新形勢下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立與完善

萬方 山西省臨汾市第三中學(xué)校

新形勢下，隨著國內(nèi)社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與管理能力也在逐漸優(yōu)化，基本能夠滿足公共社會資源分配需要，維護資源應(yīng)用的公平性及科學(xué)性，有效提高了行政事業(yè)單位的運行效率及服務(wù)能力。在國內(nèi)，行政事業(yè)單位具有公益性的特征，對公共服務(wù)建設(shè)具有關(guān)鍵性意義。但在實際工作中，單位內(nèi)部控制的落實被諸多因素干擾，導(dǎo)致管理成效達不到理想水平。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控及其建設(shè)價值

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要目的是規(guī)范資金運用，防止因資金使用過程中出現(xiàn)不規(guī)范行為，而影響資金的安全性及有效性、財務(wù)數(shù)據(jù)與資料的可靠性及完整性，提高公共服務(wù)的效率和效果。行政事業(yè)單位內(nèi)控強調(diào)過程性管理，管理活動貫穿整個經(jīng)濟活動過程。它既涵蓋為維護單位各項活動平穩(wěn)運轉(zhuǎn)而采取的管理舉措及方式，如預(yù)算管理、收支管理等，又包括對崗位設(shè)置、風險評估、組織結(jié)構(gòu)等設(shè)置內(nèi)控機制與落實程序，還為事業(yè)單位的重要決策提供指導(dǎo)方向。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)價值

首先，優(yōu)化單位內(nèi)部管理效果。現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位的管理機制尚在發(fā)展初期，還有許多問題亟待解決完善。建立及完善內(nèi)部控制制度，有利于處理資金使用過程中產(chǎn)生的各類問題，提高部門劃分與工作程序等的公開程度，有效增強內(nèi)部控制力度。

其次，強化財政資金的管理與監(jiān)督。建設(shè)并執(zhí)行合理完善的內(nèi)控機制，是保證行政事業(yè)單位健康成長的重要基礎(chǔ)。事業(yè)單位組織的各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)，需要各類資金作為基礎(chǔ)保障，而其中的主要資金為財政預(yù)算撥款，所以其運行支撐資金構(gòu)成具有明顯的特殊性。如果未設(shè)定具有高可行性的應(yīng)用方案與程序，會導(dǎo)致應(yīng)用資金的過程缺乏約束條件，引發(fā)資金過度消耗，降低財政資金的投入效率。而在完善的內(nèi)控管理下，可將獲得的撥款資金進行合理的使用和分配，增強資金管控效力，以提升資金使用效率。

再次，提升財政資金的使用效率。從當前的形勢來看，行政事業(yè)單位落實內(nèi)控管理是保障財政撥款使用效率的重要條件。大部分事業(yè)單位的運轉(zhuǎn)資金基本上是預(yù)算撥款，該類資金的突出特征在于供給額度限制。因而，事業(yè)單位只有建設(shè)可行的資金應(yīng)用管理辦法及機制，才能預(yù)防單位開展業(yè)務(wù)期間發(fā)生過度浪費的情況。利用合理的預(yù)算內(nèi)控，支持財政資金的二次分配，能有效保障資金應(yīng)用效果。

最后，改善行政事業(yè)單位的社會服務(wù)效果。近年來，在基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)方面，財政投入規(guī)模持續(xù)擴大，行政事業(yè)單位得到的專項撥款金額也逐漸增多。在此種情況下，內(nèi)部控制機制的建立及落實顯得極為關(guān)鍵。只有規(guī)范財政資金的應(yīng)用，才能確保相應(yīng)資金使用的安全性與效果，進而強化單位服務(wù)能力，改善工作效果，為人們創(chuàng)建更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)及完善的難點

市場經(jīng)濟模式下，內(nèi)控管理的實施難度較大，這是由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境的特殊性導(dǎo)致的。

首先，單位制度、崗位及職責設(shè)置不合理，使得內(nèi)部控制建設(shè)和實施存在阻礙。

內(nèi)部控制關(guān)系到單位組織的經(jīng)濟及其他業(yè)務(wù)，但因缺少對市場運行趨勢、社會形勢與單位自身運行狀態(tài)的深度分析，內(nèi)控機制不夠完善，即使行政事業(yè)單位設(shè)置了針對內(nèi)控的管理行為標準，其具體實施的管理行為也較寬松，無法真正將內(nèi)部控制工作落實到位，單位內(nèi)控管理趨向于表面化、教條化，未能展現(xiàn)出真正的價值。另外，行政事業(yè)單位中設(shè)置的各業(yè)務(wù)部門，業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)相對獨立，橫向溝通較少，內(nèi)控機制建設(shè)的參與度不高。此外，一些崗位職位的任務(wù)職責設(shè)定比較模糊，負責內(nèi)控的人員配置數(shù)量有限，難以保障管控方案執(zhí)行和調(diào)節(jié)的準確性和及時性。

