信息收集與國家治理：清代的荒政信息收集系統(tǒng)

文/李伯重

20世紀(jì)初，威廉·格雷厄姆·薩姆納和阿伯特·凱伊提出了一種被稱為“融合論”——與主流的“沖突論”針鋒相對(duì)的理論，認(rèn)為：“政府的基本職能就是作為社會(huì)協(xié)調(diào)的保障，在其權(quán)力范圍內(nèi)維持和平和秩序。顯而易見，這種協(xié)調(diào)在生存斗爭中構(gòu)成了一種有利條件，具有這種協(xié)調(diào)的社會(huì)比沒有這種協(xié)調(diào)的社會(huì)能更好地適應(yīng)其生活環(huán)境?！蔽也淮蛩銓?duì)這種理論進(jìn)行評(píng)論，只是想說一點(diǎn)，其在相當(dāng)范圍內(nèi)是正確的。因?yàn)槿魏握?，倘若要作為社?huì)協(xié)調(diào)的保障，在其權(quán)力范圍內(nèi)維持和平和秩序，就必須重視民眾的疾苦，保障民眾的基本生存權(quán)利。否則，這個(gè)政府是無法長期存在的。這一點(diǎn)，我國古人早已認(rèn)識(shí)到。據(jù)《尚書·五子之歌》，早在夏代就有了“民惟邦本，本固邦寧”這樣的警世名言。東漢學(xué)者王符在其《潛夫論·本政》中，對(duì)“固本”做了進(jìn)一步闡釋，認(rèn)為要“固本”就要“安民”。直到明代，朱元璋認(rèn)為統(tǒng)治者最重要的工作是“恤民”。那么，要怎么安民恤民？孟子對(duì)此說得很清楚，“明君制民之產(chǎn)，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡”。為此，歷代統(tǒng)治者都從“樂歲”和“兇年”兩個(gè)方面制定了相應(yīng)的措施，以求能夠安民。二者中，“兇年”（即災(zāi)年）對(duì)民眾生存的影響更大，因此也成為恤民的重點(diǎn)，“兇年”救濟(jì)就是救災(zāi)。然而，救災(zāi)并非易事。特別是在中國這樣一個(gè)廣土眾民的大國，自然災(zāi)害無年無之。在近代以前，交通運(yùn)輸手段落后，要進(jìn)行有效的救災(zāi)工作，就必須有一套行之有效的制度，這個(gè)制度又離不開信息的收集。相比前朝，清代建立起了一個(gè)相對(duì)完善的荒政信息收集系統(tǒng)。

清代的荒政與信息收集

對(duì)于清朝統(tǒng)治者來說，民生的問題格外重要。王鐘翰先生指出：在努爾哈赤時(shí)期，滿族的社會(huì)發(fā)展階段還處在奴隸社會(huì)，到了皇太極時(shí)代才開始從奴隸社會(huì)向封建社會(huì)過渡。入關(guān)以前，滿族統(tǒng)治者積極學(xué)習(xí)內(nèi)地政治經(jīng)濟(jì)文化，吸收了一些內(nèi)地的制度。但是無論如何，滿族在各個(gè)方面都是比較落后的。不僅如此，滿族人口也很少。依照現(xiàn)在許多學(xué)者的看法，入關(guān)的八旗官兵（包括滿八旗、蒙八旗、漢軍八旗在內(nèi)），加起來不過十六七萬人。這些旗兵有一半駐扎在北京，拱衛(wèi)京師，余下的則分布在中國各地。內(nèi)地人口雖然經(jīng)過了明末大亂，一般估計(jì)也還有一億以上。依靠那么一點(diǎn)兵力，統(tǒng)治那么大的國家，肯定需要非常高明的統(tǒng)治技巧。這種統(tǒng)治技巧來源于哪里？對(duì)清朝統(tǒng)治者來說，最重要的就是吸收前朝的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而前朝的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中最重要的一條就是：明滅于農(nóng)民起義。而明末農(nóng)民起義最主要的原因，是老百姓沒有飯吃，明末天災(zāi)嚴(yán)重，民不聊生。

