“雙減”落實：規(guī)制框架下的政府干預策略

曾曉東

區(qū)分短期和中長期治理的出發(fā)點和目標

治療市場缺陷，最成熟的法案還是來自市場規(guī)制框架。因此，治理校外培訓市場，在經(jīng)驗層面上向國外學習固然重要，但是，超越經(jīng)驗，在理解市場缺陷的基礎上，學習多種類型非典型市場，如二手車市場、香煙市場、奢侈品市場、排污權(quán)交易等，這些市場規(guī)制的理念、路徑、方法以及實踐案例，可以成為“補習”治理的出發(fā)點。

在科學性普遍被認可的醫(yī)學領域，確定溫和的治療目標尚且困難，對于動輒要“用猛藥”“出狠招”的社會政策領域，確定溫和的治理目標更加面臨來自方方面面的壓力。于是，在短期采用“急剎車”的方式也具有較強的合理性，一些“雷霆”手段帶來的過高行政成本和民眾的心理成本，也可以理解和接受。然而，“補習市場”終究是個市場，從中長期看，確定治療方案最終要建立在對市場機制的理解上，在治療病癥的同時，要培育社會規(guī)制政策的邏輯理性和技術理性，將溝通和“安慰劑”作為政策工具以降低焦慮。

家長補習的“熱情”恐怕還會持續(xù)一段時間，政策制定者在進行權(quán)威發(fā)布的同時，學習一點兒社會溝通，這需要行政方式面對轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。與此同時，尋找合適的“安慰劑”減緩家長焦慮，如：暫緩發(fā)布高中普職1∶1招生限制，不去放大家長對于孩子中考后進入職業(yè)高中的恐懼；將職業(yè)教育體現(xiàn)在課程供給上，弱化普通高中和職業(yè)高中之間清晰的界限。要求高中學校按照普通和職業(yè)的課程類型提供必修、選修模塊，加入更多的職業(yè)類課程學習，真正讓興趣引導學生未來的職業(yè)選擇，讓職業(yè)思想進入所有人的理念中，而不是單純將成績作為分流標準。

在規(guī)制框架下設計政策工具包

非理性行為、壟斷地位、外部性是多樣化的市場給人類提出的挑戰(zhàn)，圍繞這些問題，人類開始了多樣化的市場治理行為?！耙?guī)制”就是政府針對市場的外部性、不完全信息，糾正市場弊病，維護市場秩序的手段，是一只“看得見的手”。一些著名的經(jīng)濟學家，如德姆塞茨、施蒂格勒、梯諾爾、拉豐，在不同時期推動規(guī)制經(jīng)濟學從舊走向新，在社會性規(guī)制、金融規(guī)制、全球化等背景下，推動規(guī)制經(jīng)濟理論不斷進步，并不斷豐富規(guī)制實踐案例。

在治理課后補習市場的方案中，短期內(nèi)采用行政監(jiān)管方式，是激勵地方政府采取措施，讓補習市場“降溫”的有效手段，盡管在這個過程中，一些執(zhí)法部門也存在依據(jù)本能反應、直覺判斷、道德判斷而采取措施的行為，但這是啟動治理過程無法避免的階段。然而，在中長期，治理市場缺陷還是要處理好政府、市場、公眾之間的關系，在規(guī)制的框架下，完善法律、合同、行為、信息等多種手段，設計系統(tǒng)的、多主體的規(guī)制治理。“規(guī)制工具包”不是單一工具，它包含了信息規(guī)制、價格規(guī)制、標準和門檻規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制等多個工具。

一是信息規(guī)制隔斷偏好強化。從以上非典型市場的傳導機制可以看出，“競爭性焦慮”傳播是導致共同偏好形成和強化的源泉，不完整信息則是導致公眾偏離趨勢，服從“小數(shù)定理”并呈現(xiàn)“賭徒謬誤”的關鍵，于是，信息規(guī)制能夠有效隔斷偏好傳播過程。通過制止補習機構(gòu)對“明星教師”的宣傳、不允許補習機構(gòu)公布學員升學成績、禁止發(fā)布補習類廣告、限制學校教師推薦補習機構(gòu)等措施，可以大幅度阻斷補習信息的商業(yè)傳播，將信息傳播僅僅限制在家長之間口耳相傳的水平，就難以形成系統(tǒng)影響。

