對接CPTPP完善中國競爭規(guī)則基礎(chǔ)制度的建議

劉向東

競爭政策現(xiàn)已成為國際通行規(guī)則，市場經(jīng)濟依賴的基礎(chǔ)性、根本性的制度。世界貿(mào)易組織(WTO)中許多規(guī)則都涉及競爭政策，很多貿(mào)易協(xié)定已把競爭政策列入?yún)f(xié)定內(nèi)容并制定相應(yīng)通用標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了競爭政策已突破國境限制而適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展的需要。已有研究分析了貿(mào)易協(xié)定中競爭政策議題(OECD，2006；Francois-Charles Laprévote，Sven Frisch，and Burcu Can，2015；鐘立國，2017)，提出競爭政策已成為自貿(mào)協(xié)定規(guī)則體系的重要組成。其中，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)中把競爭政策議題擺在更突出位置，設(shè)置了較高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則及成員義務(wù)。國內(nèi)外對TPP競爭政策的文本條款分析并不算少，而且TPP還設(shè)置了國有企業(yè)和指定壟斷條款，其強調(diào)的“競爭中立”宗旨也是競爭政策不能回避的核心議題之一。國內(nèi)已有不少研究重點介紹了對TPP及全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(CPTPP)競爭政策相關(guān)條款、核心問題、潛在影響及其局限性(王先林，2015；葛順奇、劉晨，2015；王晨竹，2016；李玫，2018；蔣奮、周威，2021)，而且TPP的國企條款對中國經(jīng)濟及國企改革影響也得到關(guān)注(顧敏康、孟琪，2014；沈銘輝，2015；韓立余，2016；熊月圓，2016；鄧亞輝，2016；蔣奮、周威，2021；秦佳萌、李紅，2021)。從已有研究成果看，作為一項國內(nèi)基礎(chǔ)性經(jīng)濟制度，關(guān)于競爭政策的研究成果相當(dāng)多，但對TPP/CPTPP競爭政策國際規(guī)制方面的研究并不多，相關(guān)研究大都停留在規(guī)則文本探析上，結(jié)合中國市場化改革和國企改革進展的研究分析還不夠充分，有待進一步分析中國與CPTPP競爭相關(guān)規(guī)則的現(xiàn)實差距。從目前看，中國已提出申請加入CPTPP，并強調(diào)要強化競爭政策基礎(chǔ)性地位，迫切需要深入研究CPTPP的競爭政策相關(guān)條款，為中國全面深化市場化改革提供借鑒啟示。本文研究重點從這一角度出發(fā)，詳細(xì)分析CPTPP競爭政策和國有企業(yè)指定壟斷條款，以便找準(zhǔn)中國營造公平競爭市場中的差距，提出今后通過深化改革接軌高標(biāo)準(zhǔn)競爭規(guī)則的具體舉措。

一、CPTPP競爭政策規(guī)則核心內(nèi)容及主要特點

(一)強調(diào)所有締約方進行競爭立法并且設(shè)立相應(yīng)主管機關(guān)確保競爭執(zhí)法的程序公正

一是強化競爭政策的國內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。首先，CPTPP要求所有締約方在確保國內(nèi)市場公平競爭方面有法可依，使其以禁止限制競爭商業(yè)行為、提高經(jīng)濟效率和消費者福利為目標(biāo)，從中長期制度建設(shè)上保證所有市場主體公平地參與市場競爭。現(xiàn)有成員國中只有文萊尚無有效的國內(nèi)競爭法且未設(shè)立競爭主管機關(guān)，所以在附件給予其10年的寬限期。其次，要求嚴(yán)格執(zhí)行國內(nèi)競爭法，禁止對消費者產(chǎn)生潛在的傷害，禁止欺詐性和欺騙性的商業(yè)活動。CPTPP的競爭政策章節(jié)只是強調(diào)消費者保護政策和執(zhí)法的重要性，關(guān)于禁止限制競爭商業(yè)行為的執(zhí)行機制基本沒有具體說明，而是在國有企業(yè)和指定壟斷章節(jié)對國有企業(yè)限制競爭行為進行了具體且明確的規(guī)定，即將禁止國有企業(yè)限制競爭行為規(guī)定為“非歧視待遇原則”和“禁止提供非商業(yè)援助原則”。二是強化執(zhí)法機構(gòu)及其程序公正。為確保程序公平和執(zhí)法公正，CPTPP的競爭政策還要求設(shè)立一個或多個負(fù)責(zé)實施其國內(nèi)競爭法的主管機關(guān)，負(fù)責(zé)處理出現(xiàn)限制公平競爭的行為。三是明確競爭執(zhí)法中的私人訴權(quán)。CPTPP允許私人對涉嫌的不公平競爭裁決可以提起訴訟和抗辯，即允許有申訴和抗辯的機會。明確私人訴權(quán)的合理要求，即一旦發(fā)現(xiàn)違反競爭法后，應(yīng)允許為違反一方競爭法所造成的損害提供獨立賠償?shù)恼埱髾?quán)，或允許個人發(fā)起對其競爭機構(gòu)啟動調(diào)查的權(quán)利。

