi)部管理等工作機(jī)制的規(guī)定，完善商業(yè)銀行相關(guān)制度。信息披露方面，遵循真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性原則，建立完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)信息披露機(jī)制，實(shí)現(xiàn)售前、售中、售后全流程的產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)鍵信息披露。內(nèi)部審計(jì)方面，將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作納入商業(yè)銀行年度審計(jì)范圍，建立、完善以五年為一個(gè)周期、全面覆蓋總行和一級(jí)分行的消保審計(jì)方案。內(nèi)部考核方面，《管理辦法》提出“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)考核應(yīng)納入銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)綜合績效考核體系，權(quán)重占比原則上不低于總分值的5%”。現(xiàn)階段，多數(shù)商業(yè)銀行對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的考核權(quán)重占比與這一要求仍有一定的差距，建議提前研究、修訂考核方案，進(jìn)一步優(yōu)化消?？荚u(píng)體系，提高總分行各級(jí)機(jī)構(gòu)層面消保考核的權(quán)重。

根據(jù)《管理辦法》在產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)計(jì)開發(fā)、營銷推介和售后管理等各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行全面自查并梳理問題，建立健全覆蓋全流程消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系。優(yōu)化消保審查機(jī)制，強(qiáng)化設(shè)計(jì)開發(fā)、定價(jià)管理、協(xié)議制定、營銷宣傳等環(huán)節(jié)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審查；完善銷售行為可回溯管理機(jī)制，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)銷售過程進(jìn)行記錄和保存，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)可回放、重要信息可查詢、問題責(zé)任可確認(rèn)；暢通投訴處理和糾紛化解機(jī)制，完善處理流程，強(qiáng)化溯源整改，切實(shí)履行投訴處理主體責(zé)任，確保事前審查、事中管控、事后監(jiān)督等各環(huán)節(jié)和流程符合《管理辦法》的相關(guān)要求。

落實(shí)《管理辦法》關(guān)于適當(dāng)性管理、投訴處理、糾紛處理等方面的規(guī)定，除了要有完善的制度保障，還需要員工過硬的消保履職能力作為支撐。建議商業(yè)銀行進(jìn)一步建立健全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制，通過多種形式開展消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)培訓(xùn)，提升培訓(xùn)效能，強(qiáng)化員工特別是一線員工消費(fèi)者保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，注重提升員工的業(yè)務(wù)能力，減少因員工誤導(dǎo)性宣傳、產(chǎn)品推薦不當(dāng)?shù)炔灰?guī)范行為導(dǎo)致的損害消費(fèi)者權(quán)益事件，持續(xù)提升消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的有效性。

按照《管理辦法》要求，建立健全消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)盡職監(jiān)督檢查。建議商業(yè)銀行進(jìn)一步完善個(gè)人客戶信息新建、維護(hù)的管控標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化個(gè)人信息收集和處理規(guī)則，嚴(yán)格信息分級(jí)授權(quán)和使用審批等管理程序，對(duì)消費(fèi)者個(gè)人信息實(shí)施全流程分級(jí)分類管控，為不同業(yè)務(wù)場景匹配有針對(duì)性的隱私政策。同時(shí)，定期審核和評(píng)估算法模型，強(qiáng)化算法應(yīng)用的自律和管理，堅(jiān)決杜絕算法歧視等利用技術(shù)和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為。