二是價格規(guī)制降低資本威力。價格規(guī)制是另外一種規(guī)制工具，屬于法經(jīng)濟學的范疇。對于具有優(yōu)勢市場地位、擁有定價權(quán)的企業(yè)，價格規(guī)制是政府動用法律工具，代表消費者對價格進行干預的做法。不過，價格規(guī)制的模式早已不再是規(guī)定一個固定的價格，而是將體現(xiàn)消費者利益的一套機制“楔入”具有市場優(yōu)勢地位的企業(yè)定價機制中。對補習市場的價格進行規(guī)制，是政府代表消費者對培訓機構(gòu)，特別是具有絕對市場優(yōu)勢地位的“頭部”企業(yè)進行的“對沖”，有助于降低資本的威力，建立長期的價格限制機制。不過，價格規(guī)制的方式，并不是只有按照成本定價這一種機制，成本定價往往導致企業(yè)運行成本虛高，導致“規(guī)制失靈”。壟斷企業(yè)限價的實踐表明，按照通行價格（prevailing price）定價，削弱頭部企業(yè)的價格優(yōu)勢，按照要素成本比例定價將員工福利作為價格機制的優(yōu)先順序，都可以實現(xiàn)價格規(guī)制的目的，同時體現(xiàn)了不同的政策設計重點。國辦發(fā)《關于規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》提出的建立學雜費專用賬戶、嚴控賬戶最低余額和大額資金流動等措施，也屬于廣義的價格規(guī)制的范疇。

三是門檻管理轉(zhuǎn)向小企業(yè)大行業(yè)能力建設。門檻規(guī)制也是用政府規(guī)制手段對市場缺陷加以管理的方式之一。為了減少過度競爭帶來的浪費，政府不允許更多企業(yè)進入?yún)⑴c競爭，例如，鐵路、電力系統(tǒng)屬于自然壟斷行業(yè)，具有天然的規(guī)模經(jīng)濟，更多企業(yè)參與競爭反而會加大運行風險，降低效率。對某些行業(yè)進行門檻規(guī)制多數(shù)情況是為了保障質(zhì)量，如教育、醫(yī)療、電梯和食品加工行業(yè)，資格、門檻規(guī)制，是通過提供額外的運行過程信息以保障質(zhì)量，降低風險。校外培訓行業(yè)的進入門檻，在“雙減”政策出臺前是非常低的，并沒有設定進入門檻，只是規(guī)定由縣級教育部門負責審批頒發(fā)辦學許可證。要不要設立進入門檻，設計多高的門檻？門檻和進門后的監(jiān)管如何對接？這些問題在我們的政策設計中都需要考慮。實際上，在界定機構(gòu)的非營利屬性和非上市公司范疇后，行政機關的門檻偏好不應該繼續(xù)，應該鼓勵更多的中小企業(yè)進入，將設置門檻的工作重點，轉(zhuǎn)向?qū)⑦@些機構(gòu)組織起來，更多地進行行業(yè)自律和減少惡性競爭。頭部企業(yè)少，競爭性、多樣性就會增加，但監(jiān)管負擔重；如果小企業(yè)組成較大行業(yè)協(xié)會，不斷提高行業(yè)自我管理和協(xié)調(diào)能力，則能夠在監(jiān)管的同時，擺脫行政監(jiān)管的高成本，擺脫“一管就死，一放就亂”的詛咒。

從行政監(jiān)管走向系統(tǒng)規(guī)制

市場經(jīng)濟的發(fā)展，不僅僅帶來繁榮，還會帶來壟斷、資本控制社會、外部性、社會差異擴大等，如何規(guī)制這些市場，保證公平競爭，同時避免“洗澡水和孩子一起倒掉”，這一直是發(fā)達國家不得不面對的市場經(jīng)濟帶來的“麻煩”。從最初1911年的標準石油到1984年AT&T被拆解，到2014—2018年格麗特·維斯塔擔任歐盟競爭委員會專員期間，對科技公司開出天價罰單，對市場采用罰款等各類規(guī)制手段、維持競爭秩序的行動一直沒有停止。不過，大家有所不知的是，教育領域也曾經(jīng)出現(xiàn)過影響深遠的壟斷訴訟，從1989年美國司法部起訴常青藤聯(lián)盟，到2018年，美國司法部就大學提前錄取問題啟動調(diào)查，非營利性私立大學也是被反壟斷法規(guī)制的部分。