(二)強調(diào)競爭政策制定和執(zhí)行中遵循透明度原則，并開展必要的信息溝通共享

一是明確有法可依和執(zhí)法必嚴(yán)。CPTPP競爭政策明確了依法實施競爭政策的程序公正內(nèi)容，既要求保證向社會公開頒布競爭法與競爭政策，也要求競爭機構(gòu)執(zhí)法過程符合透明度原則，同時確保監(jiān)管中立，確保受強制執(zhí)行的當(dāng)事人，有由法院為其指定律師代理人的合理機會，可以根據(jù)所提供的證據(jù)為其辯護，支持各成員國建立有效和透明的競爭政策體系，確保監(jiān)管行動基于客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)，不歧視其他任何一個外國企業(yè)，提倡基于市場的競爭，并保護消費者不受壟斷策略的影響。二是明確合作責(zé)任和通告義務(wù)。CPTPP競爭政策條款的“合作和透明度原則”部分提出，各成員國在保證商業(yè)機密信息受到保護的前提下，對各自的競爭政策和競爭法在執(zhí)行領(lǐng)域開展合作，用通知、通告、磋商和信息交流的方式，確保公布裁定違反競爭法的最后決定。三是明確糾紛解決的方式方法。CPTPP的爭端解決機制處理范圍從WTO只接受政府之間的訴訟，擴大到同樣接受企業(yè)訴政府的案件。考慮到國有企業(yè)問題，CPTPP協(xié)議文本在附錄中對新加坡、越南、馬來西亞國有企業(yè)的具體問題單獨列明，提高制度公正性和可行性。

(三)對國有企業(yè)和指定壟斷進行專章約定

為嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)和指定壟斷的商業(yè)行為，CPTPP主要基于“競爭中立”的理念，即確保國有企業(yè)商業(yè)活動公司化和市場化，重點就商業(yè)考慮和非歧視待遇、豁免和公正規(guī)則、非商業(yè)援助、透明度原則、例外條款、爭端解決機制等做出詳細(xì)規(guī)定?？梢哉f，此章節(jié)的引入意味著以“競爭中立”原則對締約方國有企業(yè)行為進行明確的約束限定。總的看，CPTPP對國有企業(yè)做出的約定，要求締約方對所有類型企業(yè)從事商業(yè)活動時使用資源、監(jiān)管待遇等方面都要保持一致，即通過可執(zhí)行公平競爭規(guī)則，確保任何市場主體依據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量和價格開展競爭，而不是基于歧視性的管制、補貼或偏袒。