殷鑒不遠(yuǎn)，在夏后之世。為了保住政權(quán)，清朝統(tǒng)治者不得不關(guān)心民生，盡量讓民眾在災(zāi)年不至于因饑餓而造反。由于上述清朝的特殊性，所以統(tǒng)治者對(duì)救災(zāi)的重視和所下的功夫都超過歷代統(tǒng)治者，即如倪玉平所言：“清政府對(duì)水旱災(zāi)害用力極深……有清一代，與水旱災(zāi)害相關(guān)的各項(xiàng)開支之浩繁巨大，機(jī)構(gòu)之細(xì)密周詳，規(guī)章之有條不紊，都是前代所無法相比的?！?/p>

關(guān)于清朝在這方面做的工作，學(xué)界已有不少研究，特別是與此密切相關(guān)的官僚制度和荒政制度研究。荒政就是政府救荒工作的指導(dǎo)和實(shí)施方法?；恼且粋€(gè)體系，據(jù)嘉慶《大清會(huì)典事例》，荒政有12個(gè)方面：“一曰備侵；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲（賦）；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡。”在實(shí)際操作方面，清代荒政的重要步驟由救災(zāi)開始，再由官方依勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑之程序進(jìn)行。

用于救災(zāi)的國家倉儲(chǔ)系統(tǒng)，到清代達(dá)到了中國歷史上最大的規(guī)模和最完備的水平。魏丕信（Pierre étienne Will）在其專著《18世紀(jì)中國的官僚制度與荒政》中指出：為了社會(huì)秩序的安定，清朝國家制定了系統(tǒng)的政策以穩(wěn)定若干重要民生物資（特別是糧食）的供給，并以常規(guī)的和非常規(guī)的手段干預(yù)食物供給狀況。為此，清朝創(chuàng)建了一個(gè)復(fù)雜的糧食供給系統(tǒng)，中心是建立與維持一個(gè)儲(chǔ)糧數(shù)百萬噸的倉儲(chǔ)系統(tǒng)。這個(gè)倉儲(chǔ)系統(tǒng)包括官倉和半私有的民倉（即常平倉、義倉與社倉）。中央政府保證了倉儲(chǔ)制度在不同地區(qū)、不同部門之間以及倉儲(chǔ)制度與其他制度（如漕糧、捐納等）之間的高度協(xié)調(diào)。如何保持充實(shí)的倉儲(chǔ)以對(duì)付緊急賑濟(jì)、保證新舊糧食有規(guī)律的更換，以及在青黃不接時(shí)向民間放貸，都是非常困難的。因?yàn)楦鱾€(gè)地方情況差別很大，各個(gè)地方糧食每年的產(chǎn)量和遭災(zāi)情況也不一樣。要把救災(zāi)工作做好，關(guān)鍵之一就是國家要掌握充分、及時(shí)和可靠的信息，以便決定在什么時(shí)候、什么地方、用什么價(jià)格和什么方式收購或出售糧食，以及怎么從不同地方的糧倉中調(diào)取多少糧食、用什么方式把這些糧食調(diào)撥和運(yùn)輸?shù)侥男┑胤?。魏丕信等合著的《養(yǎng)育人民：中國的國家倉儲(chǔ)系統(tǒng)，1650—1850》對(duì)清代倉儲(chǔ)的技術(shù)、管理和運(yùn)作情況做了詳細(xì)的研究。由此我們可以得知，清代的倉儲(chǔ)系統(tǒng)，確實(shí)達(dá)到了中國傳統(tǒng)社會(huì)歷史上的最高水平。

