部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的國(guó)際比較及啟示

肖 鵬 胡一鳴 梁云鳳

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理和預(yù)算管理的深刻變革。部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理是“構(gòu)建全方位預(yù)算績(jī)效管理格局”中的重要一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算績(jī)效管理和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的載體，有其必要性和特殊性。主要表現(xiàn)在：第一，部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)旨在回答預(yù)算績(jī)效管理從哪里開(kāi)始的問(wèn)題，即部門(mén)預(yù)算績(jī)效是核心，績(jī)效評(píng)價(jià)需要重視部門(mén)結(jié)構(gòu)；第二，如果僅以項(xiàng)目為區(qū)分依據(jù)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，那么項(xiàng)目中難免牽涉到部門(mén)，但是部門(mén)無(wú)法被完全分割出項(xiàng)目；第三，部門(mén)是有整體效應(yīng)的，即部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)質(zhì)上是大于項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。實(shí)踐證明，以部門(mén)為基礎(chǔ)進(jìn)行部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理是一種正確的方向。評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用也有其必要性，需要得到結(jié)果，以更好地改進(jìn)工作、提高治理水平，而不是盲目管理，設(shè)置無(wú)關(guān)或者偏離目標(biāo)，為了完成任務(wù)而進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理。目前，我國(guó)部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理制度還處于研究探索階段，本文梳理分析了英美部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度，為我國(guó)制定部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理制度獲得有益啟示。

一、英美預(yù)算績(jī)效管理的引入歷程

(一)英國(guó)

英國(guó)現(xiàn)代意義上的預(yù)算績(jī)效管理改革始于撒切爾政府時(shí)期。為了解決政府面臨的經(jīng)濟(jì)衰退、政府開(kāi)支過(guò)大、人口老齡化等危機(jī)，改進(jìn)政府管理，提高行政效率，提高公眾對(duì)政府的信任度，撒切爾政府以新公共管理理論為指導(dǎo)，吸收私營(yíng)企業(yè)績(jī)效管理的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了大規(guī)模的政府績(jī)效改革，主要經(jīng)歷了效率評(píng)審階段、績(jī)效評(píng)估階段和成熟完善階段三個(gè)區(qū)間。各個(gè)階段的具體做法參見(jiàn)表1。

表1 英國(guó)績(jī)效預(yù)算改革路徑

(二)美國(guó)

美國(guó)是預(yù)算績(jī)效管理改革的先行者，部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算績(jī)效改革的重要一環(huán)。美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革可以分為克林頓政府、布什政府和奧巴馬政府三個(gè)階段。各個(gè)階段的主要做法見(jiàn)表2。

表2 美國(guó)績(jī)效預(yù)算發(fā)展主要階段

二、英美部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的法律依據(jù)

(一)英國(guó)

英國(guó)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的改革中，先后出臺(tái)《財(cái)政穩(wěn)定法案》《支出綜合審查法案》等法案，發(fā)布《公共服務(wù)協(xié)定》《政府現(xiàn)代化白皮書(shū)》報(bào)告，強(qiáng)調(diào)政府追求三個(gè)目標(biāo)：確保政策的高度協(xié)調(diào)性和戰(zhàn)略性，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和公眾的廣泛參與；以公共服務(wù)的使用者為中心，確保公共服務(wù)更符合人民需要；確保公共服務(wù)具有高效率和高質(zhì)量等。同時(shí)，在地方政府層面引入最佳評(píng)價(jià)制度，倡導(dǎo)通過(guò)最佳評(píng)價(jià)體系提高地方服務(wù)質(zhì)量(參見(jiàn)表3)。

表3 英國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的法律演變

(二)美國(guó)

美國(guó)被譽(yù)為預(yù)算績(jī)效管理理論和實(shí)踐的發(fā)源地。經(jīng)過(guò)幾個(gè)階段的改革，美國(guó)形成了比較成熟的預(yù)算績(jī)效管理框架。研究發(fā)現(xiàn)美國(guó)在不同的改革階段均出臺(tái)了相應(yīng)的法律，主要有《首席財(cái)務(wù)官法案》《政府績(jī)效與結(jié)果法法案》《政府績(jī)效和結(jié)果現(xiàn)代化法案》，作為推動(dòng)此項(xiàng)改革的法律支撐。各個(gè)階段的主要法案及具體規(guī)定參見(jiàn)表4。