一是確保遵照“競爭中立”原則開展任何形式的商業(yè)活動。CPTPP要求完全符合“競爭中立”原則要求，確保國有企業(yè)、民營企業(yè)等所有類型的企業(yè)在使用資源、稅收待遇等問題上要保持一致，國有企業(yè)不能有補貼或者特殊待遇，即保證不論企業(yè)所有權(quán)屬于誰，都要依靠公平競爭原則進行商業(yè)活動，不能有任何歧視性的監(jiān)管、補貼或袒護。CPTPP專設(shè)國有企業(yè)和指定壟斷一章的目的是預(yù)防和減少政府對國有企業(yè)過分支持，制止政府扶持政策延伸至國際市場，打破公平的競爭環(huán)境，損害其他經(jīng)濟主體和國家的利益。比如，“商業(yè)考慮和非歧視待遇”章節(jié)，要求締約方國有企業(yè)除提供公共服務(wù)外，必須根據(jù)商業(yè)考慮進行采購和銷售，必須保證其國有企業(yè)或指定壟斷企業(yè)不歧視他國企業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)。本國國有企業(yè)通過對外投資進入他國市場時，其享受的優(yōu)惠不能高于任一成員國的私營企業(yè)。“豁免和公正規(guī)則”要求締約方規(guī)定其本國法院對外國國有企業(yè)商業(yè)活動具有管轄權(quán)，以便在成員國之間從事經(jīng)營的國有企業(yè)，不能主張以主權(quán)豁免為由，從而逃避對其的法律訴訟。締約方國內(nèi)的行政機構(gòu)公平對待國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)，不濫用監(jiān)管權(quán)力向其國企提供優(yōu)惠待遇。與CPTPP類似，《中歐全面投資協(xié)定》要求“規(guī)范國有企業(yè)行為，包括要求國有企業(yè)依據(jù)商業(yè)考慮采取行動，在購買和銷售產(chǎn)品或服務(wù)時不得歧視”，同時規(guī)定不得給予國有企業(yè)歧視待遇，以確保國有企業(yè)既不處于競爭優(yōu)勢地位，也不處于競爭劣勢地位。二是政府及其他機構(gòu)不能對國有企業(yè)實施“非商業(yè)援助”。CPTPP的“非商業(yè)援助”條款要求各國政府不得對國有企業(yè)進行任何形式的“非商業(yè)援助”，即減少政府及其支持機構(gòu)市場干預(yù)行為，以免其對其他締約方利益造成不良影響。“國有企業(yè)與指定壟斷”章節(jié)的透明度原則要求，各締約方必須提供本國國有企業(yè)信息及其相關(guān)內(nèi)容，提供國有企業(yè)清單、有關(guān)政府所有權(quán)或控制權(quán)以及向國有企業(yè)提供的非商業(yè)援助的額外信息。比如，在對國企產(chǎn)品和服務(wù)的出口及在境外的經(jīng)營提供補貼方面，制定了詳細(xì)規(guī)則。CPTPP國企相關(guān)“非商業(yè)援助”的范圍更加寬泛，政府和國企都可能成為提供“非商業(yè)援助”的主體，超越了WTO《補貼與反補貼協(xié)議》對補貼主體的規(guī)定，而且因果(不利影響)認(rèn)定關(guān)系比較寬松，將對國企提供的、主要由國企使用的、通過裁量向國企傾斜的所有援助都列入“非商業(yè)援助”認(rèn)定范疇，并以此相關(guān)條款規(guī)范成員國政府及其支持企業(yè)提供的“非商業(yè)援助”行為。三是涉及國有企業(yè)的爭端解決機制適用非歧視原則。在國有企業(yè)爭端解決機制中，擴大并加強了“非歧視”原則，適用于所有在區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)經(jīng)營的商業(yè)活動，對因違反非歧視待遇義務(wù)、商業(yè)考慮義務(wù)及非商業(yè)援助義務(wù)而產(chǎn)生的爭議，可通過本協(xié)定的爭端解決機制處理，即通過國家之間爭端解決方式，而不適用投資者與國家之間的爭端解決方式來處理。

