實(shí)施政府電子文件單軌制管理的策略探析

文/于高峰

隨著信息化的深入以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，電子文件單軌制、單套制歸檔逐步取代“雙套制”，同時(shí)也成為各級黨政機(jī)關(guān)和檔案管理部門急需研究和探索的問題。2016年，國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，要求在有條件的部門開展電子檔案單套制、單軌制管理試點(diǎn)。此后，國家檔案局發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》和《國家檔案局關(guān)于修改〈電子公文歸檔管理暫行辦法〉的決定》進(jìn)一步明確提出“電子文件可以僅以電子形式進(jìn)行歸檔”“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”等相關(guān)規(guī)定。2021年實(shí)施新的《中華人民共和國檔案法》第三十七條明確規(guī)定，“電子檔案應(yīng)當(dāng)來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。此外，三大訴訟法也明確將電子數(shù)據(jù)納入證據(jù)的范圍。由此可見，電子文件單套歸檔、保存和利用已經(jīng)具備了充分的法律依據(jù)，成為深化檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型、服務(wù)于政務(wù)信息化及社會信息化的關(guān)鍵。筆者僅以政府實(shí)施電子文件管理工作為例，在明確實(shí)施單軌制法律法規(guī)的前提下，提出有效推動(dòng)實(shí)施政府電子文件單軌制的基本策略。

1 強(qiáng)化政府電子文件單軌制的協(xié)調(diào)管理

實(shí)施電子文件單軌制，首先要協(xié)調(diào)發(fā)揮政府統(tǒng)籌規(guī)劃主導(dǎo)作用、信息中心技術(shù)支撐作用、檔案部門業(yè)務(wù)管理作用。

1.1 加強(qiáng)政府部門電子文件單軌制的統(tǒng)籌規(guī)劃

政府作為電子文件單軌制轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)者，一方面，宏觀層面要抓好單軌制轉(zhuǎn)型的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)國家政策引領(lǐng)信息化時(shí)代電子文件管理變革。另一方面，政府業(yè)務(wù)主管層面要認(rèn)真落實(shí)電子文件單軌制管理，業(yè)務(wù)主管部門要將形成的電子文件及時(shí)直接推送到檔案管理部門的電子檔案系統(tǒng)中，有效推動(dòng)傳統(tǒng)的年度歸檔、定期歸檔向主動(dòng)歸檔、即時(shí)歸檔轉(zhuǎn)變。

1.2 加強(qiáng)信息中心電子文件單軌制的技術(shù)保障

信息中心特別是相關(guān)技術(shù)部門重點(diǎn)要對信息資源進(jìn)行分步整合、有效利用，有計(jì)劃、分步驟對政府部門進(jìn)行信息資源整合；同時(shí)做好政府中心機(jī)房安全管理工作，部署建設(shè)好政府部門業(yè)務(wù)網(wǎng)及電子政務(wù)網(wǎng)，保障各級政府電子政務(wù)內(nèi)、外網(wǎng)絡(luò)安全無故障運(yùn)行。

1.3 加強(qiáng)檔案部門電子文件單軌制的業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)

各級檔案局要充分發(fā)揮檔案專業(yè)優(yōu)勢，擔(dān)當(dāng)好電子文件單軌制管理的核心角色，積極參與電子文件單軌制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，吸收不同部門和不同崗位的意見；同時(shí)監(jiān)督、指導(dǎo)政府業(yè)務(wù)部門電子文件生成和移交，依托制度、技術(shù)、人員等方式保障電子文件傳輸、移交、接收等過程的真實(shí)性、完整性、安全性、可靠性。