糧價(jià)和氣候有密切關(guān)系。為了有效地進(jìn)行救災(zāi)工作，清朝政府規(guī)定各地地方官員必須收集糧價(jià)、氣候和降雨的信息，以預(yù)測何時(shí)何地可能嚴(yán)重缺糧，然后研究如何做出反應(yīng)。這些信息的收集、傳送、整理和分析在清代變得格外困難，因?yàn)榍宕袊幸磺Ф嗳f平方公里的疆域，四億多人口，各地情況千差萬別。為此，清朝政府大大改進(jìn)了前代的信息收集系統(tǒng)，建立了全國性的糧價(jià)奏報(bào)系統(tǒng)，以全面掌握各地的糧價(jià)動(dòng)態(tài)。同時(shí)，清政府也建立了全國性的雨澤奏報(bào)系統(tǒng)，以預(yù)測和核實(shí)從各地收集到的糧價(jià)信息。清代的雨澤奏報(bào)工作開始于康熙初年，在康熙后期基本成形，但作為一項(xiàng)常規(guī)事宜則正式確立于乾隆年間。清朝朝廷和地方官吏都有對(duì)氣候的目測記錄（即用尺量雪深和雨水入土深度的記錄）。這些資料大致可分為兩類：一類是逐日的晴雨記載，稱作“晴雨錄”；一類是逢雨、逢雪時(shí)的奏報(bào)，稱作“雨雪分寸”。此外，尚有旱、澇災(zāi)情的奏報(bào)。

清朝的糧價(jià)和雨澤奏報(bào)有經(jīng)常奏報(bào)和不規(guī)則奏報(bào)兩種形式。經(jīng)常奏報(bào)要經(jīng)過州縣到行省層層上報(bào)的一套程序。州縣等地方上的奏報(bào)有旬報(bào)和月報(bào)之分，而且旬報(bào)、月報(bào)都有不同的格式。督撫上報(bào)中央則是按月奏報(bào)，以奏折、清單、夾片三種形式并舉，沒有固定的格式要求，或繁或簡，對(duì)通省雨雪情況進(jìn)行說明。不規(guī)則奏報(bào)則沒有固定的奏報(bào)人員、程序、時(shí)間和格式。兩種奏報(bào)的主要渠道也大致相同，為：（1）總督、巡撫例行奏報(bào)；（2）布政使、按察使分別奏報(bào)；（3）漕運(yùn)總督與兩淮鹽政具奏；（4）八旗駐防將軍奏報(bào)；（5）綠營提督、總兵奏報(bào)；（6）稅關(guān)監(jiān)督奏報(bào)；（7）織造奏報(bào)；（8）官員出使、赴任與覲見皇帝的奏報(bào)?；实弁瑫r(shí)布置這些相互獨(dú)立的奏報(bào)渠道，可以從不同來源獲得相關(guān)的信息?；实郯堰@些信息進(jìn)行核對(duì)、分析和判斷，以得到可靠的信息。對(duì)于各地奏報(bào)不及時(shí)或者奏報(bào)不實(shí)的官員，皇帝經(jīng)常進(jìn)行追查。有的官員被嚴(yán)加議處，特別是雍正時(shí)期，處罰非常嚴(yán)厲。所以，中央政府獲得信息基本可靠。總的來看，康、雍、乾三朝糧價(jià)奏報(bào)制度運(yùn)行狀況最好；清代后期則經(jīng)常出現(xiàn)連續(xù)幾個(gè)月價(jià)格記錄相同的情形，數(shù)據(jù)可靠性呈現(xiàn)逐漸下降的趨勢。陳春聲、王業(yè)鍵認(rèn)為，總體而言，清代官方糧價(jià)資料的真實(shí)性和可靠性，遠(yuǎn)勝于官方土地、人口資料，具有很大的價(jià)值。

糧價(jià)奏報(bào)與雨澤奏報(bào)系統(tǒng)共同組成了清代荒政信息收集系統(tǒng)。糧價(jià)奏報(bào)和雨澤奏報(bào)兩個(gè)子系統(tǒng)互相配合，互相檢驗(yàn)，清朝政府就能夠比較準(zhǔn)確地知道全國各地在某一個(gè)時(shí)期收成怎么樣，遭災(zāi)地區(qū)遭災(zāi)的程度怎么樣，由此才能決定需要救濟(jì)多少人，用什么方式去救濟(jì)。