二、中國競爭政策實踐與CPTPP競爭規(guī)則仍有些許差距

與多數(shù)發(fā)達(dá)國家相比，中國在競爭立法方面起步較晚，對競爭政策的基礎(chǔ)性地位認(rèn)識不足，競爭執(zhí)法能力與CPTPP要求尚有差距。中國已簽署生效的RCEP協(xié)定中也設(shè)有競爭一章，與CPTPP競爭政策規(guī)定有其相似之處，但在競爭執(zhí)法中的程序公正、私人訴權(quán)、透明度等方面仍有不小標(biāo)準(zhǔn)差異。近年來，中國加快公平競爭領(lǐng)域的建章立制、審查執(zhí)法等“放管服”改革等工作，推進以“競爭中性”原則為核心的市場制度改革，深入實施反壟斷和公平競爭審查。2019年《政府工作報告》明確提出，“按照競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運行、政府采購和招投標(biāo)等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待”。2021年8月中央全面深化改革委員會審議通過了《關(guān)于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，11月成立國家反壟斷局并啟動實施《反壟斷法》修訂，12月中央經(jīng)濟工作會議提出“深入推進公平競爭政策實施，加強反壟斷和反不正當(dāng)競爭，以公正監(jiān)管保障公平競爭”。同時，中國連續(xù)5年縮減全國和自貿(mào)試驗區(qū)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，尤其在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)實現(xiàn)制造業(yè)條目清零，進一步明確境內(nèi)外投資者統(tǒng)一適用《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》。這些承諾和舉措預(yù)示著中國強化競爭政策基礎(chǔ)地位的方向是非常明確的，不斷完善公平競爭政策法規(guī)體系。但對照CPTPP競爭政策和國有企業(yè)條款，中國仍需進一步深化體制機制改革和推進制度型開放。國有企業(yè)方面，RCEP協(xié)定雖強調(diào)“所有制中立”，沒有單列國有企業(yè)和指定壟斷，此方面尚不能確保國有企業(yè)在獲得信貸以及其他形式政府資助上存在不公平競爭優(yōu)勢，與CPTPP競爭政策條款要求有較大差距。今后，中國尚需深化國有企業(yè)改革、加強反壟斷合規(guī)性審查及公平競爭審查，使中國國有企業(yè)的商業(yè)行為與CPTPP競爭規(guī)則要求相一致。

(一)《反壟斷法》等競爭法體系有待完善

中國已制定《反壟斷法》(2007年頒布，2008年實施)、《反不正當(dāng)競爭法》(2017年修訂，2018年實施)，其中《反壟斷法》沒有完全實現(xiàn)表面上競爭中立，存在規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象、處罰力度難界定等問題，反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法方面也有一些漏洞，未能真正做到對所有企業(yè)一視同仁。例如，CPTPP競爭規(guī)則要求對所有企業(yè)一視同仁，且競爭主管機關(guān)不能有國籍等方面歧視性行為。中國《反壟斷法》未對國有經(jīng)營者提出豁免，缺失對中央企業(yè)重組反壟斷審查機制，即中央企業(yè)并購重組并未向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)申報經(jīng)營者集中審查，如南車和北車合并、南船和北船合并等案例都未考慮對市場競爭及消費者福利的負(fù)面影響，反壟斷合規(guī)性審查并不充分。反壟斷立法體系仍有待進一步完善，至少確保實現(xiàn)制度表層的“競爭中立”。

(二)競爭執(zhí)法中尚未做到完全落實非歧視待遇和公平競爭審查

美歐等發(fā)達(dá)國家紛紛指責(zé)中國競爭審查仍存在對外資的歧視行為，既有在鐵路、電信、電力、石油、航空等部分領(lǐng)域仍存在限制市場準(zhǔn)入和競爭行為現(xiàn)象，也有公平競爭審查執(zhí)法中不能真正落實非歧視待遇等問題。現(xiàn)實操作運行中，中國尚未完全實現(xiàn)監(jiān)管、債務(wù)、稅收、財政補貼、政府采購等方面的競爭中性，特別是國有企業(yè)在行政壟斷、融資方面仍擁有潛在的“超額競爭優(yōu)勢”(東艷等，2021)。中國競爭主管機關(guān)或其他執(zhí)法機構(gòu)往往針對外資企業(yè)或國外反壟斷執(zhí)法機構(gòu)已經(jīng)裁決的案件進行追罰，鮮有對電信、電力、石油、鐵路等行業(yè)壟斷國企采取實質(zhì)性的反對濫用市場支配地位舉措，也難以有效地禁止變相起價壟斷協(xié)議的行為，特別是地方淘汰過剩產(chǎn)能時面臨糾結(jié)，時常因稅收、就業(yè)等壓力而對“僵尸企業(yè)”行使地方保護之實。有不少外企反映，在國家重大項目招標(biāo)過程中，中標(biāo)者多為國有企業(yè)，而鮮有外資企業(yè)，給外資企業(yè)的印象就是存在暗箱操作的不公平競爭。近年來，中國對平臺類具有市場支配地位的經(jīng)營者濫用市場支配地位行為做出重要懲罰，但無論是從排除競爭者排他性行為出發(fā)，還是從損害消費者福利的壓榨性行為入手，即便反壟斷執(zhí)法部門能做到表面“競爭中立”，但因存在結(jié)構(gòu)性市場準(zhǔn)入限制和競爭執(zhí)法不力或不透明等問題，也難以做到深層次的“競爭中立”。