其次，單位重視程度不夠，配套制度措施不到位，也影響內(nèi)部控制的落實。

事業(yè)單位對內(nèi)部控制的建設(shè)及完善工作的關(guān)注度重視度不高，最直接的結(jié)果是導(dǎo)致內(nèi)部財務(wù)管理推行難度較大，進而導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果的可參考性不高、財政資金安排方案不科學(xué)、資金無計劃應(yīng)用等情形。另外，財政撥款管理缺乏嚴謹性，挪用與占用專項撥款的行為時常出現(xiàn)，且財務(wù)原始信息不可靠等問題較嚴重，大部分是由于事業(yè)單位重視程度不高、內(nèi)控體系建設(shè)不完善造成的。此外，單位資產(chǎn)流失問題，一般是因為日常資產(chǎn)管理缺位、相關(guān)清查不徹底、檔案統(tǒng)計不完整、備案管理不及時、部分固定資產(chǎn)被隨意占用，這也會影響到內(nèi)控的落實效力。

單位內(nèi)部控制管理的信息化程度不高，會產(chǎn)生內(nèi)控信息收集與傳達不完整等問題，這些問題都可能提高行政事業(yè)單位的運行風險，再加上風險控制意識缺失，數(shù)據(jù)失真與管理深度不足等就會成為一種必然的現(xiàn)象。

行政事業(yè)單位內(nèi)部“集權(quán)”管理模式的存在，一方面，會產(chǎn)生內(nèi)控建設(shè)中的監(jiān)管效力不足問題，提高徇私舞弊的風險；另一方面，由于內(nèi)部“集權(quán)”，用于經(jīng)營業(yè)務(wù)的資金大多是單位負責人直接安排及監(jiān)管，各部門及工作人員的資金申請、審批程序過于煩瑣，這會打消相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的審批意愿，影響其工作積極性，干擾專項資金的應(yīng)用率和使用效率。

三、新形勢下完善行政事業(yè)單位內(nèi)控的實踐路徑

基于上述行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)方面的工作難點，為合理提高內(nèi)部控制價值，使此項管理手段可以真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用，行政事業(yè)單位需積極推進內(nèi)部控制工作，加快建設(shè)及完善單位內(nèi)控工作的速度。

（一）創(chuàng)建適宜的管控環(huán)境

適宜的管控環(huán)境是完善單位內(nèi)控、保障管理效果的堅實基礎(chǔ)。首先，成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)工作組，負責全面內(nèi)部控制管理。領(lǐng)導(dǎo)團隊應(yīng)定期召開內(nèi)控管理落實會議，針對在內(nèi)部控制實踐中遇到的各項問題，討論研究有針對性的處理辦法。另外，還要對單位各部門的管理方案落實情況實施全方面的考評，加強內(nèi)控管理的約束效力。其次，確定開展內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門。由牽頭部門統(tǒng)一安排協(xié)調(diào)內(nèi)部控制標準化的建設(shè)，定期將工作成果及問題匯總整理，及時匯報給領(lǐng)導(dǎo)工作組，同時對其他部門的內(nèi)控建設(shè)情況，進行監(jiān)督管理，完成對單位日常事務(wù)的協(xié)調(diào)管理。再次，促進部門間的聯(lián)動及有序合作協(xié)調(diào)。將與預(yù)算、采購及資產(chǎn)等有關(guān)部門與職員的工作職責落實到位。在業(yè)務(wù)工作區(qū)域中，統(tǒng)籌分析內(nèi)控建設(shè)，促進內(nèi)部控制管理的協(xié)調(diào)建設(shè)，構(gòu)成多級聯(lián)動、全面參與的內(nèi)部工作氛圍，使內(nèi)控管理得以深度落實。

（二）推動信息化的建設(shè)

