公共政策比較及其政治學學科意義

文/王麗萍

現(xiàn)代政治學產(chǎn)生一個多世紀以來，學科研究在后半個世紀主要關(guān)注政治過程的“參與性輸入”，似乎將政治體系的“輸出”特別是政策輸出的相關(guān)研究留給了其他學科。事實上，由于政治在塑造政策選擇時的重要影響，以及治理背景下公共政策環(huán)境所發(fā)生的重要變化，對公共政策的充分理解離不開政治學的視角，公共政策（比較）研究對于政治學特別是中國政治學也具有尚未被充分認識的學科意義。

政策科學與公共政策比較研究

20世紀50年代以來，“階段”和“周期”作為公共政策研究中經(jīng)常使用的兩個概念一直被作為重要的政策分析語言，在此基礎(chǔ)上甚至形成了政策分析的“模板”。決策過程的有機周期比喻或模型不僅早已成為相關(guān)研究的標準特征，還將古生物學和系統(tǒng)論的一些概念也整合進政策研究，從而促進了政策研究領(lǐng)域諸如間斷平衡、路徑依賴以及消極/積極反饋等新概念的產(chǎn)生。流行的周期或階段模型向人們展示的政策制定過程高度理想化，而這種情形在現(xiàn)實世界中極為少見。

將不同理論模型運用于公共政策研究，有助于簡化政策過程的復雜性，很大程度上還可以理解為政治學在尋求發(fā)展普遍理論方面重要的理論簡省。但是，公共政策是一個復雜的現(xiàn)實問題和研究議題，把政策納入狹窄的理論框架的任何努力都可能存在問題。

通常情況下，人們會很自然地將公共政策的制定視為政府行為，政府也被視為代表社會作出選擇的權(quán)威性組織。然而伴隨治理理念的流行，公共政策過程已不再局限于政府。無論歷史上或今天的公共政策制定在多大程度上由政府主導，政策選擇總是發(fā)生于特定的歷史與現(xiàn)實背景中。這一事實提示研究者應關(guān)注公共政策的相關(guān)經(jīng)驗性問題。

公共政策意味著特定的治理體系——產(chǎn)生于或基于特定的治理體系，也將服務于特定的治理體系。因此，在特定背景中研究公共政策就變得極為重要，而比較的方法已成為公共政策研究的重要趨向。具體而言，比較的方法不僅有助于增進人們對特定背景中作為公共選擇的政策產(chǎn)生的理解，也更契合政治學諸領(lǐng)域政府研究向治理研究的轉(zhuǎn)變。對于比較政治學乃至政治學學科整體而言，比較公共政策具有尚未被充分認識的重要意義。

政策趨同與公共政策比較

歷史上的不同時期，公共政策范式的流行特質(zhì)在不同國家和地區(qū)之間產(chǎn)生了某種從眾效應。全球化背景下，國際規(guī)制和國際組織對各國公共政策選擇日益突出的影響以及不斷增強的國家學習，使政策同質(zhì)化效應更趨明顯。在比較政治學研究中，主題研究已成為重要趨勢，公共政策的跨國比較也越來越常見。

制定和實施特定政策以應對和解決特定問題是現(xiàn)代國家治理的通行做法。不同制度環(huán)境中的政策都承載著特定的價值，而政策概念本身是中性的，制定和實施公共政策以應對特定問題是不同國家的共同功能，公共政策因而蘊藏著對于比較研究而言至關(guān)重要的“功能等價物”意義。因此，公共政策可被視為國家或地區(qū)間比較的重要基礎(chǔ)，或創(chuàng)造了國家或地區(qū)間比較的基礎(chǔ)。對于比較政治研究而言，公共政策使難以比較的經(jīng)驗案例獲得了可比性基礎(chǔ)；對于公共政策研究而言，比較研究則具有超越流行的政策研究范式的重要價值。

將公共政策置于比較分析的框架中，更強調(diào)政策分析的歷史與現(xiàn)實語境，強調(diào)在特定語境中對不同政策過程所展示的由制度所塑造的沖突與政治機會結(jié)構(gòu)類型、政治與策略思考以及政策執(zhí)行的結(jié)果等進行深度分析，從而有助于在復雜的制度秩序中獲得基于公共政策比較的一般理論。

