全過程工程咨詢企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)分析及防范

撰文／曹珊 編輯／王興釗

2017年2月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19 號(hào)），提出要培育全過程工程咨詢，鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、并購(gòu)重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢。同年5月2日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（下稱“住建部”）在全國(guó)范圍內(nèi)開展全過程工程咨詢?cè)圏c(diǎn)工作。各地方政府為配合試點(diǎn)工作的開展，分別出臺(tái)了各地的試點(diǎn)工作方案，指導(dǎo)試點(diǎn)工作的開展。

2019年，為了統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（下稱“發(fā)改委”）、住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515 號(hào)，下稱“515 號(hào)文”），明確了全過程工程咨詢服務(wù)包含投資決策綜合性咨詢、工程建設(shè)全過程咨詢和其他單項(xiàng)咨詢服務(wù)。此外，發(fā)改委與住建部共同制定了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》[下稱“《全咨服務(wù)技標(biāo)（征求意見稿）》”]，住建部制定了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢服務(wù)合同示范文本（征求意見稿）》[下稱“《示范文本（征求意見稿）》”。目前，這兩個(gè)文件仍在征求意見的過程中，尚未正式發(fā)布。2022年3月8日，中國(guó)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目全過程工程咨詢標(biāo)準(zhǔn)》（編號(hào)T/CECS 1030—2022，下稱“《全咨標(biāo)準(zhǔn)》”]。

可以看出，全過程工程咨詢將成為未來工程建設(shè)管理和咨詢服務(wù)行業(yè)的重點(diǎn)發(fā)展方向，也是全過程工程咨詢企業(yè)（下稱“全咨企業(yè)”）發(fā)展的藍(lán)海。

全咨企業(yè)參與項(xiàng)目時(shí)間可以自建設(shè)項(xiàng)目投資決策階段開始，涵蓋項(xiàng)目投資意向，可行性研究，立項(xiàng)審批，投資建設(shè)（設(shè)計(jì)、招標(biāo)、監(jiān)理、評(píng)估）全過程，從而全面專業(yè)地幫助建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目投資回報(bào)進(jìn)行把握。而對(duì)全咨企業(yè)來說，其提供服務(wù)的各個(gè)階段存在哪些風(fēng)險(xiǎn)？筆者下文將結(jié)合國(guó)家發(fā)布的各項(xiàng)政策文件及自身多年的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，對(duì)全咨企業(yè)實(shí)操過程中的注意事項(xiàng)進(jìn)行提示。

業(yè)務(wù)承接階段

515 號(hào)文明確全過程工程咨詢包含工程建設(shè)全過程咨詢，鼓勵(lì)建設(shè)單位委托咨詢單位提供招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等全過程咨詢服務(wù)。在承接全過程工程咨詢業(yè)務(wù)階段，全咨企業(yè)就應(yīng)注意到，我國(guó)對(duì)從事工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理活動(dòng)的單位實(shí)行資質(zhì)管理制度（目前造價(jià)資質(zhì)改革已經(jīng)取消甲級(jí)和乙級(jí)資質(zhì)的認(rèn)定），如果其提供服務(wù)涉及相應(yīng)資質(zhì)要求而其不具備的，可能存在民事和行政兩方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。

民事法律風(fēng)險(xiǎn)——合同無效

我國(guó)對(duì)于勘察、設(shè)計(jì)和監(jiān)理資質(zhì)的規(guī)定的法源為《中華人民共和國(guó)建筑法》（下稱“《建筑法》”），屬于法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定。這意味著，若合同違反上述有關(guān)規(guī)定，將導(dǎo)致合同無效。也就是說，若全咨企業(yè)并不具備勘察、設(shè)計(jì)或監(jiān)理的資質(zhì)，卻在合同中約定由其完成勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理工作的，該約定將因違反《建筑法》而無效，并且因?yàn)闊o效原因系全咨企業(yè)沒有資質(zhì)而承攬相應(yīng)業(yè)務(wù)，全咨企業(yè)將存在承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

行政法律風(fēng)險(xiǎn)——行政處罰

除了民事法律風(fēng)險(xiǎn)之外，全咨企業(yè)同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意未取得資質(zhì)或超越資質(zhì)承攬業(yè)務(wù)而可能面臨的行政處罰風(fēng)險(xiǎn)?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十條明確規(guī)定，勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位超越資質(zhì)承攬業(yè)務(wù)或未取得資質(zhì)承攬業(yè)務(wù)的，將面臨罰款、沒收違法所得、吊銷資質(zhì)證書等行政處罰。