行政事業(yè)單位實施的內(nèi)控管理需符合時代環(huán)境的變化，應(yīng)匯總現(xiàn)有資源，強化信息溝通。單位應(yīng)按照各部門的職能劃分，制定可行的內(nèi)控管理流程，以此降低人為操作失誤的出現(xiàn)概率，并確保內(nèi)控信息完整。為完善內(nèi)控架構(gòu)，信息系統(tǒng)應(yīng)當和財務(wù)系統(tǒng)、運營業(yè)務(wù)系統(tǒng)等穩(wěn)定對接，確保單位內(nèi)部信息流轉(zhuǎn)順暢，并注意和單位實際的工作程序相符合，促進內(nèi)控的數(shù)字化、流程化發(fā)展。另外，行政事業(yè)單位還應(yīng)強調(diào)風險管控，深化風險控制意識，構(gòu)建風險預(yù)警體系，健全風險要素評估體系，有效識別內(nèi)控建設(shè)及完善期間面臨的各項風險點，在此基礎(chǔ)上，編制風險防控的工作計劃，提升相關(guān)的管控水平，進而更好地推動內(nèi)控的信息化建設(shè)。

（三）落實全面監(jiān)督管理

通過構(gòu)建和內(nèi)控管理匹配的全面監(jiān)督，為內(nèi)控工作創(chuàng)造保障性的環(huán)境。第一，強化審計部門運行的專業(yè)化與獨立性，并賦予適當權(quán)力，同時要求其他部門積極配合工作。單位領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)控制自身對審計部門工作的干預(yù)程度，使內(nèi)部審計能始終保持客觀性與公正性，避免出現(xiàn)人情方面的影響。第二，逐漸提高單位審計工作人員的職業(yè)能力，保障審計結(jié)果的準確性，保證審計結(jié)果能夠全面體現(xiàn)事業(yè)單位的運營狀態(tài)。同時，各單位需注意內(nèi)部審計工作人員的招聘質(zhì)量，并做好個人政治方面的審查，確保審計隊伍成員的綜合素養(yǎng)。第三，行政事業(yè)單位需注重對審計工作人員的培訓(xùn)管理，同時還要定期組織綜合考評。而為提高監(jiān)督管理效力，單位可建設(shè)多元主體的管理格局，靈活應(yīng)用多樣性的監(jiān)督形式。例如，事業(yè)單位可選擇打通社會群眾的監(jiān)督通道，并建設(shè)線上線下混合的監(jiān)督形式。

（四）提升內(nèi)控建設(shè)認知

運營效果不好的行政事業(yè)單位一般都會有內(nèi)部控制方面的問題。缺少完善內(nèi)控，會導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺少風險控制的能力。因而，提高內(nèi)控能力，是單位優(yōu)化自我治理的必然趨勢。關(guān)于內(nèi)控建設(shè)的認知，行政事業(yè)單位需提升機制建設(shè)本身的關(guān)注。部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制實質(zhì)及核心的理解深度有限，雖然開展內(nèi)控管理，但實際上也只是為響應(yīng)上級的指導(dǎo)要求，關(guān)注度與管理積極性都有缺失。同時，也有部分單位構(gòu)建起內(nèi)控體系及保障制度，但尚未開展實質(zhì)性的管理工作，對日常業(yè)務(wù)沒有指導(dǎo)性的意義。另外，個別單位對內(nèi)控管理進度情況的了解不及時，也未能設(shè)置清晰的職能定位與管理標準，單位領(lǐng)導(dǎo)也沒有注意到內(nèi)控對預(yù)防運營風險、加強風險管控的作用，只有在風險問題已經(jīng)比較嚴重時，才向內(nèi)控投入關(guān)注和重視。

根據(jù)當前國內(nèi)行政事業(yè)單位的運營管控情況，內(nèi)控行為可能存在階段性、臨時性的特點，不注重日常管理。而引發(fā)認知問題的原因，既有單位管理者個人認識，又有機制體系的缺陷。對此，單位中的領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)提高認識，加強對全方位內(nèi)控的關(guān)注度，明確內(nèi)部控制對單位穩(wěn)定成長的實際價值，把優(yōu)化內(nèi)控建設(shè)，歸納到重點工作范疇中。行政事業(yè)單位內(nèi)控涵蓋運營業(yè)務(wù)的不同層面，涉及所有業(yè)務(wù)活動的每個步驟與工作者，是一項全面、全覆蓋的管理方式。結(jié)合行政事業(yè)單位的運營情況，建設(shè)及完善內(nèi)控需著手以下幾方面：管理級別由執(zhí)行層上升至決策層；內(nèi)控模式方面從單一部門管理調(diào)整成多方全面齊抓的模式；內(nèi)控技術(shù)由定性延伸到定性和定量組合的模式；內(nèi)控方式從人工管控調(diào)整成制度程序與計算機系統(tǒng)管控相融合。

