日本和韓國長期護理服務質量管理中的政府規(guī)制及其對中國的啟示

高春蘭

一、引言

隨著老齡化進程加快、人口結構變化以及家庭照護功能的弱化，老年長期護理服務逐漸向社會化、制度化、市場化方向發(fā)展。日本和韓國通過老年長期護理保險制度對有長期護理服務需求的老年人提供照護服務。長期護理保險制度的實施使護理服務環(huán)境發(fā)生巨大變化，導致服務供給主體和資金來源多元化。在社會服務市場化趨勢下，由政府提供的社會服務逐漸移轉到民間，公共部門、非營利機構和企業(yè)都參與到護理服務市場中。服務主體的多元化，尤其是企業(yè)的參與，雖然擴大服務利用者的選擇范圍，但亦可能出現(xiàn)欺騙或侵害服務利用者的現(xiàn)象，因而需有保障服務利用者安全的服務質量管理機制。護理服務雖然依據(jù)市場化原理運營，但護理服務又趨于社會化、制度化，尤其是實施護理保險制度以后，龐大的公共資金投入到護理服務中，為確保護理服務的公共性，也需有維持最低標準的服務質量管理體系。長期護理服務是與處于弱勢的失能人員直接接觸而傳遞的，服務利用者都是身心虛弱的失能人員，對服務質量難以衡量和判斷，因而也需要公共部門介入進行質量管理。由此發(fā)達國家都會基于自身的制度發(fā)展和文化特征，建設長期護理服務質量管理體系。

隨著社會服務市場化和福利供給主體的多元化，政府逐漸把服務供給者的作用和職能轉移給民間，成為服務購買者、市場營造者和規(guī)制者。當然長期護理服務市場與傳統(tǒng)的市場不同，不是單純由服務供給者和利用者組成，而是由政府、服務供給者和服務利用者之間形成三角關系，具有與單純市場不同的特征。在護理保險運營過程中，政府以規(guī)制者的身份，規(guī)定服務主體的準入資格、制度的運營規(guī)則及服務標準、監(jiān)管和評估服務質量，即政府通過規(guī)定服務機構環(huán)境和人員數(shù)量的最低標準、制定服務價格、實施服務機構評估等方法，規(guī)制服務機構的行為，保證護理服務質量。政府發(fā)揮的規(guī)制者作用不同，護理服務市場的特征和效果也有差異。

2016年6月，人力資源和社會保障部辦公廳發(fā)布了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》并選擇15個城市開展長期護理保險制度的試點，中國實施護理保險制度將成為必然趨勢。但與日本和韓國在制度設計階段就開始注重服務質量管理不同，中國目前致力于護理保險制度的設計，而對制度實施以后的服務質量管理，尤其是政府對護理服務質量管理和監(jiān)督的規(guī)制者的職能和介入戰(zhàn)略并沒有給予應有的重視。本文以日本和韓國長期護理保險定點機構為研究對象，以護理服務機構的設立、運營及評估過程中的政府規(guī)制為比較框架，分析日本和韓國政府對護理服務質量監(jiān)督管理的內容和過程，探討日本和韓國的護理服務質量管理經驗對我國的借鑒意義。

二、護理服務政策實踐中的政府規(guī)制分析框架

第一，準入階段的服務供給機構選別機制。國家通過限制服務供給者的資格和規(guī)定最低標準來選定服務主體，如規(guī)定只有非營利機構才有準入資格或向包含營利機構的所有主體開放。這種機制可以制定服務機構設施、人力資源等國家最低標準、限制服務機構身份、控制服務機構數(shù)量等方法對社會服務市場進行干預。

第二，運營階段的價格規(guī)制。服務價格問題涉及到相同的服務是否適用統(tǒng)一標準價格。實施護理保險制度的國家一般用統(tǒng)一的保險價格，而以社會服務或社會救助形式運營的國家和地區(qū)，不同區(qū)域的服務價格不相同。同時，價格問題還涉及到住宿費、伙食費是否包含在保險支付范圍，支付程度多少等問題。