(三)國有企業(yè)改革方向與競爭中立原則要求仍有較大差距

(四)履行CPTPP的透明度或國有企業(yè)信息披露承諾要求難度較大

CPTPP對透明度提出明確要求，既要履行競爭政策措施、國有企業(yè)名錄等常規(guī)透明度要求，還規(guī)定只要其他締約方提出請求，就需要對所請求的信息披露做出回應(yīng)。RCEP規(guī)則中提出信息披露的承諾義務(wù)，但更強調(diào)了信息保密的重要性，并把內(nèi)部操作程序排除在外。按照CPTPP對國有企業(yè)透明度要求，原則適用于貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等多個議題，可采取主動披露和應(yīng)請求披露相結(jié)合的方式，每年要披露所有國有企業(yè)名錄及指定壟斷信息，還要應(yīng)請求披露國有企業(yè)或指定壟斷公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、投標(biāo)權(quán)比例、在董事會中任職政府官員職務(wù)、年收入信息，以及所獲得非商業(yè)援助的詳細(xì)信息。目前，中國滿足CPTPP對國有企業(yè)透明度要求尚存在一定困難，國資監(jiān)管部門和國有企業(yè)對外信息披露具體內(nèi)容及披露方式都未做出明確詳細(xì)規(guī)定。除上市公司外，很多國有企業(yè)對外信息發(fā)布仍是采取定向報告方式而不是強制性的公開披露制。中國面向公眾的信息通報義務(wù)制度還不健全，企業(yè)“報喜不報憂”的現(xiàn)象廣泛存在，即便在履行通報義務(wù)時往往也是有選擇通報，并未完全按照協(xié)定約定事項對外通報。鑒于中國現(xiàn)有國有企業(yè)數(shù)量較多，已進行公益類和商業(yè)類劃分，但很多國有企業(yè)在從事涉及重大國防和社會民生業(yè)務(wù)，在實施軍民融合發(fā)展中并未做到“軍民分線”業(yè)務(wù)隔離，容易在補貼、政府采購等方面受到外界詰難。目前看，CPTPP在減讓表中未列入涉及透明度要求的不符措施，除門檻金額外，例外條款中未列出豁免透明度要求。中國要完全遵循CPTPP透明度要求，強化國有企業(yè)信息披露義務(wù)仍有較大困難。