所以，從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，參照515 號(hào)文的有關(guān)條款精神，即“全過程咨詢服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)自行完成自有資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)，在保證整個(gè)工程項(xiàng)目完整性的前提下，按照合同約定或經(jīng)建設(shè)單位同意，可將自有資質(zhì)證書許可范圍外的咨詢業(yè)務(wù)依法依規(guī)擇優(yōu)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)或能力的單位，全過程咨詢服務(wù)單位應(yīng)對(duì)被委托單位的委托業(yè)務(wù)負(fù)總責(zé)”，全咨企業(yè)在業(yè)務(wù)承接階段應(yīng)首先對(duì)建設(shè)單位的委托需求進(jìn)行梳理，明確提供咨詢服務(wù)的內(nèi)容，識(shí)別自身不滿足相應(yīng)資質(zhì)要求的內(nèi)容，對(duì)該部分最好通過與有資質(zhì)單位組成聯(lián)合體的形式共同承接業(yè)務(wù)，次之是在簽訂合同時(shí)即明確擬交由其他咨詢單位實(shí)施部分咨詢服務(wù)的內(nèi)容。

投資決策綜合性咨詢階段

投資決策環(huán)節(jié)在建設(shè)程序中具有統(tǒng)領(lǐng)作用，決策是否科學(xué)、合理將直接影響建設(shè)項(xiàng)目的效益。根據(jù)《全咨服務(wù)技標(biāo)（征求意見稿）》和《全咨標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，投資決策綜合性咨詢可以分為兩個(gè)方面：一方面，全咨企業(yè)可以為建設(shè)單位提供投資策劃咨詢、可行性研究、建設(shè)條件單項(xiàng)咨詢等活動(dòng)；另一方面，全咨企業(yè)可以在前期咨詢基礎(chǔ)上編制符合建設(shè)項(xiàng)目投資決策基本程序要求的申報(bào)材料，同時(shí)協(xié)助投資方按規(guī)定完成投資決策階段各項(xiàng)審批、核準(zhǔn)或備案事項(xiàng)。

在投資決策綜合性咨詢階段，全咨企業(yè)應(yīng)當(dāng)注意防范以下法律風(fēng)險(xiǎn)。

民事法律風(fēng)險(xiǎn)——違約責(zé)任

若全咨企業(yè)并未盡職盡責(zé)地編制相應(yīng)的成果文件，造成可行性研究報(bào)告等成果文件不符合合同約定的質(zhì)量要求或者未按照合同約定的時(shí)間交付成果文件，并給建設(shè)單位造成損失的，則建設(shè)單位有權(quán)依據(jù)合同約定及《中華人民共和國(guó)民法典》（下稱“《民法典》”）的相關(guān)規(guī)定追究全咨企業(yè)的違約責(zé)任。

民事法律風(fēng)險(xiǎn)——侵權(quán)責(zé)任

全咨企業(yè)在提交申報(bào)材料和審批過程中可能存在被建設(shè)單位追究侵權(quán)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，根據(jù)《政府投資條例》和《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》的規(guī)定，建設(shè)單位采用弄虛作假的手段騙取項(xiàng)目審批文件或核準(zhǔn)文件、提供虛假備案信息、騙取國(guó)家資金的，將依法受到相應(yīng)的行政處罰。若建設(shè)單位將編制審批資料、辦理審批手續(xù)等事項(xiàng)委托全咨企業(yè)實(shí)施，而全咨企業(yè)在申報(bào)過程中向行政機(jī)關(guān)提供虛假的材料和信息導(dǎo)致建設(shè)單位受到行政處罰的，建設(shè)單位如果主張是由于全咨企業(yè)的過錯(cuò)導(dǎo)致其權(quán)益受到損害，全咨企業(yè)可能存在向其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

行政法律風(fēng)險(xiǎn)——行政處罰

《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委〔2017〕9 號(hào)令）對(duì)工程咨詢單位幫助委托單位騙取批準(zhǔn)文件和國(guó)家資金、弄虛作假、咨詢成果存在嚴(yán)重質(zhì)量問題等行為明確規(guī)定了行政處置后果，全咨企業(yè)存在上述規(guī)定中的違規(guī)行為需要承擔(dān)行政處罰。此外，若全咨企業(yè)在編制審批資料、辦理審批手續(xù)過程中弄虛作假的，不僅建設(shè)單位將面臨行政處罰，全咨企業(yè)同樣將受到行政處罰。

所以，全咨企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)真實(shí)的情況合理分析項(xiàng)目的可行性、建設(shè)條件等內(nèi)容，合法地履行咨詢義務(wù)并向建設(shè)單位出具符合質(zhì)量要求的咨詢成果文件，切記不能為達(dá)到項(xiàng)目立項(xiàng)目的而協(xié)助建設(shè)單位弄虛作假。