第三，投入方面對勞動市場的規(guī)制。服務人員素質直接決定服務質量，為此政府有必要規(guī)定護理服務從業(yè)人員的類型、護理員的教育培訓、資格管理等方面的投入要求。同時，政府對護理員工資、勞動條件和社會保障等方面制定相關規(guī)定要求機構履行。護理員的待遇改善與護理服務質量有密切關系。

第四，結果方面的服務質量規(guī)制。政府通過開發(fā)一系列評估指標體系，按照一定程序和方法，對機構的投入、服務過程和結果進行評估，并要求公開機構信息和評估結果。信息公開是防止因信息不對稱導致市場失敗的重要手段。同時，政府可以利用服務機構的評估結果，獎勵優(yōu)秀機構，處罰違規(guī)機構。

本文結合護理保險定點機構的運營過程，把韓國學者石才恩的四個分析維度進行簡單調整，設計為三個方面，即把人力資源的投入要求歸入到準入階段對人力資源的規(guī)制。由此，本文以準入階段的設施及人力資源規(guī)制、運營階段的服務供給的規(guī)制及結果階段的評估規(guī)制作為比較框架(參見表1)。

表1 護理服務質量管理中的政府規(guī)制比較框架

三、日本長期護理服務質量管理中的政府規(guī)制

(一)長期護理服務機構準入階段的政府規(guī)制

1.運營主體資格的規(guī)制。

日本生活型介護服務機構是由政府、社會福利法人和醫(yī)療法人運營，對機構數(shù)量也予以控制，而居家服務機構則完全放開。2000年實施介護保險以后，不僅原有的機構繼續(xù)開展居家服務業(yè)務，而且以營利為目的的企業(yè)、農協(xié)以及非營利機構也參與到護理服務市場中。

日本厚生勞動省規(guī)定護理保險定點機構的定員、設施及護理人員標準，都道府縣依據(jù)厚生勞動省的標準，審核申請機構是否符合條件，調查過去有無受處罰或違規(guī)記錄，如符合條件就批準服務機構的申請。依據(jù)社會福利法人、特定非營利法人、醫(yī)療法人、營利法人、公益法人等法律法規(guī)，可以申請不同類型的服務機構。

日本實施介護保險制度以后，大量的民間營利機構參與到護理服務中，使營利機構可以與民間非營利機構同場競爭。但是這種競爭只限于居家服務機構，生活型服務機構只能由政府或社會福利法人機構運營。日本實施介護保險初期的2002年，營利性居家服務機構占36.1%，到2019年這一比例提高到67.9%，而生活型介護機構因限制營利性機構的參與，政府和社會福利法人經營的機構還是占據(jù)重大比重，尤其是社會福利法人機構占95.2%(參見表2)。

2.介護機構的設施標準。

3.護理服務機構人員要求。

護理員的職業(yè)態(tài)度和技能與護理服務質量直接相關。介護保險法規(guī)定介護機構從業(yè)人員必須是具有職業(yè)資格的專業(yè)人員，由厚生勞動省規(guī)定不同類型的機構所具備的不同職業(yè)人員，從業(yè)人員包括醫(yī)生、生活咨詢員、護士、護理人員、營養(yǎng)師、護理管理師和功能訓練指導員等。

日本介護服務中的核心人員有提供居家護理服務的家庭護理員(home helper)和在機構提供介護服務的介護福祉士。家庭護理員分為1至3級，須在地方政府、社會福利協(xié)會、各種認證團體或政府指定的機構進修學習，取得相應資格以后才能從事居家訪問護理員工作。介護福祉士是承擔機構介護服務的具有國家職業(yè)資格的專職人員，主要對服務對象進行進餐、入浴、排泄及換衣等介護工作。

2000年日本實施介護保險法時引入了新的職業(yè)制度，即護理管理師(care manager)制度。護理管理師幫助服務利用者制訂服務計劃，強化服務的責任性、連續(xù)性和有效性。護理管理師站在公正立場上，協(xié)調醫(yī)療、保健、福利相關者，調查服務對象的需求，制訂個別化的介護服務計劃，監(jiān)督服務計劃的實施，維護服務對象的權利和尊嚴。護理管理師制度是加強介護服務質量管理的重要舉措。