公共政策比較：政治學研究的價值驅(qū)動與經(jīng)驗知識積累

國家治理意味著發(fā)現(xiàn)問題并尋求解決方案的持續(xù)而連貫的努力，公共政策制定則被認為是現(xiàn)代社會有意識、有目的地解決問題的唯一工具。對于政治學學科而言，公共政策研究在很大程度上帶來了政治學研究中由價值祛除向價值驅(qū)動的重要變化，并提示了經(jīng)驗知識積累對于學科整體發(fā)展的基礎(chǔ)性意義。

（一）“默頓命題”與政治學研究的價值回歸

羅伯特·K.默頓在《17世紀英格蘭的科學、技術(shù)與社會》一書中對17世紀英格蘭科學技術(shù)繁榮發(fā)展的原因作了令人耳目一新的解釋，提出了人們所熟知的“默頓命題”。默頓認為，17世紀現(xiàn)代科學的發(fā)展受到了宗教以及當時經(jīng)濟與軍事需要的影響：清教倫理和功利價值對科學家從事科學事業(yè)產(chǎn)生了影響，經(jīng)濟與軍事方面的需要決定了科學研究的興趣點。

“默頓命題”的核心理念在拉斯韋爾有關(guān)政策科學的倡議中得到了回應。拉斯韋爾一方面倡導發(fā)展一種跨學科的、具有參與性并由問題所引導的“政策科學”，將工具理性應用于政府過程分析；另一方面又呼吁政策研究要捍衛(wèi)價值觀，明確規(guī)范性目標，強調(diào)政治學研究要對政策分析予以重視，政治科學必須能夠產(chǎn)生“政策備選方案”，由此實現(xiàn)目標價值最大化。這不僅意味著政治學研究主題的變化或擴展，還表明了學科研究傾向的一種重要變化，即政治學研究中價值祛除取向的轉(zhuǎn)變。

實際上，描述性和規(guī)范性是理解特定政策的兩個層面：政策的規(guī)范性表現(xiàn)了政策政治性的一面，而政策的描述性功能分析及政策研究的語境導向則提示了政策研究對于政治學研究中經(jīng)驗知識積累的重要意義。公共政策不僅是治理工具，蘊含著重要的工具理性，同時還具有規(guī)范性目標。

（二）“國家治理檔案”與經(jīng)驗知識積累

作為現(xiàn)代國家有意識、有目的地解決問題的重要工具，公共政策在經(jīng)驗層面可被理解為有關(guān)國家治理的一種客觀記錄，即利用知識、組織及財富等資源實現(xiàn)集體效用的最大化，并表現(xiàn)出連貫性、層級性和工具性等方面的特征。因此，公共政策可被視為一種國家治理檔案。具體政策承載著豐富的國家治理信息，如不同時期具有政策重要性的議題、重要的利益攸關(guān)方、不同的（或許是彼此競爭和沖突的）政策選項、政策的執(zhí)行以及政策效應等。在這種意義上，政策研究不僅是有關(guān)治理理念和實踐的一個理想的分析視角，還是政治學研究中經(jīng)驗知識積累的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要路徑。

制度研究曾經(jīng)是政治學特別是比較政治學重要的學科比較優(yōu)勢，也長期被作為重要的研究主題。但在過去幾十年中，政治學學科卻經(jīng)歷了一個奇怪的自我懷疑過程。今天，制度已重新成為政治學研究的重點，但制度與政治現(xiàn)實之間可能存在的距離仍需要研究者關(guān)注現(xiàn)實世界與現(xiàn)實政治。公共政策可以較為全面地記錄治理過程，因而能夠有效彌補制度與現(xiàn)實之間的重要裂隙，成為理解政治過程、治理過程的重要依據(jù)和路徑。

公共政策的比較研究還有助于整合政策過程理論、比較政治體系及特定問題領(lǐng)域的研究，促進經(jīng)驗知識的積累和不同領(lǐng)域、不同國家相關(guān)經(jīng)驗知識及理論的整合，從而使公共政策研究也成為政治學特別是比較政治學重要的學科比較優(yōu)勢。