表4 美國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理改革的法律演變

三、英美部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的框架

圖1 英國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理流程圖資料來(lái)源：作者繪制而得。

(一)英國(guó)

為了加強(qiáng)對(duì)各政府部門(mén)的問(wèn)責(zé)，自1998年起，英國(guó)開(kāi)始進(jìn)行綜合支出審查。政府在設(shè)定三年部門(mén)支出限額時(shí)，同時(shí)設(shè)定一系列關(guān)于政府各項(xiàng)支出需要完成的多年期結(jié)果導(dǎo)向型目標(biāo)的承諾(戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)等)。這些指標(biāo)被明確寫(xiě)入《公共服務(wù)協(xié)議》中，并與政府的三年支出計(jì)劃一并公布。其中，戰(zhàn)略目標(biāo)由財(cái)政部與各部門(mén)協(xié)商確定，其他內(nèi)容由部門(mén)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)自行設(shè)定。經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，英國(guó)的績(jī)效目標(biāo)管理已形成比較完善的流程，包括“簽訂《公共服務(wù)協(xié)議》、設(shè)定績(jī)效目標(biāo)—分配預(yù)算資金—監(jiān)督績(jī)效目標(biāo)完成情況—提交績(jī)效報(bào)告、審計(jì)績(jī)效報(bào)告—應(yīng)用績(jī)效信息”幾大環(huán)節(jié)(見(jiàn)圖1)。

(二)美國(guó)

美國(guó)部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程可以分為以下幾個(gè)階段：預(yù)算目標(biāo)—預(yù)算規(guī)劃(長(zhǎng)期、中期、年度)—支出計(jì)劃—預(yù)算及績(jī)效目標(biāo)—執(zhí)行—評(píng)估—反饋(如圖2所示)。

圖2 美國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理流程圖資料來(lái)源：作者繪制而得。

1．美國(guó)部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理框架

1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了GPRA法案，該法案要求：第一，所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須向OMB提交戰(zhàn)略計(jì)劃；第二，所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須在提交機(jī)構(gòu)年度預(yù)算的同時(shí)提交機(jī)構(gòu)年度績(jī)效計(jì)劃，設(shè)立明確的績(jī)效目標(biāo)，部門(mén)預(yù)算安排應(yīng)與績(jī)效目標(biāo)相對(duì)應(yīng)；第三，OMB在匯總整理各部門(mén)年度績(jī)效計(jì)劃的基礎(chǔ)上編制聯(lián)邦總體年度績(jī)效計(jì)劃，作為總統(tǒng)預(yù)算的一部分，需提交國(guó)會(huì)審議；第四，財(cái)政年度后聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)須向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交年度績(jī)效報(bào)告，對(duì)實(shí)際績(jī)效結(jié)果和年度績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較。在該法案的指導(dǎo)下，美國(guó)形成了一套完整的績(jī)效目標(biāo)管理流程。

雖然2010年通過(guò)了《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，引入了優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)管理工具，也只是對(duì)該管理流程補(bǔ)充完善。目前，美國(guó)的績(jī)效目標(biāo)管理流程如下表(以2018—2019財(cái)年為例)，該流程簡(jiǎn)單概述為：編制機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略計(jì)劃書(shū)—編制年度績(jī)效計(jì)劃書(shū)—按照計(jì)劃書(shū)圍繞各類(lèi)績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展工作—編訂年度績(jī)效報(bào)告并公開(kāi)發(fā)布(參見(jiàn)表5)。