(二)長期護理服務機構運營階段的政府規(guī)制

1.護理服務中的服務規(guī)范。

2.護理服務中的價格規(guī)制。

在護理服務機構，經營者與勞動者自由簽訂勞動協(xié)議，在服務價格和人員費用總額確定的情況下，個別機構為了追求機構利益，有可能會降低或克扣員工工資，減少服務次數(shù)，增招服務對象，進而可能會影響服務質量。所以合理制定護理保險服務價格，嚴格監(jiān)督機構財務狀況是政府價格規(guī)制的重要領域。

3.護理服務中的違規(guī)處罰。

日本介護保險法第十五章專門規(guī)定了對違規(guī)行為的處罰規(guī)則，內容幾乎涉及到各方介護保險相關當事人。如都道府縣介護認定審議會成員、保險給付費審查委員會委員、保險審查會的專門調查員及各類服務機構經營者泄露業(yè)務信息或個人隱私，要判一年以下有期徒刑或100萬日元的罰金。各類服務機構有義務向上級部門匯報機構經營情況、業(yè)務進程、資金使用情況并接受檢查，當事者不提供報告、文書及其他物件或提供虛假報告、拒絕檢查或妨礙檢查時，對機構負責人或相關職員處以30萬日元的罰金。被保險人若獲得資格或喪失資格時，需要向市町村報告，被保險人因身體原因不能履行時，家人可以代其申告，若不履行這一義務，則處罰10萬日元。低收入者根據(jù)法律規(guī)定可以減免保險費用，當以虛假或不當行為獲得減免費用時，對其處以減免費用5倍以下的處罰。

日本依據(jù)介護保險法制定一系列實施細則，約束保險相關當事人，若不履行應盡的義務，未遵守相關規(guī)定時，對其進行處罰甚至處以刑罰，以此來保障老年人權益。違規(guī)行為的處罰也是政府規(guī)制的重要手段。

(三)長期護理服務機構評估階段的政府規(guī)制

地方政府作為保險人，為了提高機構的服務質量，開展評估制度并公開評估結果，使服務利用者、家屬及居民充分了解機構信息，進而合理有效地選擇服務機構。

1.評估主體。

因機構類型不同，評估主體也有差異。生活型介護機構由第三方評估，因為生活型介護機構由都道府縣、市町村地方政府和社會福利法人經營，其準入條件較為嚴格，這類機構自愿參與評估。日本的第三方評估制度20世紀90年代從部分地方開始推進，2000年實施介護保險制度之后厚生勞動省通過“福利服務質量研討會”，由社會救助局推出“第三方評估事業(yè)實施綱要”，并從2004年開始正式實施。第三方評估主體是地方政府認定的，需具有三年以上組織管理經驗的法人機構，成員由在福利、醫(yī)療、保健領域工作的專家并接受評估調查培訓的人員構成。

日本居家服務機構源于大型機構對認知癥老人提供不當服務的反思。機構認為應該為認知癥老人營造個別化照護、人性化服務的環(huán)境。介護保險實施后這類機構轉化為社區(qū)緊密型居家服務機構，由于對營利性企業(yè)開放，機構數(shù)量也急劇增長。與生活型介護機構不同，這類機構要求必須參加一年一度的評估。評估主體是都道府縣選定的調查機構。

2.評估內容和方法。

日本都道府縣每年都制定“福利服務第三者評估指南”，并根據(jù)指南開發(fā)福利機構的評估指標。生活型護理機構的評估標準有三個維度：一是組織理念和基本方針，包括基本方針的制定、經營狀況的把握、業(yè)務計劃的制定和有組織有計劃地提高服務質量等四個領域；二是機構的運營管理，包括管理者的責任和領導力、福利服務人才的培養(yǎng)和保障、機構運營的透明度、與社區(qū)的交流和聯(lián)系等四個領域；三是福利服務實施，包括以老人為本的福利服務導向、服務質量的保障等兩個領域。每個二級指標下設三級指標和四級指標，四級指標為具體的評分選項，共有45個選項(參見表3)。