2 建立健全電子文件單軌制法律法規(guī)管理體系

目前，我國電子文件單軌制管理相關(guān)研究已經(jīng)出現(xiàn)很久，但相應(yīng)的法律規(guī)范仍有待健全完善。筆者認(rèn)為必須發(fā)揮好法律政策在電子文件單軌制中的指導(dǎo)作用，在建立單軌制法律政策上應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)要求：一是國家層面要更加突出電子文件的法律效力，要明確規(guī)定電子檔案與紙質(zhì)檔案具有相同法律效力。二是各部門要遵循《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》 《電子文件管理暫行辦法》等規(guī)章制度，制定符合自身實(shí)際、可操作性強(qiáng)的“電子檔案單軌制實(shí)施辦法”等業(yè)務(wù)制度，以便更好發(fā)揮制度的約束和規(guī)范作用，不斷適應(yīng)電子文件單軌制轉(zhuǎn)型需要。三是檔案行政管理部門應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)國家政策和相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法，充分發(fā)揮單軌制政策制度約束的雙向性，既要約束好領(lǐng)導(dǎo)層面又約束好電子文件業(yè)務(wù)管理層面，確保電子文件單軌制的順利開展。四是加強(qiáng)電子文件單軌制法律法規(guī)體系建設(shè)，不斷完善電子文件管理規(guī)范，形成電子檔案立法與相關(guān)法律無縫銜接，使電子文件單軌制管理標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、法律化。

3 持續(xù)完善政府電子文件單軌制平臺系統(tǒng)建設(shè)

完善政府電子文件單軌制管理系統(tǒng)與平臺需要做好以下三個(gè)方面工作：

3.1 平臺系統(tǒng)建設(shè)要求更加嚴(yán)格

在平臺系統(tǒng)的軟硬件建設(shè)上，尋求適合的軟硬件技術(shù)公司或企業(yè)建立長期的合作，對所有軟硬件進(jìn)行必要的測試分析，使用在安全性、穩(wěn)定性、隱私性方面都有良好性能的軟硬件，不斷優(yōu)化和調(diào)整管理系統(tǒng)，在未來單軌制轉(zhuǎn)型過程中，能夠及時(shí)改進(jìn)平臺系統(tǒng)，縮短建設(shè)時(shí)間、減少資金投入

3.2 平臺系統(tǒng)功能更加強(qiáng)大

在信息中心搭建電子文件單軌制一體化平臺系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)貫穿電子文件的生成、審批、流轉(zhuǎn)、辦理、歸檔、保管、查詢、利用等各環(huán)節(jié)的全程在線處理，特別要實(shí)現(xiàn)高效的電子文件查詢，能清晰展現(xiàn)各類電子文件，并實(shí)現(xiàn)快速檢索功能，實(shí)現(xiàn)電子文件共享，破除信息孤島等問題。同時(shí)抓好辦公集成系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)兩個(gè)方面平臺系統(tǒng)建設(shè)，針對不同需求場景提供個(gè)性化、強(qiáng)大的功能，不斷推進(jìn)辦公系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)無縫連接的技術(shù)攻關(guān)，促進(jìn)無紙化辦公、一站式服務(wù)工作落到實(shí)處。

3.3 平臺系統(tǒng)的信息更加安全

具備完善的后臺管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電子文件的多級防護(hù)、電子文件的多重備份。系統(tǒng)建設(shè)上，可將前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)和后端檔案管理系統(tǒng)的部分遷移至云平臺，以滿足單軌制管理后所需要的計(jì)算資源、帶寬資源和存儲資源。同時(shí)引入第三方簽章管理系統(tǒng)、CA認(rèn)證中心，在服務(wù)器端增加身份認(rèn)證、電子簽章、時(shí)間戳等服務(wù)，保障電子文件的真實(shí)性、有效性、安全性。

4 提升業(yè)務(wù)能力建設(shè)推進(jìn)實(shí)施政府電子文件單軌制管理

4.1 提升政府電子文件的管理能力

要求業(yè)務(wù)工作人員具備足夠的檔案專業(yè)知識和分析能力，能夠準(zhǔn)確把握當(dāng)前及未來電子文件及高效辦公的無紙化、電子化發(fā)展趨勢，能實(shí)現(xiàn)電子文件高效生成、快速流轉(zhuǎn)、及時(shí)辦理、科學(xué)歸檔、有效利用。也要具備更高的綜合素質(zhì)和信息操作能力，根據(jù)電子文件管理和使用要求，在海量電子文件中及時(shí)篩選提供正確的檔案數(shù)據(jù)和資料。