三、對標(biāo)CPTPP競爭規(guī)則完善中國競爭政策體系

(一)加快完善競爭政策體系，強化競爭政策基礎(chǔ)地位

與CPTPP的規(guī)則接軌，要以社會公共利益和社會福利為基本出發(fā)點，以公平競爭理念為指導(dǎo)，加快建立與國際接軌的“競爭中立”政策體系。鼓勵和擴大競爭意味著反壟斷。打破行政壟斷，主要是限制政府支持的企業(yè)或國有企業(yè)濫用行政權(quán)力排除和限制競爭。要逐步構(gòu)建公平競爭投訴機制，建立對行政壟斷行為的特別訴訟制度，謹(jǐn)防“競爭中立”規(guī)則被濫用。進一步鼓勵和支持?jǐn)U大競爭，要求各級政府及其支持企業(yè)均能遵循《反壟斷法》等法規(guī)約束，在市場經(jīng)濟發(fā)展中做公平競爭市場的參與者和國內(nèi)競爭規(guī)范的實踐者。對照CPTPP競爭政策規(guī)則要求，要加快推動《反壟斷法》修訂，盡快公布壟斷協(xié)議豁免制度、寬大制度，濫用知識產(chǎn)權(quán)的反壟斷規(guī)制制度及對經(jīng)營者壟斷行為處罰制度等指南，進一步明確對壟斷行為的判罰及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。健全產(chǎn)權(quán)執(zhí)法司法保護制度，深入推進公平競爭審查和反不正當(dāng)競爭制度建設(shè)，對妨礙公平競爭的規(guī)章制度進行修訂，提高市場經(jīng)濟規(guī)則的透明度并規(guī)范執(zhí)行。加快推動完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定，加強平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域反壟斷和反不正當(dāng)競爭規(guī)制等行動，及時出臺平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷指南、網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法，完善反壟斷執(zhí)法實施細(xì)則和反壟斷調(diào)查程序。調(diào)整《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》中有關(guān)作為調(diào)查對象的當(dāng)事人協(xié)助開展調(diào)查時必須提交書面確認(rèn)并提交相關(guān)材料的規(guī)定，完全認(rèn)可口頭報告。CPTPP嚴(yán)格約束國有企業(yè)非商業(yè)援助行為的規(guī)則，打破了WTO《補貼與反補貼措施協(xié)議》(SCM協(xié)議)關(guān)于國有企業(yè)必須符合“公共機構(gòu)”定義的前提條件，而中國現(xiàn)有法律制度缺乏對國有企業(yè)的明確界定(國資委對國有企業(yè)的認(rèn)定僅從出資身份上做出認(rèn)定，并未從其商業(yè)行為上做出認(rèn)定)，會使中國企業(yè)開展國際業(yè)務(wù)面臨身份認(rèn)定風(fēng)險。中國應(yīng)加快完善國有企業(yè)壟斷認(rèn)定、非商業(yè)援助界定、消費者權(quán)益保護等方面規(guī)則，健全海外合規(guī)支持服務(wù)體系，加強中國企業(yè)特別是國有企業(yè)海外反壟斷合規(guī)制度建設(shè)，使其“走出去”時及時預(yù)見和管控合規(guī)風(fēng)險。

(二)嚴(yán)格落實公平競爭審查，營造公平競爭市場環(huán)境

強化公平競爭意味著反不正當(dāng)競爭。強化競爭執(zhí)法機構(gòu)并實現(xiàn)執(zhí)法常態(tài)化。健全外資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度，全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，加快改革生產(chǎn)許可制度，健全破產(chǎn)清算制度，確保在市場準(zhǔn)入、市場競爭和產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域?qū)λ衅髽I(yè)公平對待，減少基于國籍或所有制性質(zhì)的歧視行為。深入推進“放管服”改革，持續(xù)改善營商環(huán)境，特別是營造公平有序的市場競爭環(huán)境，加快推進要素市場化配置體制機制改革，創(chuàng)造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環(huán)境。健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，加強企業(yè)商業(yè)秘密保護等。深入推動事前公平競爭審查，制止政府對市場競爭的不良干擾，對各級政府出臺的政策文件開展實質(zhì)性競爭審查。著力加大行政壟斷的審查力度，查處濫用行政權(quán)力排除限制競爭的案件。加強企業(yè)并購審查、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等執(zhí)法力度，保障競爭政策有效實施(鄭文通、王雪佳，2020)。明確經(jīng)營者集中免除申報義務(wù)的條件和范圍，提高經(jīng)營者集中審查透明性。加快修改相應(yīng)法律或出臺具體可預(yù)見性操作指南，進一步明確審批依據(jù)、附條件批準(zhǔn)時依據(jù)規(guī)定、市場范圍劃定方法等經(jīng)營者集中審查標(biāo)準(zhǔn)，尤其是“保持業(yè)務(wù)或資產(chǎn)獨立性”這一限制條件的附加與解除的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)(中國日本商會，2021)。對欺詐或欺騙等商業(yè)活動嚴(yán)格依法執(zhí)法，競爭執(zhí)法中做到程序公正。加強消費者權(quán)益保護，強化競爭立法及執(zhí)法對消費者權(quán)益的保障作用，探索建立集體訴訟制度，避免侵害消費者利益和形成新的市場不公平，強化競爭立法及執(zhí)法對消費者權(quán)益的保障作用。強化市場主體契約精神，完善失信約束機制和信用修復(fù)管理制度，加強信用監(jiān)管和聯(lián)合懲戒對象名單管理，依法采取對合同違約懲戒措施，有效治理惡意拖欠賬款和逃廢債行為。

