新時代破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的路徑探索

李 蕊

近期，2022年中央一號文件正式發(fā)布，其中強調(diào)扎實穩(wěn)妥推進鄉(xiāng)村建設(shè)，要求“加強基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌……提升縣級敬老院失能照護能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務(wù)?！苯陙恚醒胍惶栁募τ谵r(nóng)村養(yǎng)老問題持續(xù)關(guān)注。2020年中央一號文件提出，“發(fā)展農(nóng)村互助式養(yǎng)老，多形式建設(shè)日間照料中心，改善失能老年人和重度殘疾人護理服務(wù)”。2021年中央一號文件對農(nóng)村養(yǎng)老問題作出部署，提出要健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動村級幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。

作為全球第一的老年人口大國，當(dāng)下我國不僅老齡化日益加劇，而且“城鄉(xiāng)老齡化倒置”凸顯。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲以上農(nóng)村老年人比重為23.81%，比城鎮(zhèn)高7.99%。未來還將衍生累積效應(yīng)。據(jù)預(yù)測，到2028年，中國農(nóng)村老年人口比重將突破30%，相比城市高出11個百分點。再疊加城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進過程中大量青壯年勞動力轉(zhuǎn)移進城，農(nóng)村將呈現(xiàn)“原子化”“空巢化”趨勢，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能進一步減弱，使得農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)需求激增。但是，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村養(yǎng)老資源相對缺乏，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出。這不僅阻礙了民生福祉的增進和共同富裕的實現(xiàn)，也成為制約鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的一大關(guān)鍵因素。因此，如何補齊中國農(nóng)村養(yǎng)老短板成為亟待解決的重要課題。

紓解中國農(nóng)村養(yǎng)老問題必須直面三重短板

第一，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡，農(nóng)村養(yǎng)老資源相對短缺。檢視當(dāng)下我國養(yǎng)老公共服務(wù)供給，在規(guī)劃安排、資源配置、制度建設(shè)等方面還呈現(xiàn)重城市、輕農(nóng)村的特征。相較于城市機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等多樣化的養(yǎng)老路徑選擇，多數(shù)農(nóng)村老年人還主要依靠家庭養(yǎng)老、鄰里照料及土地養(yǎng)老，養(yǎng)老資源相對匱乏，在人員、場地、設(shè)施、經(jīng)費等各方面均不同程度地存在缺口，而且有限的養(yǎng)老資源配置也呈現(xiàn)碎片化、分散化，大大削弱養(yǎng)老服務(wù)的可及性。農(nóng)村老年人可享受的養(yǎng)老公共服務(wù)內(nèi)容匱乏、供應(yīng)方式較為單一，主要是提供代辦、就餐、生活照料等簡單的服務(wù)，醫(yī)療保健、健康監(jiān)測、護理康復(fù)、社會參與等“軟性”服務(wù)建設(shè)則較為滯后。尤其缺乏對農(nóng)村老年人的精神慰藉和照料，涉及興趣培養(yǎng)、老年教育以及社會價值開發(fā)等服務(wù)嚴(yán)重不足。質(zhì)言之，農(nóng)村老年人日益增長的對于高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的多元需求同養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡、不充分之間的矛盾還較為突出，嚴(yán)重阻礙了民眾獲得感、幸福感、安全感的提升。2022年2月，筆者所在團隊的課題組赴河南、江蘇、重慶、甘肅等八省市的部分農(nóng)村開展農(nóng)村養(yǎng)老問卷調(diào)查，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示僅有38%的受訪老人對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給表示滿意或者基本滿意。