公共政策比較的輻合效應與輻散效應

對于比較政治學和政治學研究而言，由于公共政策（比較）研究聚合了政治學研究的廣泛議題，以及其所涉問題的覆蓋范圍和政策影響的廣泛性，這一領(lǐng)域研究具有強大的輻合效應和輻散效應。就具體政策領(lǐng)域而言，由不同國家的肯定性行動（政策）所折射出的公共政策趨同，不僅凸顯了比較政治學研究中公共政策的功能等價物價值和意義，也使比較研究成為理解公共政策（比較）研究輻合效應與輻散效應的最優(yōu)政策案例。

（一）肯定性行動（政策）的國家治理悖論

在國家治理中，許多國家通過采取特定或特殊政策，縮小由歷史、既往政策或其他原因所造成的社會差距，以促進不同人群之間的權(quán)利及發(fā)展機會的平等。

“誰得到什么”始終是公共政策的核心議題。肯定性行動（政策）因明顯與公共政策的普遍性和中立性特質(zhì)相沖突而備受爭議。但在政策實踐中，實施肯定性行動（政策）的國家或地區(qū)卻越來越多，一些被作為權(quán)宜之策的暫時性的肯定性行動也一再延期。伴隨社會的日益多元化，肯定性行動（政策）似已成為國家治理的一個悖論——不斷增加的差異性和多樣性需要肯定性行動（政策），而肯定性行動（政策）卻越來越難以見容于變化了的社會氛圍。

肯定性行動（政策）本質(zhì)上是以非均衡的政策工具追求均衡的治理目標，凸顯了國家干預特性，也似與公共政策更少干預性、更少強制性的變化趨勢相悖。這一問題可理解為與肯定性行動（政策）相關(guān)的國家治理的另一重悖論。

（二）肯定性行動（政策）的邏輯基礎(chǔ)

政治學家邁倫·韋納基于印度、馬來西亞、斯里蘭卡以及美國的相關(guān)政策研究發(fā)現(xiàn)，不同國家在選擇肯定性行動（政策）等優(yōu)惠政策的過程中表現(xiàn)出明顯的趨同傾向——一種由優(yōu)惠政策的政治邏輯所決定的趨同。這一趨同現(xiàn)象所隱藏的政治邏輯意味著“一項政策創(chuàng)造了一個政治空間”，即肯定性行動（政策）可以創(chuàng)造能夠塑造后續(xù)政策辯論的術(shù)語和標準，從而創(chuàng)造了政策辯論的條件，并在很大程度上影響政治回應和新的政策選擇的政治空間。優(yōu)惠政策邏輯在很大程度上可以解釋為什么一項肯定性行動（政策）可能問題重重卻仍然長期存在，也可解釋為什么有些國家的肯定性行動（政策）一再延長，使得原本被設(shè)計為暫時性的政策似乎變成了永久性的政策。

肯定性行動（政策）很大程度上還蘊含著社會工程（學）邏輯。社會工程（學）邏輯（包括描述性代表）基于對美好社會的某種想象，即現(xiàn)實世界中的社會結(jié)構(gòu)（如性別結(jié)構(gòu)、民族/種族結(jié)構(gòu)等）應在特定部門或機構(gòu)中得到真實反映。

（三）肯定性行動（政策）的產(chǎn)生模式及政策功能

不同國家的肯定性行動（政策）可能相同或不同，而其產(chǎn)生方式也表現(xiàn)出很大差異?？隙ㄐ孕袆樱ㄕ撸┊a(chǎn)生的不同模式表明，此類政策在不同國家的產(chǎn)生源于相似的或不同的政治基礎(chǔ)，也由此實現(xiàn)了其不同功能，從而可在一定程度上為肯定性行動（政策）悖論提供解釋。