(三)深化國有企業(yè)分類改革，進一步鼓勵擴大市場競爭

CPTPP直接將國有企業(yè)非商業(yè)援助與補貼紀(jì)律結(jié)合起來，并且擴大和加強了非商業(yè)援助的范圍和監(jiān)管力度，借此可對他國國有企業(yè)發(fā)起反補貼調(diào)查等國內(nèi)貿(mào)易救濟措施。為了對接并符合這一規(guī)定要求，中國國有企業(yè)分類改革要以存量改革為主，綜合考慮資源配置效率、戰(zhàn)略重要敏感性、社會資本進入意愿、公共社會屬性、自然壟斷屬性、公平競爭的充分性、國際規(guī)則約束等多方面因素，進一步制定詳細(xì)可操作性的國有經(jīng)濟和國有企業(yè)布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，深化壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)改革，進一步放寬壟斷行業(yè)市場準(zhǔn)入限制，或分拆壟斷行業(yè)內(nèi)現(xiàn)有國有企業(yè)，把國有企業(yè)競爭性環(huán)節(jié)和競爭性業(yè)務(wù)推向市場，鼓勵更多民營企業(yè)、外資企業(yè)和其他市場主體進入競爭性行業(yè)，對民營企業(yè)實施非歧視的市場準(zhǔn)入開放，在壟斷行業(yè)內(nèi)創(chuàng)造“新”的競爭，即實施結(jié)構(gòu)性改革“創(chuàng)造”新的市場競爭結(jié)構(gòu)。在壟斷行業(yè)外“創(chuàng)造”新的市場競爭，要以增量改革為主，盡量減少國有企業(yè)在競爭市場的商業(yè)存在，保持國有資本的有效參與，培育發(fā)展新興行業(yè)的新勢力。在新興行業(yè)內(nèi)強化并實施符合CPTPP的高標(biāo)準(zhǔn)競爭政策，嚴(yán)格公平競爭執(zhí)法，鼓勵新行業(yè)、新勢力對傳統(tǒng)行業(yè)的滲透，適度開展混合所有制改革，在此基礎(chǔ)上導(dǎo)入所有制“競爭中立”規(guī)則，逐步打破壟斷行業(yè)的路徑依賴。具體做法是，在把國有企業(yè)劃分商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類的基礎(chǔ)上，對國有企業(yè)開展分類治理，進一步放寬在電網(wǎng)、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領(lǐng)域市場準(zhǔn)入限制，全面放開競爭性業(yè)務(wù)或分拆壟斷行業(yè)，只保留網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)自然壟斷性業(yè)務(wù)，使其逐步從競爭二類轉(zhuǎn)為公益類企業(yè)。對公益類國有企業(yè)，明確其提供公共服務(wù)中的特殊保障義務(wù)，遵照CPTPP透明度義務(wù)處理其接受非商業(yè)援助的例外豁免。對具有雙重任務(wù)屬性特定功能性企業(yè)，將其承擔(dān)的公共屬性和商業(yè)行為進行責(zé)任分離，分別進行預(yù)算和核算，僅對滿足公共需求的非商業(yè)活動成本給予補償，使其符合CPTPP商業(yè)考慮和非商業(yè)援助要求。鼓勵國有企業(yè)不斷完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，參照國際通行的現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，完善并明晰出資人、董事會、管理層之間關(guān)系，黨委與董事會、管理層之間領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，協(xié)調(diào)國有資產(chǎn)管理監(jiān)督和企業(yè)獨立自主經(jīng)營關(guān)系，增強企業(yè)內(nèi)部激勵機制的完備性和有效性，使其公平公正地非歧視地參與市場競爭。