第二，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化，養(yǎng)老供給能力持續(xù)降低。受制于傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)土情結(jié)影響，居家養(yǎng)老依然是我國農(nóng)村養(yǎng)老的主流選擇。但是隨著城鎮(zhèn)化推進、家庭結(jié)構(gòu)變化以及鄉(xiāng)村文化變遷等，使得家庭養(yǎng)老在經(jīng)濟支持、生活照料和精神慰藉等方面的功能漸趨弱化，養(yǎng)老供給能力持續(xù)降低。一方面，家庭養(yǎng)老投入不足。當(dāng)下，農(nóng)村養(yǎng)老社會保障水平還有待提高，老年人受體力與技術(shù)等制約，自身收入減少且缺乏積蓄。著眼于發(fā)展需求，多數(shù)農(nóng)村家庭往往選擇將有限收入優(yōu)先投入房屋建設(shè)、子女教育等領(lǐng)域，對老人養(yǎng)老投入呈現(xiàn)邊緣化態(tài)勢。問卷數(shù)據(jù)顯示，有76%的受訪家庭贍養(yǎng)父母的支出在家庭年度總支出中的占比不到10%。另一方面，精神慰藉缺乏。城鎮(zhèn)化進程加快使得青壯年勞動力向城市單向流動，農(nóng)村“空巢化”“空心化”加劇。此外，由于家庭小型化和計劃生育政策等影響，傳統(tǒng)家庭代際結(jié)構(gòu)關(guān)系和孝道文化受到?jīng)_擊，農(nóng)村老人難以獲得家庭關(guān)照和親情關(guān)懷，面臨無處寄托的精神貧困。問卷數(shù)據(jù)顯示，只有14%的受訪老人表示“沒有精神空虛或孤獨感”。

第三，農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老供給不足，養(yǎng)老公共服務(wù)發(fā)展滯后。由于經(jīng)濟負擔(dān)能力和傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念限制，多數(shù)農(nóng)村老年人及其子女對機構(gòu)及社會養(yǎng)老服務(wù)持懷疑和排斥的態(tài)度。問卷數(shù)據(jù)顯示，有79%的受訪子女明確表示“不愿意將父母送往養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老”。這必然導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)的投入在短期內(nèi)難以產(chǎn)生效益。同時，城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分配不平衡，農(nóng)村養(yǎng)老投入長期不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)欠賬較多。不僅如此，目前農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)多為公辦敬老院，服務(wù)對象具有選擇性，主要是五保人員和貧困人員，多數(shù)農(nóng)村老人也難以獲得其服務(wù)。而農(nóng)村民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量則整體偏少。以村委會數(shù)量為基數(shù)進行估算，目前在農(nóng)村注冊登記的養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老照料機構(gòu)和社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施的覆蓋率僅為6.4%、12%、19%。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老院覆蓋率僅相當(dāng)于城市的二分之一，而托老所或老年日間照料中心覆蓋率僅相當(dāng)于城市的五分之一。

對于民營養(yǎng)老機構(gòu)而言，由于農(nóng)村公共資源偏少，且農(nóng)村老年人經(jīng)濟負擔(dān)能力弱、居住分散。相較于城市，其養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)投入更大、周期更長、收益更少、風(fēng)險更高的特點，因此一般缺乏供給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的動力。且市場資本主要關(guān)注成本和收益，只對最佳營利機會感興趣，甚至衍生撇脂效應(yīng)。高企的收費以及選擇性的服務(wù)提供，也使得最需要養(yǎng)老服務(wù)的普通農(nóng)村老人群體難以獲得有效的服務(wù)。而非營利的社會組織及社會工作者又大多集中在城市，再加上農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系在規(guī)劃、投入、建設(shè)、管理和服務(wù)中存在著諸多滯后性，導(dǎo)致農(nóng)村社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)也不充分。

總之，我國農(nóng)村養(yǎng)老資源短缺的局面尚未得到根本改觀，農(nóng)村養(yǎng)老仍處于兜底、保基本的階段。相較于城市養(yǎng)老，呈現(xiàn)消費能力與有效供給雙重低下的特點。農(nóng)村不僅“老齡化程度更深”“養(yǎng)老需求更迫切更多元”，“未備先老”“未富先老”也更嚴(yán)重，而且養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)人員更缺乏，供給能力和投入水平更低，供給質(zhì)量更差。個體和家庭養(yǎng)老力不從心，專業(yè)化養(yǎng)老主體缺失問題凸顯，公益性養(yǎng)老發(fā)育不足，機構(gòu)養(yǎng)老資源匱乏，且地區(qū)間差異明顯。