表3 日本護理機構第三方評估項目和評估標準

3.評估結果的公開與應用。

第三方評估機構評估完成并獲得養(yǎng)老機構同意后，可根據(jù)“福祉服務第三方評估結果的公布指南”公布第三方評估結果。公布的信息包括機構名稱、法人代表姓名、機構所在地、機構服務、評估費用等。第三方評估機構根據(jù)指南要求向都道府縣評估推進會提交評估報告。同時為了加大宣傳，使該地區(qū)居民周知，對護理機構所在的市町村所對應的第三方評估機構提供相關評估信息。對于未獲得養(yǎng)老機構同意的第三方評估結果則不予以公布。

日本更加注重評估結果的信息公開，各個護理機構質量評估結果在厚生勞動省的官方網站上公布，每個公民都可以通過網站獲悉評估信息。有需求的老人可以根據(jù)所在區(qū)域、身體狀況選擇適合自己的護理機構入住。信息公開化對于護理服務機構起到良好的監(jiān)督和激勵作用，同時有效地保護了老人的權益，為政府調整管理政策、制定質量管理標準、改善重點問題提供了參考依據(jù)。

四、韓國老年長期照護服務質量管理中的政府規(guī)制

韓國同日本一樣，在長期護理服務中引入了市場機制。即使在社會服務市場中引入服務利用者的自由選擇和服務供給者自由競爭的市場化原理，但由于社會服務在性質上有公共資金的投入和對服務利用者的保護，需要政府對社會服務市場進行規(guī)制，因而社會服務具有準市場性質。

(一)長期護理服務機構準入階段的政府規(guī)制

1.長期護理服務運營主體資格的規(guī)制。

韓國在護理服務機構的設立方面，同日本一樣也規(guī)定國家最低標準，具備條件才能申請，但與日本不同的是，為了滿足實施護理保險以后日益增長的護理服務需求，政府對運營主體數(shù)量不加控制，非營利組織、團體和營利性企業(yè)等多種主體都可以根據(jù)自己條件參與到護理服務事業(yè)之中，市場準入條件相對寬松。長期護理保險實施初期的2010年，個人運營的居家服務機構占82.8%，生活型服務機構也占45.8%，到2020年這一比例達到88.4%和65.%(參見表4)。在韓國個人經營的護理服務機構占多數(shù)，由此也帶來不少問題。

表4 韓國長期護理服務機構構成比例 單位：個

2.長期護理服務機構的設施標準。

設立護理服務機構依據(jù)《老人福祉法》和《老年福祉法實施規(guī)則》。若要取得長期護理機構的運營資格，從設施及人力方面須具備一定條件并獲得所轄市、郡、區(qū)相關部門的資格認定。運營居家服務機構條件相對簡單，可以專門運營日間照料機構、夜間短期照護機構、訪問護理機構、上門洗澡機構，或者一個機構可以開展一項以上的綜合性服務項目。若運營訪問護理、上門洗澡等機構，只要有16.5平方米使用面積的房屋就可以申請，短期照護、日間照料機構須有90平方米以上的房屋方可申請。

3.長期護理服務機構的人員要求。

居家訪問型護理機構的人員要求比生活型機構的條件相對簡單，如申請訪問照護機構，負責人1人，15人以上護理員，服務對象超過15人須配有1名社會工作者。生活型護理機構要求配備人員相對嚴格，如30人以上機構的人力資源配備情況是機構運營者1人、事務局長1人(超過50人時設這一崗位)、社會工作者1人(每超過100人追加1人)、醫(yī)生或委托醫(yī)生1人、護士(每25人為1人、理療師1人，每超過100人追加1人)、護理師為每2.5名服務對象配1人、事務員1人(超過50人時設這一崗位)、營養(yǎng)師1人(每次吃飯者超過50人時設這一崗位)、廚師(每25人追加1人)、衛(wèi)生員(入住者每超過100人追加1人)、管理員(入住者超過50人設這一崗位)。同時還規(guī)定機構運營者、護理師及項目管理者須在保健福利部指定部門接受針對阿爾茨海默癥患者護理的專門管理教育。