(四)強化競爭執(zhí)法透明度義務(wù)，保障申訴人的合法權(quán)益

對標(biāo)CPTPP要求，推動競爭政策制定和執(zhí)行的透明公開，使產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)得起公平競爭合規(guī)性審查，建立更加透明和更高質(zhì)量的國有企業(yè)信息披露機制，對中央企業(yè)或地方國有企業(yè)重組進行實質(zhì)意義上的反壟斷審查?？捎蓢曳磯艛嗑值炔课癄款^，成立專門的公平競爭委員會，主持公平競爭審查、投訴及懲罰程序和機制建設(shè)等。增強競爭執(zhí)法中的程序公正，并為當(dāng)事人提供合理的機會進行抗辯。在執(zhí)法過程中，適當(dāng)延長陳述、申辯時限，以便給外資企業(yè)翻譯后了解的機會，真正保護當(dāng)事人陳述與申辯的權(quán)利。鑒于競爭法規(guī)屬于國內(nèi)法律，如出現(xiàn)涉外公平競爭監(jiān)管執(zhí)法問題，尚需參照締約磋商確立的爭端磋商解決機制，開展相關(guān)反壟斷和反不正當(dāng)競爭糾紛仲裁等處理工作。

(五)多策并舉開展競爭政策國際協(xié)調(diào)，爭取具體規(guī)則議定主動權(quán)

近年來，世界上已發(fā)生多起高科技信息通訊技術(shù)(ICT)企業(yè)濫用其市場主導(dǎo)地位的案件，面臨跨國公司兼并涉及多個司法管轄區(qū)同時審查問題，也涉及知識產(chǎn)權(quán)機構(gòu)及施政范圍對市場競爭影響和國有企業(yè)的市場作用等爭議。為應(yīng)對貿(mào)易和保護主義、規(guī)制跨國壟斷行為、處理好鼓勵創(chuàng)新和保護競爭的關(guān)系，需要加強有關(guān)競爭政策國際協(xié)調(diào)合作，尤其解決反壟斷執(zhí)法的管轄權(quán)問題(吳振國，2017)。在中國反壟斷實踐中已發(fā)生許多跨國并購、壟斷協(xié)議或濫用行為以及行政壟斷等案件。例如，跨國企業(yè)考慮國際并購重組時，尚需獲得多個國家反壟斷審查，如拜耳收購孟山都案、高通公司收購恩智浦半導(dǎo)體公司股權(quán)案、陶氏化學(xué)與杜邦合并案等既需要美國和歐盟的反壟斷審查，也需中國等重要市場的反壟斷審查(李青等，2020)。涉及跨國企業(yè)的競爭執(zhí)法監(jiān)督更要加強國際合作，否則國內(nèi)競爭政策也難以得到有效實施。當(dāng)國內(nèi)競爭政策與國際規(guī)則約束有一定分歧時，需依靠先期約定的規(guī)則開展國際協(xié)調(diào)。深化競爭政策國際合作，既要積極反映中國內(nèi)發(fā)展訴求，也要引導(dǎo)國內(nèi)相關(guān)規(guī)則改進，使其與CPTPP有關(guān)競爭政策規(guī)則要求相協(xié)調(diào)。CPTPP競爭政策規(guī)定，在適用國內(nèi)競爭政策情況下，需共同商定國內(nèi)競爭政策適用范圍及發(fā)揮的效能，也包括進一步就具體事項再行磋商(第16.8條)。充分利用這一條款，中國積極推進競爭政策相關(guān)國際合作協(xié)商，以爭取更多具體規(guī)則議定權(quán)。例如，借用CPTPP中競爭執(zhí)法的爭端解決機制尚未定型，可就此開展國際規(guī)則制定和修訂方面的合作，就防范商業(yè)賄賂、國家安全審查等議題制定更加明確的實施細(xì)則，完善更符合發(fā)展中國家利益特別是中國競爭政策訴求的國際規(guī)則。在推進所有制中立、監(jiān)管中立等方面，鼓勵相關(guān)部門著實提升國際談判能力，圍繞競爭政策開展雙邊、區(qū)域、多邊磋商協(xié)調(diào)，促使競爭政策和國有企業(yè)規(guī)則符合國際普適性，使其既能照顧發(fā)達(dá)經(jīng)濟體競爭規(guī)則訴求，還能反映發(fā)展中國家規(guī)則規(guī)制訴求，通過不同層面規(guī)則協(xié)商，使其更能體現(xiàn)包容、公平和基于發(fā)展權(quán)的國際通行競爭政策或規(guī)范國有企業(yè)行為的規(guī)則制度。