工程建設(shè)全過程咨詢階段

實(shí)踐中，建設(shè)單位比較重視項(xiàng)目前期或建設(shè)期間的咨詢服務(wù)，大部分咨詢單位是從施工準(zhǔn)備階段開始介入至項(xiàng)目完成，因此對(duì)于全咨企業(yè)來說，應(yīng)當(dāng)特別重視工程建設(shè)全過程咨詢階段可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

咨詢合同中對(duì)服務(wù)范圍約定不明確的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《示范文本（征求意見稿）》中的規(guī)定，工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)包括工程報(bào)批報(bào)建、勘察管理、設(shè)計(jì)管理、勘察、方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、監(jiān)理招標(biāo)代理、施工招標(biāo)代理、材料設(shè)備采購(gòu)管理、造價(jià)咨詢、監(jiān)理、施工項(xiàng)目管理服務(wù)等。此外，建設(shè)單位還可以委托咨詢單位開展項(xiàng)目融資咨詢、信息技術(shù)咨詢、風(fēng)險(xiǎn)管理咨詢、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)咨詢、建筑節(jié)能與綠色建筑咨詢、工程保險(xiǎn)咨詢等單項(xiàng)咨詢服務(wù)。

由于工程建設(shè)全過程咨詢服務(wù)中咨詢服務(wù)內(nèi)容、管理工作內(nèi)容劃分細(xì)致，全咨企業(yè)需要多方面進(jìn)行管控和協(xié)調(diào)，咨詢服務(wù)合同中對(duì)于服務(wù)范圍內(nèi)容約定是否明確、細(xì)致將直接影響到全咨企業(yè)的合同義務(wù)履行。若合同中約定不明，全咨企業(yè)履行義務(wù)時(shí)無法明確工作界限，有可能出現(xiàn)超越合同范圍行使管理職權(quán)或者未完全按照合同約定履行管理職責(zé)的情形，從而引起各方爭(zhēng)議，可能直接影響咨詢服務(wù)費(fèi)用的收取。

因此，為盡可能地避免因服務(wù)范圍內(nèi)容約定不明而可能產(chǎn)生的糾紛，全咨企業(yè)可以參考《示范文本（征求意見稿）》附件1 和《全咨標(biāo)準(zhǔn)》附件A 單獨(dú)編制服務(wù)范圍內(nèi)容，對(duì)具體服務(wù)內(nèi)容盡量全面、準(zhǔn)確地作出描述，若存在訂立合同時(shí)確實(shí)無法明確的服務(wù)內(nèi)容，在履約過程中也應(yīng)盡可能通過補(bǔ)充協(xié)議進(jìn)行確定。

建設(shè)單位的單方解除權(quán)

全過程工程咨詢合同權(quán)利義務(wù)的復(fù)雜性使其難以被歸類為《民法典》中規(guī)定的任何一類有名合同。建設(shè)單位委托全咨企業(yè)代為處理項(xiàng)目資金申請(qǐng)、工程報(bào)批報(bào)建、招標(biāo)代理、監(jiān)理服務(wù)等工作，具有典型的委托合同特征；全咨企業(yè)為建設(shè)單位提供勘察、設(shè)計(jì)咨詢服務(wù)的，則具有建設(shè)工程合同的特征；其他單項(xiàng)咨詢服務(wù)、項(xiàng)目投資分析、項(xiàng)目可行性研究等工作，則更加符合《民法典》對(duì)于技術(shù)咨詢合同和技術(shù)服務(wù)合同的規(guī)定。盡管目前對(duì)于全過程工程咨詢服務(wù)合同的法律屬性尚存在一定爭(zhēng)議，但鑒于《示范文本（征求意見稿）》已將建設(shè)單位定性為委托人，并結(jié)合《民法典》第九百二十條的規(guī)定，實(shí)踐中，全過程工程咨詢服務(wù)合同可能因?yàn)橛扇善髽I(yè)代建設(shè)單位處理工程建設(shè)中的一切事務(wù)，進(jìn)而被認(rèn)定為委托合同。

《民法典》規(guī)定委托合同的委托人或者受托人可以隨時(shí)解除委托合同，同時(shí)《示范文本（征求意見稿）》中通用合同條件也賦予建設(shè)單位單方解除權(quán)。為防止建設(shè)單位行使單方解除權(quán)給全咨企業(yè)造成損失，全咨企業(yè)應(yīng)注意在合同中對(duì)其行使解除權(quán)的條件作出嚴(yán)格限制，或?qū)ζ湫惺箚畏浇獬龣?quán)后應(yīng)當(dāng)向全咨企業(yè)承擔(dān)的賠償責(zé)任作出明確約定。

