“十四五”期間我國農村信用社體制改革的研究

宋 海 張紅地

2021年1月4日，《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)現代化的意見》(以下簡稱中央1號文件)指出，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》對新發(fā)展階段優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村、全面推進鄉(xiāng)村振興作出總體部署，為做好當前和今后一個時期“三農”工作指明了方向，特別是為較長時間陷入困境的農村信用社改革指明了方向，標志著沉寂多年的省聯社改革再次被提上議事日程。

一、當前省聯社體制面臨的困境

農村是中國革命勝利的基礎和根本。1949年新中國成立后，黨和政府非常重視對我國“三農”的領導和支持工作，始終把發(fā)展農業(yè)作為國民經濟的中心任務。特別是在國民經濟恢復時期和社會主義改造時期，從我國實際出發(fā)，通過組建農村信用合作組織，動員人民公社社員之間因地制宜地開展信用互助來解決生產生活中的融資需求。在建國初的國民經濟恢復時期和實行人民公社管理體制時期，農村信用社在支持農業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重大的作用，承擔著主力軍的角色。但是也要注意到，改革開放前，因認識的不同和政策的變化，我國農村信用社發(fā)展和管理權歷經數次變更，甚至一度時間還歸人民公社管理，不但自主經營的權利與成立之初發(fā)生較大變化，同時也偏離了原來合作金融的基本原則。值得慶幸的是，從1978年改革開放以來，在黨和政府的領導下，我國農村信用社開始向真正服務“三農”回歸。期間，農村信用社的主管機構幾經變遷，特別是隨著中國農業(yè)銀行恢復，農村信用社作為其基層機構，在其領導下開展農村金融業(yè)務。雖然這一管理體制促進了農村信用社規(guī)模的擴大和業(yè)務的拓展，但農業(yè)銀行對農村信用社業(yè)務和資產的侵占及剝奪也暴露了這種管理體制的深層次矛盾。所以，從1996年開始，為實現農業(yè)銀行的商業(yè)化轉型以及強化農村信用社的合作屬性，在政府的主導下，農村信用社正式與農業(yè)銀行脫鉤，轉為作為獨立法人經營的金融機構，由人民銀行直接承擔對其監(jiān)督管理的職能。雖然“脫鉤”增強了農村信用社的經營獨立性，但多年來積累的問題如經營風險、資不抵債、流動性短缺等集中出現，不斷加劇和暴露了農村信用社的風險和短板。最主要表現為，農村信用社在與農業(yè)銀行“脫鉤”時被轉嫁了較大的歷史包袱。再加上20世紀90年代大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損、轉制和“逃廢債”，全國各地出現大量農村信用社經營不善和虧損的局面。在此背景下，開啟了新一輪農村信用社改革，其中管理體制是此輪改革的重要內容。標志性的是2000年8月江蘇省率先開展了農村信用社改革試點工作，并于2001年9月組建了全國第一家省聯社——江蘇省農村信用聯合社。江蘇省聯社最初的定位是作為江蘇全省農信機構的行業(yè)自律組織，對基層農信機構進行管理和服務，其中管理是指通過制定規(guī)章制度規(guī)范基層機構的經營行為。隨后，農村信用社改革的試點逐步擴大，2003年國務院印發(fā)《深化農村信用社改革試點方案》，將改革試點擴大至全國8省市，明確提出要對農村信用社的管理體制進行改革，并將其管理權下放給地方政府。各試點地區(qū)可根據當地情況，通過成立省聯社或其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領導下，具體承擔對轄區(qū)內信用社的管理、指導、協(xié)調和服務職能。2004年8月，試點擴大至全國。此后，除北京、上海、天津、重慶等直轄市外，全國大部分省份都采取組建省聯社的方式對基層農村信用社進行管理。主要原因有：第一，農村信用社作為合作金融組織，其股東數量眾多、股權結構分散，社員(股東)、社員(股東)大會對理事會和管理人員的控制很弱，通過省聯社任命基層農村信用社的理事長和主任的方式能夠在一定程度上緩解“內部人控制”問題。第二，脫鉤后的農村信用社作為單個小法人的合作金融機構，由于經營規(guī)模小、內部治理不健全等問題，抵御風險的能力也相對較弱。根據德國、日本等發(fā)達國家合作金融的發(fā)展經驗，基層合作金融組織要想做大做強，通常需要通過自下而上參股組建合作聯合會的方式不斷壯大合作金融體系。因此，按照發(fā)展合作金融的思路，縣級農商銀行共同出資組建省聯社也符合合作金融的發(fā)展邏輯和規(guī)律。省聯社組建后，一方面可以調劑基層農村信用社的資金，加強其應對流動性風險的能力；另一方面還可以為其提供清算、結算等服務，提高其經營效率。第三，作為致力于服務當地“三農”的地方金融機構，農村信用社經過很長時期的低效率、粗放式發(fā)展，積累了大量“地方性存量風險”，而化解這部分風險必須依靠地方政府協(xié)調各方力量。在2003年的這輪農村信用社改革中，國家將各地農村信用社管理權下放的同時，也將對農村信用社風險管控的責任轉交給省政府。各省政府通過組建省聯社在形式上體現了政企分離，在化解存量風險中發(fā)揮積極作用。