依托社區(qū)協(xié)同多元力量推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給

習(xí)近平總書記強調(diào)，“有效應(yīng)對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉”。2022年國務(wù)院印發(fā)《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出要“加快補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板”。目前恰逢中央實施鄉(xiāng)村振興和積極應(yīng)對人口老齡化的雙重戰(zhàn)略，正是破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的良好機遇。農(nóng)村養(yǎng)老問題的破解絕不是孤立的，必須從現(xiàn)實國情出發(fā)，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕一體化考量，賦予農(nóng)村居民更多的養(yǎng)老選擇權(quán)，進而探索構(gòu)建中國特色社會主義新型農(nóng)村養(yǎng)老體系，以期能夠為全球人口老齡化的應(yīng)對，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問題的求解，貢獻中國方案和智慧。

應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域，單純依靠家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、國家養(yǎng)老均無法有效克服農(nóng)村養(yǎng)老困局。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)，以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)照顧為主體，以集體組織為支撐，集合社區(qū)內(nèi)多元化力量所形成的嵌入式養(yǎng)老模式。它有效整合了家庭和社會的養(yǎng)老功能，聚合社區(qū)力量，具有養(yǎng)老“離家不離村”的優(yōu)勢。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》強調(diào)，“提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，著力發(fā)展街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、城鄉(xiāng)社區(qū)兩級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)”。著眼于落實“十四五”規(guī)劃綱要提出的“整合利用存量資源發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的要求，筆者建議應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，依托農(nóng)村內(nèi)生村治組織，嵌入外部社會組織，整合城鄉(xiāng)資源，協(xié)同政府、市場、社會力量，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。同時應(yīng)用新興信息技術(shù)，培育創(chuàng)新智慧養(yǎng)老，合力推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。

充分發(fā)揮政府在推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用

推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)一環(huán)。也是補齊民生短板，實現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的核心要務(wù)。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有福利性、事業(yè)性、普惠性等特征，國家有保護公民的人格尊嚴(yán)和基本生存條件的義務(wù)?；凇吧嬲疹櫋钡壤碚摚谵r(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中責(zé)無旁貸。本著農(nóng)村與城市養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的總基調(diào)，要充分發(fā)揮政府在推進農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中的作用。

首先，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃，做好農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的規(guī)劃和頂層設(shè)計。要突出規(guī)劃的前瞻性與務(wù)實性。構(gòu)建覆蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)的上下銜接的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)專項規(guī)劃體系。

其次，要給予農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)傾斜性的政策和制度支持。以需求為導(dǎo)向，適度降低農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入門檻。通過土地、稅收、財政、金融、人才以及產(chǎn)業(yè)等優(yōu)惠扶持政策措施，引導(dǎo)支持各類主體積極參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給。大力培育老年協(xié)會等農(nóng)村社區(qū)為老服務(wù)社會組織，強化農(nóng)村老年人社會支持體系建設(shè)。盤活閑置農(nóng)宅，鼓勵農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。同時，加快建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域公共財政的長效性投入機制、預(yù)算動態(tài)增長機制和績效評估機制，逐步提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運營補貼水平和質(zhì)量。

再次，要強化農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理。規(guī)范養(yǎng)老市場秩序，堅守養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和安全紅線，切實消除各類質(zhì)量和安全隱患。需要健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，有序推進等級劃分與評定、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)安全等養(yǎng)老服務(wù)國家強制性標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實。完善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域跨部門協(xié)同綜合監(jiān)管機制、第三方評估機制和社會信用體系建設(shè)。

最后，著眼于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的公共性和公益性，政府應(yīng)發(fā)揮好兜底保障作用。不僅要健全農(nóng)村普惠性、保障性養(yǎng)老工程，兜底保障經(jīng)濟困難、失能、半失能、高齡老人養(yǎng)老服務(wù)的可獲得性，也要對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的持續(xù)性、適當(dāng)性承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，確保養(yǎng)老服務(wù)不中斷。在農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中遭遇危機或障礙，導(dǎo)致不能持續(xù)、穩(wěn)定地供給的情況下，政府有義務(wù)采取必要的補救和接管措施。

整合城鄉(xiāng)要素資源，形成農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老合力

阻礙農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的關(guān)鍵是養(yǎng)老資源缺乏。解決之道在于打破城鄉(xiāng)資源分散割裂，強化資源優(yōu)化整合，健全農(nóng)村社區(qū)及村治組織與外部社會組織、社會工作者、社會志愿者、慈善組織、城市社區(qū)養(yǎng)老組織等主體的多方聯(lián)動機制，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老共同體。