（五）改進內(nèi)控效果評價

內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性評價是行政事業(yè)單位在處于尚未建設(shè)內(nèi)控以及落實工作的早期，對自身內(nèi)部控制的實際情形，給出“摸底”評估結(jié)果。對于此階段的效果評價，一方面，單位可以在此基礎(chǔ)上，梳理內(nèi)部控制的基本需要與側(cè)重點，為后期建設(shè)管理提供落實方向，并基于重點事項，有序組織內(nèi)控機制建設(shè)及完善；另一方面，單位可以迅速鎖定既有內(nèi)控模式的缺陷與薄弱部分，有計劃地構(gòu)建內(nèi)控機制。但至今，行政事業(yè)單位內(nèi)控制方面的基礎(chǔ)評估，主要還是以得到評價結(jié)果為目的，未能實際利用評價結(jié)果，給內(nèi)控機制建設(shè)提供指導(dǎo)。所以，事業(yè)單位需利用基礎(chǔ)性與年度評估，盡可能反映出內(nèi)控管理中的不足，并將結(jié)果在內(nèi)控工作中加以運用，確定內(nèi)控建設(shè)側(cè)重點與重要步驟。

為推進內(nèi)控建設(shè)，單位應(yīng)從以下幾方面著手進行：一是優(yōu)化當前的內(nèi)控評價模式。此項工作的對象是內(nèi)控管理的效果，其反映在事業(yè)單位設(shè)定及落實的內(nèi)控機制，對達到管理目標方面提供的支持程度。而評價行為應(yīng)當涵蓋行政事業(yè)單位整個運營年度，通過日常監(jiān)管與專項觀察、年終評估實現(xiàn)。在日常監(jiān)管中，行政事業(yè)單位應(yīng)積極自查，生成相應(yīng)的統(tǒng)計報告。二是合理調(diào)節(jié)評價方法?？捎迷趦?nèi)控評價中的技術(shù)方法包括：總體、隨機、等距與指定四種抽樣方式。評價人員應(yīng)當在掌握行政事業(yè)單位實際運營情形、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)程序、風險點等的基礎(chǔ)上，設(shè)置評價測試方案?；趩挝粌?nèi)控評價標準，并聯(lián)系實際的業(yè)務(wù)量，明確劃分單位維度及業(yè)務(wù)維度。另外，單位維度內(nèi)控效果會對業(yè)務(wù)維度的相應(yīng)管理，具有明顯的影響作用，并且內(nèi)控結(jié)果會干擾到負責人對內(nèi)控其他維度的效果判斷。三是靈活應(yīng)用不同的評價方法。內(nèi)控管理是和人有關(guān)的工作，為掌握真實的內(nèi)控管理成效，需綜合運用個別訪談、專題探討會等多種方式。四是提高確定薄弱環(huán)節(jié)的準確性。檢查單位內(nèi)控是為分析此項管理工作實際落實中有無薄弱部分以及缺陷種類，并基于此生成評價結(jié)果，提出針對性改進方案。此外，事業(yè)單位需結(jié)合現(xiàn)實情況，選擇定性及定量的混合模式，鎖定薄弱環(huán)節(jié)。五是完善評價報告。當前事業(yè)單位在內(nèi)控工作中的評價報告，一般包含單位基本信息、薄弱部分、完善意見等。單位還應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的評價需要，設(shè)置單位維度與業(yè)務(wù)維度的內(nèi)控標準。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)及完善，與其總體改革與成長有密切聯(lián)系，關(guān)系到單位的管理品質(zhì)。因而，無論是單位領(lǐng)導(dǎo)者或是普通職員，都應(yīng)對內(nèi)控建設(shè)及執(zhí)行投入較多的關(guān)注。單位應(yīng)當基于當前內(nèi)控期間的工作難點和重點，提出完善的實踐路徑，優(yōu)化管理環(huán)境，注重信息化建設(shè)及全面監(jiān)管，落實內(nèi)控效果評價，推動事業(yè)單位平穩(wěn)、高效運轉(zhuǎn)。