表5 美國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理流程

2．美國(guó)部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)管理流程

美國(guó)聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施主體包括國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署(GAO)、OMB和各政府部門(mén)。聯(lián)邦各政府部門(mén)的職責(zé)是向國(guó)會(huì)提交本部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃。GAO的職能是代表國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府各部門(mén)進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)，接受?chē)?guó)會(huì)委托對(duì)部門(mén)、計(jì)劃、項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)工作的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，授權(quán)聯(lián)邦各部門(mén)內(nèi)部的績(jī)效管理機(jī)構(gòu)對(duì)本部門(mén)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。OMB的職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)對(duì)預(yù)算的編制進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，并對(duì)各政府部門(mén)的計(jì)劃、政策及工作的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，保證預(yù)算支出的可行性。各聯(lián)邦政府部門(mén)在每年4月中旬要向OMB上報(bào)來(lái)年預(yù)算年度計(jì)劃，OMB結(jié)合各部門(mén)春季績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)來(lái)年預(yù)算年度計(jì)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)后決定是否對(duì)預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。GPRA法案對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方式有明確的要求，在各職能部門(mén)制定本部門(mén)長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃(每三年修訂一次)和年度計(jì)劃的基礎(chǔ)上，GAO根據(jù)長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃對(duì)部門(mén)公共管理活動(dòng)的過(guò)程及結(jié)果開(kāi)展績(jī)效考核，并向國(guó)會(huì)提交績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

四、英美部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容

(一)英國(guó)

績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的重要組成部分，是英國(guó)制定短期和長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的依據(jù)。英國(guó)是世界上實(shí)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)最早的國(guó)家，英國(guó)最早的績(jī)效評(píng)價(jià)被稱(chēng)為“雷納評(píng)審”，自“雷納評(píng)審”之后英國(guó)政府又先后推出了十幾種政府績(jī)效的評(píng)價(jià)方式。在總結(jié)以前政府績(jī)效評(píng)估方式的基礎(chǔ)上，特別是“最優(yōu)績(jī)效價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)”體系實(shí)踐的基礎(chǔ)上，推出的“綜合績(jī)效價(jià)值評(píng)價(jià)體系”，在經(jīng)過(guò)十幾年的不斷完善后，逐漸成為英國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主流手段。在英國(guó)，績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象可以大體分為政府部門(mén)、基層單位、地方政府和具體項(xiàng)目。四個(gè)方向上的評(píng)價(jià)并不是獨(dú)立進(jìn)行的，它們?cè)诤芏喾矫嫱窍嗷ソ徊嬗绊懙?。政府部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)一般而言都建立在對(duì)單個(gè)基層單位評(píng)估的基礎(chǔ)上，而部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)反過(guò)來(lái)也推動(dòng)了基層單位的評(píng)估。

在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，英國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)重視投入指標(biāo)和影響指標(biāo)。投入指標(biāo)是對(duì)政府及部門(mén)財(cái)政的效率性評(píng)價(jià)。影響指標(biāo)則反映政府及部門(mén)運(yùn)行的產(chǎn)出結(jié)果，是對(duì)政府的效果評(píng)價(jià)。政府整體報(bào)告是英國(guó)公共部門(mén)財(cái)務(wù)績(jī)效情況的概述，是社會(huì)公眾評(píng)估英國(guó)政府財(cái)務(wù)績(jī)效的依據(jù)，投入指標(biāo)提供其需要的收入、費(fèi)用、成本等信息，與其他信息系統(tǒng)共同反映了英國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況，而影響指標(biāo)全面評(píng)估英國(guó)政府績(jī)效的財(cái)務(wù)支撐，為英國(guó)政府財(cái)務(wù)績(jī)效的具體指標(biāo)計(jì)算提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

(二)美國(guó)

1．部門(mén)每五年編訂戰(zhàn)略計(jì)劃書(shū)