建設(shè)項(xiàng)目投資失控的責(zé)任承擔(dān)

全咨企業(yè)投資決策咨詢最大的價(jià)值是幫助建設(shè)單位實(shí)現(xiàn)有效控制投資、增加投資回報(bào)的雙贏目的，但如果最終投資失控，投資額遠(yuǎn)超預(yù)期，全咨企業(yè)是否需要向建設(shè)單位承擔(dān)違約責(zé)任呢？《示范文本（征求意見稿）》通用合同條件第4 條“服務(wù)要求和服務(wù)成果”中第4.1.4 項(xiàng)規(guī)定：“委托人要求進(jìn)行主要技術(shù)指標(biāo)控制的，經(jīng)委托人與咨詢?nèi)藚f(xié)商一致后應(yīng)在附件1“服務(wù)范圍”中進(jìn)行約定……咨詢?nèi)藨?yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行其雙方書面確認(rèn)的主要技術(shù)指標(biāo)控制值，由于咨詢?nèi)说脑驅(qū)е鲁黾s定的主要技術(shù)指標(biāo)控制值比例的，咨詢?nèi)藨?yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。”也就是說，全咨企業(yè)對(duì)投資失控承擔(dān)責(zé)任的前提是合同中對(duì)于投資控制有明確的約定。同時(shí)，因全咨企業(yè)并不能取代建設(shè)單位對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的管理職責(zé)，只有在投資失控的責(zé)任可以明確歸責(zé)于全咨企業(yè)的情況下，全咨企業(yè)才可能為投資失控買單。但全咨企業(yè)在提供服務(wù)時(shí)仍應(yīng)注意對(duì)于投資情況的把握，對(duì)一切可能導(dǎo)致投資失控的情形應(yīng)當(dāng)及時(shí)提示建設(shè)單位并提出建議，若建設(shè)單位未采納，也應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)證據(jù)留存，避免后期被追責(zé)。同時(shí)，建議全咨企業(yè)在合同中約定賠償?shù)纳舷?，若真發(fā)生歸責(zé)于全咨企業(yè)的投資失控情況時(shí)，可以有所保護(hù)。

建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量責(zé)任

《建筑法》第三十五條第一款規(guī)定：“工程監(jiān)理單位不按照委托監(jiān)理合同的約定履行監(jiān)理義務(wù)，對(duì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查的項(xiàng)目不檢查或者不按照規(guī)定檢查，給建設(shè)單位造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！薄妒痉段谋荆ㄕ髑笠庖姼澹分幸?guī)定了全咨企業(yè)作為監(jiān)理人時(shí)，有義務(wù)在施工階段對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度進(jìn)行控制，對(duì)合同、信息進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》也分別規(guī)定了勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工程質(zhì)量責(zé)任。全咨企業(yè)提供勘察、設(shè)計(jì)或監(jiān)理咨詢服務(wù)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依法依約履行職責(zé)，否則當(dāng)建設(shè)工程出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)，可能會(huì)被建設(shè)單位追究相關(guān)違約責(zé)任。

向第三方承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任

《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中分別規(guī)定了勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全生產(chǎn)責(zé)任，包括勘察單位提供的勘察文件應(yīng)當(dāng)真實(shí)、準(zhǔn)確，滿足建設(shè)工程安全生產(chǎn)的需要；設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，防止因設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的發(fā)生；監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。當(dāng)建設(shè)工程在施工過程中發(fā)生安全事故并致他人人身或財(cái)產(chǎn)受到損害時(shí)，受損害一方有權(quán)向侵權(quán)人主張侵權(quán)責(zé)任。一般在建設(shè)工程安全事故中，施工單位是第一責(zé)任主體，但若全咨企業(yè)履行勘察、設(shè)計(jì)或監(jiān)理職責(zé)不符合合同要求及法律法規(guī)的規(guī)定，造成建設(shè)工程施工過程中存在安全隱患的，極有可能存在被認(rèn)定為共同侵權(quán)人并共同承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語

全過程工程咨詢與傳統(tǒng)單一咨詢相比較，涵蓋了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等多方面內(nèi)容，對(duì)全咨企業(yè)提出了非常高的要求。全咨企業(yè)在積極拓展全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)企業(yè)咨詢?nèi)藛T進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)，防范在提供咨詢服務(wù)過程中可能產(chǎn)生的一系列法律風(fēng)險(xiǎn)，確保為建設(shè)單位提供優(yōu)質(zhì)的咨詢服務(wù)。