省聯社管理體制帶來了積極作用。主要表現為，自從成立以來，在組織和領導區(qū)域縣聯社消化歷史包袱、處理不良資產、解決“內部人控制”問題等方面發(fā)揮了重要作用，促使基層農信機構的內部治理水平和可持續(xù)經營能力有了顯著提高。截至2021年10月，農村金融機構資產規(guī)模已達到45.38萬億元，占全國銀行業(yè)金融機構的比重為13.6%。農村商業(yè)銀行不良貸款余額7228億元、不良貸款率3.7%，高于全國銀行業(yè)平均水平，但較2006年一季度末7%的水平已有明顯下降。

隨著農村信用社商業(yè)化改革的不斷推進，農村金融機構自身經營能力已得到極大改善，在支持服務實體經濟中的作用也越來越重要。但是，近年以來，隨著我國經濟體制改革的不斷深入和經濟深層化發(fā)展，我國縣域農村金融機構自身以及外部環(huán)境產生重大變化，現有的機制開始面臨新的挑戰(zhàn)。第一，省聯社在管理體制上錯位，領導和管理縣聯社難度不斷加大。農村信用社商業(yè)化改革后，省聯社管理體制與基層農信機構法人治理之間的不協(xié)調日益明顯。根本原因在于，省聯社與農村信用社之間自下而上的股權關系與自上而下的行政管理關系之間存在一定的扭曲，二者在法律關系上存在錯位。具體表現為以下兩方面：一方面，基層農信機構作為社員的權力未能體現。省聯社最初由基層農信機構共同出資組建，按照公司治理的原則以及原銀監(jiān)會印發(fā)的《農村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯合社管理暫行規(guī)定》，由社員、社代表組成的社員大會理應是其最高的權力機構，社員大會通過投票的方式選舉省聯社的理事并組成理事會，通過理事會選舉省聯社的理事長和主任。但是目前的情況是，省聯社的理事長和主任均由省政府任命及委派。另一方面，部分省聯社對于基層農信機構的微觀管理干預過強，這也是目前爭論最多的問題。一直以來，省聯社對基層農信機構的人事權、經營權、財產權、費用支出等方面均有管轄，基層農信機構社員(股東)的獨立性受到一定影響。在當下金融科技應用日益加快、市場競爭日趨白熱化的背景下，過多的行政管理可能不利于基層機構長期的可持續(xù)發(fā)展。第二，省聯社服務基層農村機構的能力不足。省聯社成立之初就被賦予了為基層農信機構提供服務的職責，2012年全國金融工作會議提出要強化省聯社的服務職能。事實上，省聯社在支付結算與清算、法律服務、信息交流等傳統(tǒng)業(yè)務方面的確為基層農信機構提供了較多服務。但隨著近年來互聯網金融的興起、金融科技的快速發(fā)展，在政府和監(jiān)管部門普惠金融政策的引導下，國有大型銀行和一些股份制商業(yè)銀行普遍運用數字金融積極下沉服務，對傳統(tǒng)農信機構的經營造成了巨大沖擊。而省聯社在金融科技運用、新產品研發(fā)等領域服務能力有待提高，針對基層行社在業(yè)務拓展和內部管理方面提出的金融科技需求，其響應能力和響應速度都相對有限。在數字化發(fā)展日益加快的背景下，金融科技投入和應用的滯后可能會嚴重制約農信機構競爭能力的提升，并影響其長遠的市場發(fā)展空間。