GPRA法案規(guī)定戰(zhàn)略計(jì)劃的內(nèi)容包括：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)工作職責(zé)和工作任務(wù)的綜合性描述；總體工作目標(biāo)的說(shuō)明及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式；如何使戰(zhàn)略計(jì)劃中總目標(biāo)與年度績(jī)效目標(biāo)相聯(lián)系；明確影響績(jī)效總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但機(jī)構(gòu)無(wú)法控制的主要外部因素；概述擬評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，并制定評(píng)價(jià)時(shí)間表。戰(zhàn)略計(jì)劃的時(shí)間跨度為自下一財(cái)政年度起至少五年，但每隔三年必須更新或修訂。戰(zhàn)略計(jì)劃要說(shuō)明機(jī)構(gòu)未來(lái)五年的目標(biāo)，即機(jī)構(gòu)及其項(xiàng)目存在的意義、項(xiàng)目所要完成的任務(wù)及其時(shí)間要求，機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期的發(fā)展方向，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和目的所需的資源。因此，戰(zhàn)略計(jì)劃是執(zhí)行績(jī)效法案各項(xiàng)規(guī)定和編制績(jī)效計(jì)劃的基礎(chǔ)。戰(zhàn)略計(jì)劃的制定是對(duì)未來(lái)發(fā)展規(guī)劃的全面綜合型概述，在制定戰(zhàn)略計(jì)劃之前，部門(mén)、機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的發(fā)展方向及其安排要進(jìn)行廣泛的討論，聽(tīng)取國(guó)會(huì)、其他相關(guān)部門(mén)或團(tuán)體等各方面的意見(jiàn)。

2．部門(mén)制定年度績(jī)效計(jì)劃

GPRA法案規(guī)定年度績(jī)效計(jì)劃的內(nèi)容包括五個(gè)方面：一是建立績(jī)效執(zhí)行目標(biāo)。將定性的績(jī)效目標(biāo)表述為有形的、可衡量的目標(biāo)，使之與實(shí)際實(shí)現(xiàn)的業(yè)績(jī)具有可比性，包括將目標(biāo)表述為量化的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值或比率。二是設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)。除特殊規(guī)定的部分指標(biāo)外，大部分應(yīng)以客觀、量化和可衡量績(jī)效指標(biāo)來(lái)描述產(chǎn)出和結(jié)果。三是說(shuō)明部門(mén)或項(xiàng)目的工作流程、技巧、技術(shù)人力資源、信息和其他所必需的資源等。四是建立用來(lái)衡量或評(píng)估每一項(xiàng)目活動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)出、服務(wù)水平和結(jié)果的業(yè)績(jī)指標(biāo)。五是設(shè)定用于檢驗(yàn)執(zhí)行業(yè)績(jī)的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行詳細(xì)描述。在年度績(jī)效計(jì)劃中選擇目標(biāo)和指標(biāo)時(shí)，應(yīng)遵循下列原則：一是項(xiàng)目管理者要用績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)來(lái)判斷項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)方面的成效；二是在部門(mén)負(fù)責(zé)人和利益相關(guān)者評(píng)論項(xiàng)目的完成情況時(shí)，要以系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估結(jié)果為依據(jù)。

3．計(jì)劃評(píng)估等級(jí)工具

PART是由OMB設(shè)計(jì)并使用，每年對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的計(jì)劃進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，從而將計(jì)劃的績(jī)效信息與預(yù)算決策過(guò)程緊密聯(lián)系起來(lái)的輔助工具。PART是以GPRA為基礎(chǔ)，起到對(duì)GPRA完善和補(bǔ)充的作用。它實(shí)際上是一套問(wèn)卷系統(tǒng)，共分為四個(gè)部分：計(jì)劃的目的和設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、計(jì)劃管理、結(jié)果和責(zé)任，各部分權(quán)重依次是20%、10%、20%和50%，每部分問(wèn)題的得分從0分到100分不等。把每組問(wèn)題的得分與其權(quán)重相乘，就得出項(xiàng)目的綜合得分，最后再把計(jì)劃綜合得分轉(zhuǎn)換為相應(yīng)等級(jí)。為了使PART所設(shè)計(jì)的問(wèn)題與接受評(píng)估的計(jì)劃之間具有更高的相關(guān)性，OMB把聯(lián)邦計(jì)劃分為七種類(lèi)型(見(jiàn)表4)并針對(duì)每類(lèi)計(jì)劃還額外設(shè)計(jì)了幾個(gè)問(wèn)題。