發(fā)達國家擁有100多年對各類市場加以規(guī)制的經(jīng)驗，其市場規(guī)制的途徑、方法一直在不斷演化，由行政監(jiān)管走向市場多元治理監(jiān)管。在這個過程中，有兩個主要的變化。第一，告別監(jiān)管機構(gòu)單一監(jiān)管模式，提出監(jiān)管成本收益概念。在20世紀70年代后期，經(jīng)濟開始進入“滯漲”階段，整個社會開始告別二戰(zhàn)后的樂觀主義，對市場暴露出的問題設立相應的機構(gòu)實施監(jiān)管，但這種科層制監(jiān)管體系帶來的巨大監(jiān)管成本和行政機構(gòu)“自我賦權(quán)”和“預算最大化”的動機使得監(jiān)管模式單一、效率低下，被證明是最昂貴的規(guī)制方式。第二，規(guī)制走向多元主體和工具，規(guī)制手段包括法律、合同、信息、協(xié)會等。參與人除了監(jiān)管者與被監(jiān)管者，還包含很多非政府主體，如行業(yè)報告、行業(yè)組織、家長組織，這些方式的出現(xiàn)在于淡化國家與市場、公共與私人的區(qū)分，將二元關系轉(zhuǎn)化為多元治理與溝通，這與公共服務和公共利益的概念更為契合。

在我國，動用行政手段對“補習”熱進行降溫后，中長期應該采用哪些政策工具進行治理？不同的方案都會包含信息、價格、門檻、運行等多種監(jiān)管手段，這些手段也都會有明確的執(zhí)行主體，如廣告、工商、教育、督導等。但是，關于教育行業(yè)，特別是針對非公教育機構(gòu)的治理，還需要一個內(nèi)在邏輯一致的理論分析框架，將政府與市場、社會的關系加以明晰，秉承明確清晰的規(guī)制哲學和規(guī)制理念，將公眾對教育多樣性需求與公共教育的普遍標準之間的沖突進行調(diào)節(jié)，只有這樣，才能在邏輯和技術上不斷改進，而不是沿著不斷強化行政監(jiān)管的道路走下去，最終出現(xiàn)行政成本過高、手段單一的問題。前者是市場行為主體對于規(guī)制框架的普遍訴求，對于準確定位中國特色社會主義政府與市場的關系至關重要；后者是教育、衛(wèi)生等非公機構(gòu)在提供公共服務時的訴求，它是非營利機構(gòu)平衡機構(gòu)使命與國家共同利益之間的關系的前提，有助于豐富社會服務類型，激活社會活力。

從廣義上看，“市場”早已不是最初的交易場所，它是各方參與交換的多種系統(tǒng)，其中，參與人（機構(gòu)）、程序、法律是市場運行的基礎設施。即使是純粹的公共部門，也存在公共部門內(nèi)部的預算標準、勞動工資與市場之間的相互“矯正”。在“校外培訓”領域，即使存在市場的逐利動機、承認完全理性是無法實現(xiàn)以及該市場給社會帶來的巨大外部性，規(guī)范市場運行，而不是破壞、扭曲甚至取代市場機制，仍然是制定校外補習中長期治理政策需要考慮的問題?？紤]到地方政府競爭這一因素，中國的規(guī)制問題更加復雜，公共品供給體系科層化、預算膨脹、自我賦權(quán)、腐敗等問題都會加劇市場規(guī)制的復雜性。

真正的問題在于政府如何進行規(guī)制，在規(guī)制的框架下進行制度設計，首先需要處理政府與市場的關系，研究如何抑制壟斷促進競爭，如何充分發(fā)揮市場作用提高效率，這些都將為中國非公部門參與公共服務，在豐富供給結(jié)構(gòu)的同時，保障服務行為和服務質(zhì)量，提供堅實的理論基礎和實踐案例。

【注釋】

①小數(shù)定理，是美國行為科學家阿莫斯·特沃斯基和丹尼爾·卡尼曼針對人們?nèi)绾涡纬膳袛嗉叭绾芜x擇的研究中，對“賭徒謬誤”的概括，即人在不確定的情況下，人的選擇會偏離理性而走捷徑，這時，思維定式、表象思維和外界環(huán)境都會使人產(chǎn)生系統(tǒng)性偏見，產(chǎn)生不理性行為。突出表現(xiàn)便是在判斷不確定事件時，放棄概率理論中的“大數(shù)定理”，而采用典型事件類的“小數(shù)定理”。

②Ben Bland. YY Lam: Hong Kong’stop-of-the-class tutor.Financial Times, Feb, 16, 2016.

③中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)：《國務院辦公廳關于規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》，2018年8月22日。

④NAICU. History of Anti-Trust and Colleges. https://www.naicu.edu/policy-advocacy/issue-brief-index/student-aid/anti-trust.

⑤蔡璐：《近20年國外政府監(jiān)管研究熱點——一個文獻計量分析》，《管理現(xiàn)代化》，2019年第5期，第125-128頁。

⑥魏?。骸丁爸悄芎霞s”能解決政府部門間的協(xié)調(diào)問題嗎？——基于邏輯理性和技術理性的雙重視角》，《北京行政學院學報》，2021年第3期，第62-69頁。