第三，農村信用社面臨的市場競爭日趨激烈，省聯社難以達到當前的市場競爭對縣域農村信用社經營管理效率的更高要求。特別是隨著經濟結構調整和利率市場化不斷推進，銀行業(yè)凈息差水平持續(xù)收窄，整體規(guī)模和利潤增速均顯著放緩。應該說，經營環(huán)境變化對所有類型的銀行都會產生影響，但農村中小銀行面臨的挑戰(zhàn)更加嚴峻。面對利率市場化和凈息差的收窄，銀行通?？梢詮膬蓚€方面入手來應對：一是多元化資產、負債結構，通過資產負債管理來應對利率市場化帶來的利率風險；二是拓展非利息收入來源，從間接融資服務拓展到直接融資服務領域(即所謂的綜合化經營)，提高非息收入占比。但對中小銀行而言，上述兩個手段都很難利用。從資產負債結構來看，農村中小銀行的資產負債結構普遍比較單一，負債端主要以居民儲蓄存款為主。在整體利率上行的時期，以居民儲蓄為主的負債結構有成本低、穩(wěn)定性好的優(yōu)勢；但在整體利率下行的情況下，儲蓄存款的成本下行幅度有限，會導致銀行凈息差更大幅度地下行。從銀保監(jiān)會公布的數據看，從2018年12月到2021年1季度，農村商業(yè)銀行凈息差從3.02%下降到2.2%，短短兩年時間收窄了80個基點(BP)，而同期大型商業(yè)銀行的凈息差僅下降了11個BP。省聯社無法領導縣聯社適應日趨激勵的市場競爭。

二、“十四五”期間農村信用社改革需要解決的主要問題

一是股東所有權與管理權相分離。省聯社的改革必須基于縣域農村信用社的基礎，考慮縣域農村信用社的發(fā)展和服務對象，而不是搞“高、大、上”的省級大銀行?？h域農村信用社成立之初，是以合作制經濟的基本原則為基礎，農戶通過認繳股金進而成為社員，確立了入股農戶是農村信用社所有者的地位。雖然農村信用社具有縣域一級法人的地位，但因股改以后，信用社的股東已經不是農村農戶了，農村信用社現行的產權不清晰。目前管理主體和監(jiān)管主體較多，管理層也由政府有關部門任命。實際上大股東與管理層共同享有農村信用社的實際占有權和控制權，而農戶被排除在外。省聯社的改革必須充分考慮和解決這個根本問題，否則任何改革都是不切實際的和違反初心的。

二是農村信用社的內部組織治理結構不完整。首先，社員代表、理事、監(jiān)事和高層管理員的任免，多數是由上級部門、上級領導決定，“三會”職能沒有得到真正發(fā)揮。在信用社重大決策上，缺乏農戶公平合理的表決，“三會”徒有虛名。其次，目前大多數縣域農村信用社的理事長和主任大都是由同一人擔任，權力缺乏制衡，導致經營管理層對農戶責任心不強，僅對干部管理機關負責。

三是農村信用社職能定位與商業(yè)經營矛盾突出。農村信用社的業(yè)務定位要以服務“三農”為主，但各地農村信用社被動地從事帶有政策性業(yè)務。在縣域內，每年為政府發(fā)放的惠農補貼在整個信貸業(yè)務中占有很大比重，政策性業(yè)務占用了農村信用社的運營資源，從而提高了其運營成本，降低了其競爭力。同時，農業(yè)生產周期長、效益低以及商業(yè)金融競爭加劇，造成農村信用社的經營狀況每況愈下，并對未來自身的發(fā)展帶來消極影響。