4．部門(mén)提交年度績(jī)效報(bào)告

GPRA法案要求，自2000年起聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年3月31日前向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)提交上一財(cái)政年度的年度績(jī)效報(bào)告。年度績(jī)效報(bào)告應(yīng)該包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)實(shí)際取得的績(jī)效成績(jī)和年度績(jī)效計(jì)劃中的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行比較。二是對(duì)成功實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。如果沒(méi)有達(dá)到績(jī)效目標(biāo)，要說(shuō)明原因，以及將來(lái)完成績(jī)效目標(biāo)的計(jì)劃和時(shí)間表；如果某個(gè)績(jī)效目標(biāo)是不實(shí)際或者不可行的，要說(shuō)明具體原因及改進(jìn)或終止的計(jì)劃。三是對(duì)某個(gè)財(cái)政年度內(nèi)已經(jīng)完成的項(xiàng)目評(píng)估的概述。四是對(duì)為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，使用和評(píng)估關(guān)于豁免管理要求和控制的實(shí)施效果的說(shuō)明。一個(gè)完整的評(píng)價(jià)周期包括：計(jì)劃、實(shí)施、測(cè)定、評(píng)估?？?jī)效管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是調(diào)整和修改上一年度報(bào)告中的相關(guān)信息，進(jìn)而從實(shí)際出發(fā)調(diào)整下年度計(jì)劃。

五、啟示及對(duì)策建議

通過(guò)比較分析英國(guó)、美國(guó)的部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理制度，我們獲得了有益啟示，在我國(guó)構(gòu)建部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理制度中可以借鑒的包括以下幾方面。

(一)構(gòu)建多層次法律體系，注重法制化建設(shè)

部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)改革的成功離不開(kāi)權(quán)威性法律框架的支持，配套法律法規(guī)可依賴(lài)其權(quán)威性和穩(wěn)定性保障績(jī)效預(yù)算改革的推行力度。英美在部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)改革的歷程中均采取了法律先行的推廣路徑，并在實(shí)踐中依據(jù)改革的側(cè)重點(diǎn)、公眾需求不斷調(diào)整、完善配套法律體系，為部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)改革提供強(qiáng)大的法理支持，有效排除改革的阻力。例如，美國(guó)1993年和2000年前后發(fā)布了GPRA和GPRAMA法案，后者在前者的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化了績(jī)效管理工具，強(qiáng)化信息公開(kāi)制度和績(jī)效目標(biāo)責(zé)任機(jī)制等。英國(guó)1997年的《綜合支出審查法案》和《公共服務(wù)協(xié)議》建立了英國(guó)績(jī)效預(yù)算制度的基本框架。

(二)高層領(lǐng)導(dǎo)人的重視和大力推進(jìn)

各國(guó)政府績(jī)效管理的實(shí)踐中，政府高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于績(jī)效管理工作的大力倡導(dǎo)和有力推進(jìn)對(duì)政府績(jī)效管理和預(yù)算績(jī)效管理方法的不斷應(yīng)用及完善起到了十分重要的作用。英國(guó)自撒切爾政府以來(lái)，不論是保守黨還是工黨執(zhí)政，行政改革的主導(dǎo)理念和基本思路并沒(méi)有發(fā)生大的變化，改革具有較強(qiáng)的延續(xù)性和系統(tǒng)性，因而績(jī)效管理的方法得到較好的應(yīng)用。美國(guó)總統(tǒng)歷來(lái)對(duì)政府績(jī)效和預(yù)算績(jī)效的改進(jìn)給予高度關(guān)注，從早期尼克松時(shí)期的國(guó)家生產(chǎn)力委員會(huì)和卡特時(shí)期的文官制度改革到克林頓政府的GRPA、布什時(shí)期的PART以及奧巴馬的績(jī)效信息應(yīng)用，無(wú)處不體現(xiàn)出政府總統(tǒng)對(duì)績(jī)效工作的支持和影響。

(三)部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效改革與政府績(jī)效改革的深度結(jié)合