這個(gè)荒政信息收集系統(tǒng)運(yùn)行了兩百多年，留下了巨量的信息?，F(xiàn)珍藏在中國第一歷史檔案館并已整理的雨雪糧價(jià)類檔案，就有宮中檔、軍機(jī)處錄副等數(shù)以萬件（其中僅道光十九年至光緒二十五年的軍機(jī)處錄副類，就有16 000余件）。經(jīng)過整理的一些資料已經(jīng)出版，例如劉子揚(yáng)和張莉編的《康熙朝雨雪糧價(jià)史料》（臺(tái)灣線裝書局2007年出版）有17大本，中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所編的《清代道光至宣統(tǒng)間糧價(jià)表》（廣西師范大學(xué)出版社2009年出版）更有23冊(cè)之多。王業(yè)鍵先生自20世紀(jì)70年代展開糧價(jià)清單的搜集及糧價(jià)資料庫的建置工程，先后在美國、我國的臺(tái)灣地區(qū)和大陸主持進(jìn)行，所費(fèi)時(shí)間超過30年。他將所收集的資料制成“清代糧價(jià)資料庫”。這個(gè)資料庫是經(jīng)濟(jì)史上重要的基礎(chǔ)工程，這批價(jià)格資料可說是20世紀(jì)以前中國歷史上最為豐富可靠且時(shí)間連續(xù)最長的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)資料，具有高度的學(xué)術(shù)研究價(jià)值。在王業(yè)鍵之后，很多學(xué)者也都分別搜集中國不同省區(qū)的糧價(jià)清單，并以此為基礎(chǔ)，發(fā)表多種論著。清代雨澤奏報(bào)制度留下的晴雨錄及雨雪分寸的記載，使我國大面積的降水資料延伸到1736年，從而可以了解自1736年以來我國降水的變化，這是研究我國長期氣候變化的一份寶貴的資料。在西方國家，相類似的系統(tǒng)出現(xiàn)很晚，法國于1778年始有地區(qū)性有組織的氣象觀測，而中國在康熙二十四年（1685年）就開始了全國性觀測，比法國要早93年。由此而言，我國是世界上最早的有組織地進(jìn)行地區(qū)性氣象觀測的國家，所得資料也是世界上最早的。

通過不斷改進(jìn)，清朝建立了當(dāng)時(shí)世界上最龐大、最有效和最完備的民生福利信息收集系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)使得清代國家有能力建立一個(gè)巨大而復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，以在廣大的范圍內(nèi)影響人民的生活。在很長的一段時(shí)間內(nèi)，這個(gè)結(jié)構(gòu)運(yùn)作得相當(dāng)有效，從而大大減輕了自然災(zāi)害對(duì)普通人民的打擊。這樣規(guī)模的信息數(shù)據(jù)收集與利用，在當(dāng)時(shí)的世界上是絕無僅有的。

不過，這個(gè)奏報(bào)系統(tǒng)最大的缺點(diǎn)是，沒有專設(shè)機(jī)構(gòu)或人員執(zhí)行經(jīng)常的查核工作。但是這恰恰是清朝皇帝的本意，因?yàn)樗幌嘈胚@樣的機(jī)構(gòu)。下級(jí)謊報(bào)軍情、提供錯(cuò)誤信息是官僚機(jī)構(gòu)天生的痼疾，通過一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)提供和確定的信息，往往不可靠，不能相信，所以清朝皇帝故意不設(shè)置這樣一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來處理信息，而是讓信息通過各種不同的渠道送上來，由皇帝自己來判斷。但是在信息的核查和判斷方面，主要依靠皇帝的個(gè)人能力和工作意愿，也有大問題，皇帝處理信息的工作量非常大。清朝很幸運(yùn)，康、雍、乾三朝差不多長達(dá)一個(gè)半世紀(jì)，三位皇帝都很能干，也很勤政，所以這個(gè)制度運(yùn)行得不錯(cuò)。到了嘉慶、道光朝，雖然皇帝能力有欠缺，但還不是昏君，而且也還勤政，所以這個(gè)制度還能夠大致維持下去。