第一，發(fā)揮村兩委和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織優(yōu)勢，促進鄉(xiāng)村治理與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同聯(lián)動，將農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展有機融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和基層社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。一方面，把農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展列入村兩委工作的考核內(nèi)容和鄉(xiāng)村振興評估指標(biāo)體系。另一方面，引導(dǎo)鼓勵有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適度預(yù)留一定的集體股，專項用于發(fā)展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老，服務(wù)集體成員，增強養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性。

第二，嵌入外部社會組織，整合引進城市資源，提升農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性。首先，依托專業(yè)社工組織和社會工作者，建立社區(qū)嵌入型的小微養(yǎng)老機構(gòu)，就近為老人提供專業(yè)的養(yǎng)護、康復(fù)、托管等一站式的服務(wù)，并將其作為整合社會資源的樞紐。其次，有條件的地區(qū)可以探索開展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老共建活動。推動城市養(yǎng)老服務(wù)資源和社會工作資源向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)融合協(xié)同發(fā)展。再次，重視發(fā)揮第三次分配作用，創(chuàng)新慈善機制引入慈善力量有序開展農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老公益項目，發(fā)端于英國的社會影響債券制度等值得借鑒。最后，以鄉(xiāng)村建設(shè)行動為抓手，著力孵化農(nóng)村內(nèi)生力量，大力培育老年協(xié)會等農(nóng)村為老服務(wù)的社會組織。

第三，多措并舉盤活農(nóng)村土地、勞動力、產(chǎn)業(yè)等內(nèi)部養(yǎng)老資源，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老內(nèi)生動力。整合村內(nèi)閑置農(nóng)宅和集體建設(shè)用地等資源，完備社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場所和設(shè)施。利用村內(nèi)留守婦女、健康低齡老年人、返鄉(xiāng)人員等人力資源優(yōu)勢，發(fā)揮黨員和志愿者的引領(lǐng)作用，依托“時間銀行”“愛心超市”等多種創(chuàng)新手段，通過規(guī)范化培訓(xùn)，使其參與社區(qū)養(yǎng)老互助服務(wù)。統(tǒng)籌開發(fā)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資源，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的融合延伸。

借力新興信息技術(shù)，智慧賦能農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老

相較于城市社區(qū)的智慧養(yǎng)老，我國農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老發(fā)展還處于探索起步階段。在借鑒城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，需要綜合考量農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)網(wǎng)普及度等多方面影響因素，積極探索研究適合各地農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化特點的本土化的智慧養(yǎng)老模式和產(chǎn)品，為老年人提供多方位的個性化和精細化養(yǎng)老服務(wù)。

第一，農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及準(zhǔn)入機制、評估機制、監(jiān)督機制等諸多方面，需要預(yù)先對相關(guān)制度予以頂層設(shè)計，同時著手建立規(guī)范的農(nóng)村智慧養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。智慧養(yǎng)老實施中會涉及老年人權(quán)益保護、法定監(jiān)護人授權(quán)及權(quán)利讓渡，相關(guān)主體責(zé)任劃分等諸多問題，也需要予以明確。

第二，建立數(shù)據(jù)整合信息共享機制。農(nóng)村社區(qū)智慧養(yǎng)老的實施，離不開對于分散數(shù)據(jù)資源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部門建立涵蓋各參與主體的基本信息的收集和整合，動態(tài)信息的監(jiān)測和處理、綜合信息的利用與反饋等機制，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)有效采集、傳輸、存儲、管理、監(jiān)控和統(tǒng)計分析，優(yōu)化農(nóng)村智慧養(yǎng)老方案，精準(zhǔn)匹配對接城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)資源供給與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。

第三，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，推進農(nóng)村信息化建設(shè)，尤其是智慧養(yǎng)老信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提升無線網(wǎng)絡(luò)的使用率和普及率，開發(fā)符合農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老實際的智慧養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)平臺及技術(shù)。完善多層次的農(nóng)村智慧養(yǎng)老財稅、金融支持體系。強化對于農(nóng)村社區(qū)相關(guān)人員的培訓(xùn)，尤其要著力提升農(nóng)村老年人對科技和網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的認(rèn)知和接受能力，幫助其跨越“銀色數(shù)字鴻溝”。