四是農村信用社的監(jiān)管主體太多，導致縣域農村信用社無所適從。目前，農村信用社的監(jiān)管主體主要包括省聯社、地方銀保監(jiān)局和央行基層機構，這些監(jiān)管機構在利益博弈下政出多門，相互矛盾，給農村信用社帶來了許多困擾，在一定程度上影響了農村信用社的健康發(fā)展。在實際操作中，使得縣域農村信用社一放就亂、一管就死、無所適從。

三、以中央一號文件為指導，“十四五”期間加快省聯社改革

近年來，國家多次提出對省聯社的管理模式進行改革。其中，2016—2018年連續(xù)三年的中央一號文件先后提出“開展省聯社改革試點”“抓緊研究制定省聯社改革方案”“推動農村信用社省聯社改革”。2019年初，銀保監(jiān)會、人民銀行等五部委印發(fā)了《關于金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見》，提出要積極探索省聯社的改革路徑，理順農村信用社的管理體制，并對基層農村信用社和省聯社之間的關系進行了明確的界定，強調了農村信用社的獨立法人地位、經營的獨立性，淡化省聯社在人事、財務、業(yè)務等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務功能。2020年5月末，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室發(fā)布11條金融改革措施，其中提到要“制定《農村信用社深化改革實施意見》，保持縣域法人地位總體穩(wěn)定，強化正向激勵，統(tǒng)籌做好改革和風險化解工作”。從未來看，考慮到各省經濟社會發(fā)展水平不一，農信體系的發(fā)展也存在較大差異，省聯社的改革仍需各省根據實際情況因地制宜選定省聯社的具體改革路徑。但是，無論采取何種路徑，省聯社改革都要保持與農信機構的改革方向相一致，即堅持市場化、法治化、企業(yè)化的改革方向，堅持農信機構服務“三農”、保證縣域法人地位穩(wěn)定這一原則。同時，要加大金融科技方面的投入和能力建設，全面提升農信機構的金融科技應用水平和競爭能力，實現數字經濟大潮下農信機構健康、高效、可持續(xù)發(fā)展。

目前，各省聯社都要求將管理機構的省聯社組建為一級法人機構，將縣聯社作為省聯社的分支機構并對其進行管理和運作的呼聲極高。但是，2021年中央一號文件指出，“保持農村信用合作社等縣域農村金融機構法人地位和數量總體穩(wěn)定，做好監(jiān)督管理、風險化解、深化改革工作”。實際上已經否定了以合并為導向組建省級聯社為一級法人機構的模式。可以說未來組建省聯社為一級法人機構路徑走不通，筆者認為主要原因有：

一是以行政方式將全省的縣域聯社合并起來并不現實。目前，農村縣域信用社雖然由地方政府主導，但性質上也是農村合作金融組織。如果以省聯社作為一級法人的組建必須吸收合并縣級聯社，縣級聯社均為獨立的一級法人組織，合并后將改變和削弱農村合作金融的屬性，不能反映農民的意愿，依靠行政手段強行合并將對縣域經濟產生不利影響。特別是以省聯社為一級法人模式組建省農村合作金融機構，將產生脫離縣域經濟和削弱為“三農”服務的意愿及能力的問題，也將背離“三農”的性質和定位。特別是與中央一號文件提出的“保持農村信用合作社等縣域農村金融機構法人地位和數量總體穩(wěn)定”的原則相悖，實際上這一路徑已經不具備政策支持，走不通。

二是省聯社與基層聯社目前存在公司治理機制“倒置關系”。省聯社自成立以來，實際上承擔著基層聯社與農村合作(商業(yè))銀行的行政管理者角色，類似集團公司跟下屬企業(yè)的關系。由于它是一個行政管理機關，與縣聯社獨立法人的關系難以相容，公司治理結構與組織職能不匹配。按照正常的公司治理機制邏輯，省聯社的高管應該由股東任命，但目前由省政府按干部體制任命考核，作為獨立法人的縣域農村信用社的高管又由不是法人的省聯社任命，并由省聯社考核、調動，這不符合公司治理機制的要求。另外，省聯社雖然不是法人機構，但對縣域法人機構農村信用社的人、財、物和信貸權利過度管理，干預縣域農村信用社的合理經營和市場開拓，在一定程度上制約了縣域金融的活力。