信息收集系統(tǒng)與清代國家治理

盡管在不同時(shí)期的執(zhí)行中存在諸多問題，但是在當(dāng)時(shí)的條件下，清代的信息收集系統(tǒng)依然發(fā)揮了非常重要的作用。清代歷史上災(zāi)害不斷，一次重大災(zāi)荒的后果往往不亞于一場戰(zhàn)爭。正是因?yàn)橛辛诉@個(gè)系統(tǒng)，清朝政府所做的救災(zāi)工作，從規(guī)模和效果上來說，在當(dāng)時(shí)的世界上很難有其他國家能夠與之相比。根據(jù)李向軍的研究，清代每災(zāi)蠲一州縣，約免銀8 000兩，年平均免60余萬兩，在清代前期的196年間總計(jì)蠲免約1.2億兩。如再加上所免災(zāi)欠，災(zāi)蠲總數(shù)約在1.5億至2億兩之間。清代平均每年賑濟(jì)用銀約230萬兩。這一數(shù)額，在嘉慶朝《大清會(huì)典》所列12項(xiàng)常支中僅次于餉乾、公廉之款而居第三位。乾隆朝災(zāi)賑支出最大，如以乾隆三十一年（1766年）收支額為準(zhǔn)，乾隆時(shí)期年平均救荒款項(xiàng)約占全部財(cái)政支出的12%左右。清前期的196年間救荒用銀約為4.5億兩。這筆巨大的開支，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到重要作用。

魏丕信在其專著《18世紀(jì)中國的官僚機(jī)構(gòu)和荒政》一書中總結(jié)說：與近代以前的歐洲國家相比，清代中國把人民（特別是農(nóng)民）的物質(zhì)福利作為國家要解決的頭等重大的問題。為了社會(huì)秩序的安定，國家制定了系統(tǒng)的政策以穩(wěn)定若干重要民生物資（特別是糧食）的供給，并以常規(guī)的和非常規(guī)的手段干預(yù)食物供給狀況。保障人民起碼生存權(quán)利的物質(zhì)利益手段，早在它們成為近代福利國家的要素之前很久，在中國就已存在，而且占有重要地位。正因如此，清代中國雖然不是韋伯所說的福利國家，但也是一個(gè)“務(wù)實(shí)性”的國家。

魏丕信關(guān)于清朝是一個(gè)“務(wù)實(shí)性”國家的觀點(diǎn)很有意思。正是這種務(wù)實(shí)性，使得清朝在“長18世紀(jì)”（即從17世紀(jì)末至19世紀(jì)初的時(shí)期）中在經(jīng)濟(jì)方面表現(xiàn)良好，成為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體。麥迪森（Angus Maddison）從全球的角度出發(fā)，研究世界主要經(jīng)濟(jì)體的變化，認(rèn)為“從17世紀(jì)末至19世紀(jì)初，清王朝在其自定的目標(biāo)上表現(xiàn)得很出色。從1700—1820年，人口從1.38億增長到3.81億，增長速度幾乎是同期日本人口增長速度的8倍，歐洲的2倍。人口增長并沒有導(dǎo)致生活水平下降。在18世紀(jì)，盡管歐洲的人均收入擴(kuò)張了1/4，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度仍然快于歐洲”。何炳棣先生也認(rèn)為：清代前期（特別是18世紀(jì)）的中國農(nóng)民，比起路易十四和路易十六時(shí)代的法國農(nóng)民、19世紀(jì)前期的普魯士農(nóng)民都生活得更好。這一時(shí)期中國人民的生活條件也優(yōu)于幕府時(shí)代的日本。當(dāng)然，這些說法本身尚有可商榷之處，但是無論如何，清朝在這個(gè)“長18世紀(jì)”出現(xiàn)了中國歷史上少有的長期經(jīng)濟(jì)繁榮和大幅度的人口增長，是一個(gè)無可爭辯的事實(shí)。而在促成這個(gè)事實(shí)的多種原因中，一個(gè)全國規(guī)模、詳細(xì)而相對(duì)可靠的信息收集系統(tǒng)所扮演的角色，是不可忽視的。因此我們可以下結(jié)論說：在清代前半期，有效的信息收集系統(tǒng)是達(dá)到較好的國家治理的關(guān)鍵之一。