(二)長期護理服務機構運營階段的政府規(guī)制

1.護理服務中的服務規(guī)范。

韓國保健福利部為了落實老年長期護理保險法及其實施令，發(fā)布了“長期護理給付供給標準及服務費用計算方法的告示”，詳細規(guī)定生活型服務機構和訪問型服務機構的服務標準、機構及從業(yè)人員必須遵守的事項、給付費用增加和減額支付標準。

2.護理服務中的價格規(guī)制。

居家護理服務種類比較多，對服務對象來說選擇服務種類和次數(shù)相對困難，為此韓國設定每月服務供給總量和月費用限額，服務利用者在自己護理等級的限度內，選擇需要的服務種類和次數(shù)。政府對護理服務不同等級設定月限度額，形成“長期護理服務利用標準計劃書”，服務利用者在事先確定的限度內確定服務內容和服務次數(shù)并與服務機構簽訂協(xié)議。

根據(jù)護理保險的法律規(guī)定，機構的人力、設施的投入及服務價格都是確定的，從經營者的立場上，可能變動的因素是人工費用、訪問次數(shù)、服務時間安排及服務對象的規(guī)模，因此政府對護理服務價格的測算，會影響服務機構參與的積極性，也會影響機構的服務質量。因此，在民間機構提供服務和服務市場被規(guī)制的情況下，政府制定的合理價格體系是形成民間機構積極參與、服務利用者選擇可能的服務市場的重要因素。

3.護理服務中的違規(guī)處罰。

與日本一樣，韓國的《老年長期護理保險法》第12章中也專門規(guī)定了違規(guī)處罰內容。護理服務機構經營者、員工等違反法律規(guī)定時，根據(jù)情節(jié)不僅要罰款，而且也有刑事處罰的規(guī)定。如機構用虛假事實或不正當手段獲取保險金，個人用不當手段接受護理服務或讓別人獲得服務時，要判三年以下徒刑或處以3000萬韓元以下的罰款。

(三)長期護理服務機構評估階段的政府規(guī)制

1.評估主體。

韓國的護理機構評估是由保健福利部下屬的準政府機構國民保健公團組織實施，公團對護理機構提供的服務進行監(jiān)督、管理并指導護理機構持續(xù)改善服務質量。保健福利部在2006-2007年組建護理保險定點機構評估指標咨詢委員會，參考國內外文獻資料和發(fā)達國家的典型案例，開發(fā)了評估指標，并選擇109個機構進行兩次模擬評估，驗證指標的適用性和合理性。同時收集護理機構協(xié)會、護理協(xié)會以及不同類型機構的意見，確定了護理機構評估指標。韓國從2009年開始對養(yǎng)老護理機構進行評估，此后每兩年進行一次定期評估并適應形勢變化不斷修改評估指標。

2.評估內容。

2018年，保健福利部發(fā)布“關于長期護理機構評估方法的告示”，被評估的機構包括生活護理機構、老人護理共同生活家庭、訪問照護機構、訪問洗浴機構、訪問護理機構、日間照護機構、短期護理機構、福利工具租借機構等不同機構。不同類型的機構，適用不同的評估標準，其中生活護理機構的評估內容分為三級指標，一級指標有機構運營、環(huán)境與安全、管理與責任、服務提供過程和服務提供結果等五個方面。在“告示”中詳細說明了二級指標和三級指標，以及每個指標中具體考察的內容(參見表5)。

表5 韓國護理機構評估指標

表5 韓國護理機構評估指標(續(xù))

3.評估結果的應用。

在韓國，護理機構的評估結束后對優(yōu)秀機構給予表彰和獎勵。對獲得A等級的機構獎勵評估前由公團投入資金的3%，對B等級獎勵2%，對C等級維持原有的投入。同時，保健公團舉辦評估總結大會，表彰優(yōu)秀機構和先進服務人員，共享成功案例，對優(yōu)秀機構授予認證證書。評估結果在保健公團網站和長期護理保險網站上公布，使更多的人了解機構現(xiàn)狀，給服務利用者更多的選擇機會。對分數(shù)比較低的機構，提出改進建議并對其實施重點管理。