三是省聯社組織性質定位的模糊因素。社員合作與組織自治是農村信用社的性質與內核，省聯社是行政機構，不是農村信用合作組織，但它對基層聯社的管控權利又非常強力，使得農村信用社又多了一層外殼即集團公司架構。省聯社主體特征和職能定位應該是由縣區(qū)級農村金融機構自愿入股組成省聯社法人，經省政府授權，在省政府領導下負責行使對省內農村合作金融機構的各項服務和管理職能。但目前各地省聯社基本都在同時扮演多重角色：地方政府主管部門、行業(yè)協(xié)會、經營性機構、民間合作組織。由于定位不清、職能過多，省聯社在實際運行中一個角色都不能完全扮演好。

四是進一步完善省聯社服務體系和框架，要突出省聯社的服務職能。應該看到，農村信用社改革以來，作為省政府的縣域農村金融管理機構，省聯社在農村金融發(fā)展中的作用是不容忽視的?！笆奈濉逼陂g，應考慮在尊重省聯社歷史地位的前提下，將省聯社行政管理移交給地方監(jiān)管機構，充分發(fā)揮省聯社的公共服務職能。這樣，可以改變目前縣域農村信用社管理方面的多方利益博弈，進一步釋放縣域農村信用社的自主創(chuàng)新能力。同時，省聯社主要代表縣域農村信用社向政府、人民銀行和銀保監(jiān)會等管理機構充分反映基層農村信用社的訴求。通過省聯社由管理職能轉為服務職能，弱化地方政府對農村信用社的干預。通過省聯社服務職能的發(fā)揮，促進縣域經濟發(fā)展和縣域金融發(fā)展，并且進一步促進縣域農村信用社更好地為“三農”服務。

五是省聯社要將推進金融科技應用作為主要服務職能。中央一號文件要求：“支持市縣構建域內共享的涉農信用信息數據庫，用3年時間基本建成比較完善的新型農業(yè)經營主體信用體系?！庇捎诩夹g、人才與資源的先天不足，縣域農村信用社很難提升金融科技的應用水平。金融科技是未來縣域農村信用社壯大發(fā)展的核心動力和核心競爭力，但我國大部分農信機構金融科技實力弱小、發(fā)展水平低下，特別是數字化轉型中的各種成本無法承受。因此，要求省聯社要充分發(fā)揮其服務職能。按照中央一號文件的要求“支持市縣構建域內共享的涉農信用數據庫”，積極推進數字化平臺建設，幫助轄內農信機構搭建信息數據庫平臺系統(tǒng)，提升農村信用社的數字化能力和征信能力。最重要的是幫助域內縣級聯社聚集金融科技人才，這是未來縣域農村信用社提高競爭力的根本。幫助縣域農村信用社加大金融科技應用力度，提升金融科技服務水平。按照中央一號文件的要求，省聯社要在“十四五”期間負責搭建全省農村大數據平臺和信用征信管理平臺，將省內各種信息源統(tǒng)一調配綜合使用，進一步減少農村信用社經營管理的風險。通過構建和完善省聯社服務縣域農村信用社等金融機構省域網絡和平臺，強化省聯社的服務能力。