（四）肯定性行動（政策）研究的輻合效應與輻散效應

肯定性行動（政策）及其研究涉及公共政策及政治學研究中的諸多重要議題，是相關(guān)議題或問題領(lǐng)域的重要輻合區(qū)域，又可在規(guī)范層面與經(jīng)驗層面為其他領(lǐng)域公共政策及更具普遍性的政治學研究提供重要的經(jīng)驗命題或啟示，因而又是一個具有強大輻散作用的研究領(lǐng)域。伴隨肯定性行動（政策）相關(guān)研究由主要在規(guī)范層面展開，進而擴展至更為廣泛的經(jīng)驗研究領(lǐng)域，公共政策比較研究在推動政治學學科發(fā)展方面的重要潛力也將逐漸顯現(xiàn)出來。

公共政策（比較）研究與中國政治學學科

不同國家和地區(qū)的政治學有不同的歷史，處在不同的發(fā)展階段，學科研究所面臨的核心問題也不盡相同。因此，今天的政治學表現(xiàn)出復數(shù)政治學的明顯特征。中國政治學自20世紀80年代初恢復至今40多年的發(fā)展過程中表現(xiàn)出明顯的“追趕”特征，經(jīng)驗知識的積累尤為薄弱。對于中國政治學的長期健康發(fā)展而言，學科在發(fā)展理論與服務現(xiàn)實的努力中依然不能忽視經(jīng)驗知識方面的積累。經(jīng)驗知識的積累不僅是學科健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，很大程度上還意味著中國政治學學科發(fā)展過程中一個不可逾越的重要階段。

中國正處于社會經(jīng)濟急劇變化的重要時期，不同領(lǐng)域政策的治理效應引人關(guān)注。作為國家治理中應對各種復雜問題的最優(yōu)解決方案，公共政策也是承載著重要政治信息和治理信息的國家治理檔案，其信息價值特別是基于比較研究所獲得的超越單一國家特定政策本身的更為豐富的信息或經(jīng)驗命題，對于中國政治學學科發(fā)展過程中的經(jīng)驗知識積累尤為關(guān)鍵，也有望成為中國政治學研究中蘊含理論創(chuàng)新潛力的重要領(lǐng)域。

中國政治學目前依然處于理論與研究范式的入超狀態(tài)，各種流行理論和研究范式并非產(chǎn)生于中國社會現(xiàn)實，研究者和學習者對各種流行理論與范式的理解和運用也往往與其產(chǎn)生的現(xiàn)實背景相脫節(jié)。因此，很大程度上游離于中國現(xiàn)實的政治學研究不僅常常使研究者感到困惑，更使社會公眾對這一學科感到陌生和疏離。在治理理念流行的背景下，政治對于普通人而言早已不再遙不可及。在人們生活于其中的政策世界，每個人都是政策的利益攸關(guān)方，每個人都有了解政治的需求，有時還會產(chǎn)生參與政治的需求。因此，關(guān)注公共政策及其研究特別是比較研究，還有助于使中國政治學因研究與公眾利益攸關(guān)的現(xiàn)實問題并賦予公眾理解現(xiàn)實政治的重要框架而獲得某種社會親和力，也因研究真實的現(xiàn)實問題而促進具有現(xiàn)實親和力的理論的產(chǎn)生，而學科的現(xiàn)實重要性（或相關(guān)性）則由此變得日益突出。事實上，政策分析本來就一直被視為政策過程的組成部分，因而政策研究本身即具有提升政治學學科現(xiàn)實影響力的重要潛力。

治理性意味著由價值引導的可以概括為繁榮與秩序的國家諸多方面治理目標的實現(xiàn)。公共政策是實現(xiàn)國家治理的關(guān)鍵，也是獲得治理性的關(guān)鍵。在特定現(xiàn)實環(huán)境條件下怎樣的政策反應是適當?shù)模遣煌瑖以谥卫碇兴媾R的共同問題。

在抽象意義上，公共政策是一個中性概念；在具體語境中，作為一個異質(zhì)性概念，公共政策已在社會科學領(lǐng)域的多種路徑上得到了研究。公共政策的比較研究更強調(diào)在特定語境中、在內(nèi)容維度和過程維度上理解和解釋公共政策，因而可促進研究者與經(jīng)驗世界間廣泛而有深度的接觸，進而也有助于推動中國政治學發(fā)展成為一門兼具價值親和力與理論親和力的學科。