五、日本和韓國長期護理服務質量管理中的政府規(guī)制對中國的啟示

從20世紀90年代末至21世紀初，西方國家通過社會服務市場化改革來應對社會服務需求和政治經濟環(huán)境的變化，不斷謀求新的社會治理模式。社會服務市場化對東亞各國產生了重大影響。日本和韓國作為福利制度改革手段而引入市場化的代表性領域就是長期護理服務。但是隨著日本和韓國把大量的追求利潤的營利性企業(yè)引入到社會服務市場以后，出現(xiàn)影響服務利用者權益和侵害護理人員利益的傾向，因而政府強化對護理服務市場的規(guī)制。20世紀80年代開始，中國也不斷推進社會服務社會化改革，雖然護理服務市場尚未完全開放，市場規(guī)模不大，但隨著護理保險制度的實施，這一市場不斷擴大也是必然趨勢。因而從日本和韓國的經驗中吸取教訓，加強政府對護理服務市場的規(guī)制具有重要的借鑒意義。

(一)長期護理保險制度的立法化

日本和韓國在全面實施長期護理保險制度之前都制定了詳細的法律，做到立法先行。日本《介護保險法》和韓國的《老年長期護理保險法》對保險人、被保險人、失能等級判定、保險給付、保險服務機構、保險服務從業(yè)人員、保險價格以及違規(guī)處罰等做了詳細的規(guī)定。雖然日本和韓國護理保險法的具體內容和運行規(guī)則有差異，但是兩國都經過充分調查、廣收意見、激烈爭論、立法公示、示范試點等過程并出臺了法律，使政府對護理保險服務機構和相關當事人的規(guī)制有法可依。

(二)長期護理保險定點機構的選定機制

日本于2000年正式實施介護保險，韓國是在2008年實施了老年長期護理保險制度。兩國在對老年人的護理服務上都是從傳統(tǒng)的公共救助轉換為社會保險模式，進而引入大量的民間機構，形成具有競爭性的服務市場。但是在市場準入機制上，日本和韓國有不同的規(guī)定。

日本是對生活型護理機構予以限制。在居家服務領域雖然允許民間機構進入護理服務市場中，但是日本都道府縣為了把服務供給量限定在計劃目標范圍內，控制了服務機構數(shù)量，因而沒有造成供給過剩的現(xiàn)象。韓國是把所有領域都向市場開放，政府也為了適應護理服務對象急劇擴大的需要，降低了準入條件，短時間內護理服務機構大量涌入到市場中，出現(xiàn)供給總量過剩的現(xiàn)象。為了在競爭中生存，小型的護理機構采用免收或代付個人負擔費用、吸納不符合等級的服務對象等手段留置更多的服務對象，以獲得更多的保險金。韓國的護理服務機構之間競爭加劇，導致很多非法或不當行為，政府也意識到這一點，逐漸強化政府的監(jiān)管作用。而日本一開始就基于管理主義原則啟動競爭原理，顯示出一定的營利機構的非營利化傾向。

中國的長期照護服務制度也是從傳統(tǒng)的公共救助向社會化、市場化轉變，但是中國的護理保險制度剛剛起步，還處于試點之中，尚未形成全國統(tǒng)一的長期護理服務制度。各試點城市重點是把重度失能人員納入到護理保險服務范圍之中，服務對象覆蓋面小，護理保險定點機構數(shù)量也相對少。護理保險試點城市在護理服務準入上要經過部門推薦、資料審核、現(xiàn)場查驗、集體評估等嚴格程序，準入要求相對高，定點服務機構數(shù)量相對少，難以形成市場競爭格局。但是隨著護理服務需求的增加，護理服務對象不斷擴大，服務機構也勢必增多起來。中國未來在護理服務機構的開放方面需要放緩現(xiàn)在的準入條件，使更多的營利性和非營利性組織參與到護理服務市場中。但是基于日本和韓國的經驗，加強對定點機構的管理和監(jiān)督，增強機構的社會服務的公共性責任，提高護理服務質量還是很有必要的，尤其是生活型護理機構入住的都是重度失能人員，從準入資格到運營管理應該更加嚴格。