4.2 提升政府電子文件的業(yè)務(wù)能力

充分發(fā)揮檔案管理人員專業(yè)優(yōu)勢，深化檔案業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，主動(dòng)參與電子文件單軌制、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)存儲等一些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，用好大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)挖掘電子文件的檔案價(jià)值，不能僅僅停留在把檔案管好、放好、不損壞的層面，要研究開發(fā)電子文件數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)電子文件單軌制新的知識內(nèi)容、管理方法等。

4.3 提升政府電子文件的流程改造能力

學(xué)習(xí)借鑒電子文件單軌制轉(zhuǎn)型的相關(guān)試點(diǎn)及工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)改進(jìn)重組電子文件管理流程，不斷提高電子文件單軌制轉(zhuǎn)型的意識。同時(shí)堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)踐，將電子文件單軌制管理的流程、方法、技術(shù)及時(shí)融入政府服務(wù)工作實(shí)踐，助推無紙化、高效率辦公，加速向電子文件單軌制轉(zhuǎn)型。

5 深度廣泛吸收和運(yùn)用新型信息化技術(shù)

電子文件單軌制轉(zhuǎn)型是信息化發(fā)展的趨勢。這就要求政府部門盡可能地吸收和運(yùn)用當(dāng)代科技成果和管理手段，依法依規(guī)提高電子文件管理工作的效率和水平，深入推進(jìn)檔案信息化管理。

5.1 運(yùn)用好區(qū)塊鏈技術(shù)

發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)在保障電子文件真實(shí)性的作用，其中在電子文件審批過程中，運(yùn)用好數(shù)字簽名技術(shù)識別電子文件相關(guān)責(zé)任人；在電子文件的生成及流轉(zhuǎn)過程中，利用好時(shí)間戳來記錄電子文件創(chuàng)建及簽發(fā)的時(shí)間；在電子文件的歸檔、保存、使用等過程中，強(qiáng)化安全措施，防止電子文件被篡改或破壞。

5.2 運(yùn)用好云計(jì)算技術(shù)

利用“云”端服務(wù)器，便于用戶查詢和使用；將云計(jì)算技術(shù)嵌入到電子文件單軌制管理，使用戶打開瀏覽器，可以方便地查閱電子文件，也可以通過手機(jī)、平板來查詢使用電子文件。同時(shí)，利用云平臺來分級管理檔案數(shù)據(jù)，對一些非核心電子檔案采用公共云平臺進(jìn)行存儲共享。

5.3 運(yùn)用好虛擬技術(shù)

依靠電子檔案單軌制管理，利用虛擬技術(shù)開發(fā)利用電子文件信息資源，豐富館藏檔案利用服務(wù)資源，為單軌制背景下的電子文件利用帶來全新亮點(diǎn)。

6 打造復(fù)合型檔案專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍

政府電子文件單軌制管理需要培養(yǎng)和造就一支適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化的復(fù)合型檔案專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍。在實(shí)際工作中，要圍繞當(dāng)前和未來政府電子文件轉(zhuǎn)型需要，逐步開展多層次、復(fù)合型與專業(yè)型有機(jī)結(jié)合的檔案業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)工作。有效實(shí)施電子文件單軌制很大程度上取決于檔案工作人員的專業(yè)素養(yǎng)。因此，檔案工作人員既要具備極強(qiáng)的信息處理能力和檔案管理能力，也要具備極強(qiáng)的學(xué)習(xí)研究能力和創(chuàng)新意識，要熟悉掌握區(qū)塊鏈、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的開發(fā)過程、運(yùn)行原理，認(rèn)真做好電子文件前端控制，更好制定符合電子文件單軌制建設(shè)和運(yùn)轉(zhuǎn)的管理系統(tǒng)。此外，要積極與高校、科研院所等專家學(xué)者建立長期合作，充分發(fā)揮他們在電子文件管理中的咨詢顧問作用，共同提高電子文件管理水平。