六是需將省聯社轉型為行業(yè)自律組織?！笆奈濉逼陂g，需通過改革與轉型，將省聯社轉變?yōu)榭h域農村信用社服務的行業(yè)自律組織。為了促進縣域農村信用社發(fā)展，首先，要做好全省農村信用社有關金融數據的統(tǒng)計匯總工作，為縣域農村信用社開展業(yè)務提供數據支持。同時，將省內有關工農業(yè)以及商業(yè)、服務業(yè)發(fā)展的有關數據建成完整數據包和數據平臺，為農村信用社發(fā)展提供大數據支持。其次，要為全省農村信用社提供人才培訓和新業(yè)務、新技術培訓支持。發(fā)揮省聯社人才素質較高以及聯系較廣的優(yōu)勢，幫助縣域農村信用社提高業(yè)務水平核心技術的應用，通過培訓提高競爭力。再次，省聯社應通過行業(yè)自律機制，約束縣域金融機構的業(yè)務行為，防止無序競爭以及違規(guī)行為的出現以及風險問題的解決。最后，可通過省聯社自律機制，向監(jiān)管部門以及政府有關部門集中反映縣域農村聯社在經營管理以及業(yè)務發(fā)展中遇到的突出問題和矛盾，并幫助協(xié)調解決。

四、“保持農村信用合作社等縣域農村金融機構法人地位和數量總體穩(wěn)定”的基本條件成熟

從我國對農村信用社體制進行改革的進程看，目前已經具備中央一號文件所要求“保持農村信用合作社等縣域農村金融機構法人地位和數量總體穩(wěn)定”的基本條件。第一，產權制度改革基本完成。實現以縣(市)為單位統(tǒng)一法人，股權改造基本結束。堅持保持縣域法人地位不變。第二，建立健全了“三會一層”的法人治理結構，初步形成了激勵約束和相互制衡的決策機制，信息披露和社會監(jiān)督得到加強，基本上解決了內部人員控制問題。第三，經營管理機制持續(xù)轉換。推動建立現代農村金融企業(yè)制度。農村信用社精細化管理水平明顯提升，農村金融主力軍地位進一步鞏固。人力資源結構有所改善。經過多年人才培養(yǎng)、引進和優(yōu)化措施，員工整體素質不斷提高。第四，系統(tǒng)性風險基本化解。信用社虧損面大幅縮減，高風險機構數量大幅縮減，歷年虧損掛賬大幅縮減，絕大多數省份全面消化了歷年虧損掛賬，不良貸款大幅縮減且符合監(jiān)管指標，資本充足率大幅提升(達到監(jiān)管指標)，盈利狀況大幅改善。第五，支農服務能力顯著提升?？h域服務覆蓋范圍最廣，縣域貸款投放最多。全國農村信用社涉農貸款余額占全國銀行業(yè)總額的近1/3，是“三農”尤其是廣大農民獲得貸款支持的主渠道。發(fā)揮貼近“三農”的優(yōu)勢，探索創(chuàng)新推出了一大批低成本、可復制、易推廣的金融產品和服務模式，農村貸款難、貸款貴和貸款不方便等問題得到一定緩解。第六，逐步實施了與商業(yè)銀行統(tǒng)一的審慎監(jiān)管制度、標準和方法。建立了主要監(jiān)管指標分層監(jiān)測預警制度，金融監(jiān)管的針對性、前瞻性和有效性顯著增強。在此基礎上，按照中央一號文件的要求，完全可以做到保持農村信用合作社等縣域農村金融機構法人地位和數量總體穩(wěn)定。

五、以中央一號文件為指導，加速“十四五”期間縣域農村信用社機制體制改革

一是繼續(xù)完善現代縣域農村信用社產權保護機制。一號文件明確指出“堅持為農服務宗旨，持續(xù)深化農村金融改革。完善涉農金融機構治理結構和內控機制”。建立產權保護機制，就是堅持為農服務宗旨的要求。建立新型縣域農村金融機構產權保護體制，是完善農村金融體系的重要基礎?？h域農信機構產權改革的核心是縣域農村信用社產權保護。今后不論各地是否建立農商銀行等新型金融機構，都必須維護縣域農村信用社產權所有者的合法權益，發(fā)揮“三農”所有者在法人治理中的核心作用。