(三)長期護理服務從業(yè)人員的多樣化

中國也非常重視長期護理服務事業(yè)的發(fā)展，國務院印發(fā)的參見《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》中提出：“穩(wěn)步建立長期護理保險制度，適應我國經濟社會發(fā)展水平和老齡化發(fā)展趨勢，構建長期護理保險制度政策框架，協(xié)同促進長期照護服務體系建設?！薄巴晟起B(yǎng)老機構等級評定、質量評價等政策，鼓勵聘用取得職業(yè)技能等級證書的養(yǎng)老護理員，推動行業(yè)專業(yè)化發(fā)展。”護理保險給付是以服務為主，需要通過服務輸送系統(tǒng)把服務傳遞給真正需要的對象，在這個過程中需要不同層次的護理服務人員，其中最主要的是把服務利用者和服務資源連接起來的護理管理師(care manager)。護理管理師負責護理對象的調查和選定、服務計劃的設計、服務對象和服務機構之間的聯(lián)系、服務質量的監(jiān)控等業(yè)務。中國在設計護理保險制度時，可以考慮設立護理管理師制度，但護理管理師以何種身份和形式開展工作，承擔哪些業(yè)務等問題需要進行充分的討論和論證。

(四)長期護理服務機構評估制度的專業(yè)化和常態(tài)化

日本實施介護保險已有二十多年，韓國實施老年長期護理保險制度也有十余年，兩國對護理機構的評估已經形成專業(yè)化和常態(tài)化機制，對評估人員的構成、評估計劃的制訂、評估人員的培訓、評估環(huán)節(jié)、評估等級的劃分、評估結果的反饋等各個環(huán)節(jié)都做了明確的規(guī)定。日本和韓國都開發(fā)了生活型、居家服務型護理機構等不同類型的評估標準并評估不同類型的護理機構，對優(yōu)秀的機構給予獎勵，對不合格的機構要求整改或取消資格，同時要求對評估結果以及機構信息予以公開。

近幾年，中國也對養(yǎng)老機構開展評估活動，如2013年民政部發(fā)布“兩規(guī)范、一標準”，要求由省(自治區(qū)、直轄市)民政廳(局)統(tǒng)一指導和協(xié)調，省、市、縣民政部門分別負責本級養(yǎng)老機構的檢查，民政部適時對各地的檢查情況進行抽查。2017年,民政部聯(lián)合公安部、國家衛(wèi)生計生委、質檢總局、國家標準委、全國老齡辦發(fā)布《關于開展養(yǎng)老院服務質量建設專項行動的通知》，決定在全國開展養(yǎng)老院服務質量建設專項行動，并配發(fā)“養(yǎng)老院服務質量大檢查指南”，要求“各地、各有關部門要高度重視，認真組織開展好專項行動”。政府牽頭開展的專項檢查對提高養(yǎng)老機構的服務質量，推進養(yǎng)老院服務質量標準體系建設，預防和防止欺老、虐老事件的發(fā)生起到了積極的作用。但是這樣的檢查具有臨時性、應急性特點，尚未形成制度化、專業(yè)化和常態(tài)化的評估機制。

中國護理保險試點政策實施已有六年，從護理服務機構性質來看，有事業(yè)單位的醫(yī)院、非營利性的社會組織、營利性的企業(yè)；從服務形式來看，有生活型服務機構，有居家訪問型服務機構，但對不同類型的服務機構，沒有開發(fā)不同的評估指標，尚未展開針對性的評估活動。因此，隨著長期護理保險制度的不斷完善，需要不斷推動評估活動的專業(yè)化、常態(tài)化機制，提高護理服務質量，保障老年人權益，同時及時公開評估結果，增強服務利用者的選擇權。

隨著我國老齡化程度加深及失能半失能老年人口數(shù)量的增加，機構養(yǎng)老會成為更多老年人的首選。同時還有更多的老年人希望在自己熟悉的環(huán)境中原居安養(yǎng)，因而社區(qū)居家護理服務機構將會大量涌現(xiàn)，各種不同類型的護理機構在社會養(yǎng)老服務體系中的作用愈加重要。另一方面，隨著各種社會力量尤其是大型資本的逐步進入，養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展迅猛，各類護理機構的數(shù)量和規(guī)模驟增，因而需要對護理機構進行合理有效的規(guī)制，規(guī)范行業(yè)發(fā)展，不斷提高服務質量。