二是完善農信機構的法人治理結構。按照中央一號文件“完善涉農機構治理結構和內控機制”的要求，進一步完善縣域農村信用社相互制衡的公司治理結構。充分發(fā)揮股東代表大會、董事會、監(jiān)事會各自不同的作用，建立完善內部組織制度，形成有效激勵約束機制，進而提高農村信用社支農績效和經營績效。對于已經成功改制的農村商業(yè)銀行，可以引入國有資本，在治理結構較為完善的基礎上再次升級。同時，運用大數據、人工智能等數字技術健全內部管理體制，保證農商銀行能夠穩(wěn)定發(fā)展。

三是通過地方專項債補充農村中小銀行資本。2020年7月國務院常務會議提出，著眼增強金融服務中小微企業(yè)能力，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金。此后，廣東、山西、浙江、遼寧等地紛紛發(fā)行專項債用于補充中小銀行資本。專項債的發(fā)行體現了地方監(jiān)管部門對多渠道補充中小銀行資本做出的探索，有助于推動中小銀行聚焦小微民營企業(yè)服務，提升服務實體經濟能力。根據相關統(tǒng)計，截至2021年9月，中小銀行專項債發(fā)行2064億元，略高于2000億元的計劃額度。其中，用于支持農村信用社、農商銀行、農村合作銀行的項目266個，金額共計1312.68億元。在農村中小銀行資本補充壓力增大、資本補充能力受限的背景下，通過政府專項債增強部分機構資本厚度，完善其資本結構和質量，提升中小銀行支持實體經濟能力及化解部分機構存量風險，有著非常積極的意義。

四是因地制宜，推動不同形式的縣域農村信用社以不同組織形式發(fā)展。由于我國地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，各地金融發(fā)展水平也呈現顯著差異，縣域農信機構進行體制機制改革時，必須考慮本地區(qū)是否具有相應改革條件。按照一號文件“推動農村金融機構回歸本源”的精神，在堅持農村金融機構回歸為“三農”服務的本源基礎上，可以多種組織形式發(fā)展。例如，在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，可以進行股份制改造，組建農村商業(yè)銀行、農村合作銀行等銀行機構，在不偏離支農業(yè)務下，可以進行商業(yè)性信貸業(yè)務；而在中西部欠發(fā)達地區(qū)，要繼續(xù)完善縣級法人體制，全力支持當地農村經濟發(fā)展。

五是進一步擴大縣域農村信用社的創(chuàng)新自主權。以中央一號文件提出的“堅持為農服務宗旨，持續(xù)深化農村金融改革”“做好監(jiān)督管理、風險化解、深化改革工作”為指導原則，監(jiān)管部門以把握大方向和防止風險出現為主，監(jiān)管制度措施應有利于提高金融中介的效率和有效性，增加農村金融服務供給。按照中央一號文件的要求，“加大對機構法人在縣域、業(yè)務在縣域的金融機構的支持力度，推動農村金融機構回歸本源”，對縣域農村信用社的功能定位監(jiān)管是最為重要的，監(jiān)管的重點是看其是否偏離了“三農”方向，是否增強了服務“三農”的能力。從監(jiān)管措施看，一切措施都要看是否有利于增強縣域農村金融機構抵御風險的能力，是否有利于農村金融市場的穩(wěn)定運行，防止過度監(jiān)管導致農村信用社過度競爭和逆向選擇問題。監(jiān)管部門對農信機構的創(chuàng)新與發(fā)展，即要有一些基本的標準，也要給當地經營主體留有一定空間，應根據當地農村金融發(fā)展的實際情況，給予基層農信機構充分的創(chuàng)新自主權。

六是不斷提高人才素質，加大農村信用社金融科技應用和創(chuàng)新力度，打造新型農村金融機構。首先，盡快改進和提升農村信用社人才素質。未來提高農村信用社競爭力的根本在人才，必須減少“近親”現象，招收大學生和研究生，引進急需的專門人才，促使人才水平進一步提高，人才結構進一步優(yōu)化。其次，加快農村信用社金融科技的改造和應用，采取一切措施，使農村信用社金融科技水平與其他銀行類金融機構拉平。特別是要推動農村信用社數字化轉型，提升縣域農村信用社的金融科技競爭力，提升農村信用社的數字化金融服務能力。