西方國(guó)家對(duì)于公共管理領(lǐng)域“績(jī)效”理念的重視最初來(lái)源于20世紀(jì)70年代，停滯不前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、龐大的政府支出規(guī)模、低下的政府行政效率迫使各國(guó)政府轉(zhuǎn)變?cè)械膱?zhí)政方式，開(kāi)始關(guān)注政府行政效率和財(cái)政支出績(jī)效?？?jī)效預(yù)算改革作為政府績(jī)效改革的重要組成部分，其改革的措施、技術(shù)工具的開(kāi)發(fā)等均在政府績(jī)效改革的框架下進(jìn)行，與政府績(jī)效改革進(jìn)程相輔相成。美國(guó)、英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的績(jī)效預(yù)算改革取得成功的一大關(guān)鍵因素在于，政府績(jī)效改革的大環(huán)境下，追求績(jī)效的理念已深入人心，有效降低了績(jī)效預(yù)算改革的阻力，政府績(jī)效改革的經(jīng)驗(yàn)、方法也為績(jī)效預(yù)算改革提供了重要的參考作用。此外，政府績(jī)效改革的連貫性也有利于鞏固預(yù)算績(jī)效管理改革的階段性成果。

(四)改革的路線圖上多采取循序漸進(jìn)的模式

從部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理改革的推廣過(guò)程中可以看出，即使已經(jīng)具備了對(duì)應(yīng)的法律基礎(chǔ)，美國(guó)也并不追求一蹴而就的改革方式，而是采用了試點(diǎn)—總結(jié)經(jīng)驗(yàn)—調(diào)整—全面推廣的改革思路。在1993年《績(jī)效法案》頒布后的第二年，美國(guó)政府先選取了14個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中的70個(gè)項(xiàng)目展開(kāi)試點(diǎn)工作，通過(guò)試點(diǎn)結(jié)果總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，將結(jié)果好的項(xiàng)目作為范例進(jìn)行推廣學(xué)習(xí)；分析執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的困難與問(wèn)題，并由OMB給出對(duì)應(yīng)的改進(jìn)措施。此外，1993年GRPA頒布時(shí)規(guī)定各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在1997年提交戰(zhàn)略規(guī)劃，1999年前提交年度績(jī)效計(jì)劃，也給各預(yù)算單位預(yù)留了相對(duì)充足的過(guò)渡期完成搜集數(shù)據(jù)、積累資料、開(kāi)展培訓(xùn)等準(zhǔn)備工作，確保績(jī)效預(yù)算推廣的可行性。英國(guó)的部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理改革隸屬于行政改革的一部分，其推廣建立在全面政府績(jī)效改革的基礎(chǔ)上。政府績(jī)效改革的全面實(shí)施培育了公共部門(mén)工作人員的績(jī)效理念，減少了預(yù)算績(jī)效管理改革的阻力。此外，政府績(jī)效改革的經(jīng)驗(yàn)、路徑、工具也為預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施提供了重要經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(五)強(qiáng)化績(jī)效責(zé)任，推動(dòng)以部門(mén)為中心參與部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理改革

嚴(yán)格的績(jī)效責(zé)任制度可以有效保證預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行結(jié)果。美國(guó)績(jī)效預(yù)算責(zé)任制度的構(gòu)建與配套的人事機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行。2010年頒布的GPRAM中專(zhuān)門(mén)制定首席運(yùn)營(yíng)官全面負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行工作，針對(duì)每個(gè)部門(mén)優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)設(shè)置目標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)者，每個(gè)聯(lián)邦優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)設(shè)置政府首席長(zhǎng)官，確保績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，績(jī)效責(zé)任制度要求各機(jī)構(gòu)提供官員或機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效執(zhí)行的結(jié)果信息，可以影響后續(xù)預(yù)算資金的決策過(guò)程，提高了預(yù)算與績(jī)效一體化程度。英國(guó)在執(zhí)行績(jī)效預(yù)算過(guò)程中，績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)指標(biāo)均以部門(mén)制定為主，財(cái)政部門(mén)等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)，并在廣泛征求績(jī)效管理專(zhuān)家、民眾、績(jī)效管理者的基礎(chǔ)上來(lái)最后確定。以部門(mén)為中心的績(jī)效評(píng)價(jià)模式可以在執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中最大程度發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性和合理性。

(六)注重績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

完備的績(jī)效信息是推行部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的重要前提，預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行、績(jī)效測(cè)量、預(yù)算決策各個(gè)階段均離不開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)信息的支持。美國(guó)的部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效改革要求在預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)附績(jī)效目標(biāo)，而績(jī)效目標(biāo)的制定則需要在結(jié)合部門(mén)使命、戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將所要取得的結(jié)果和成效分解成可量化的各項(xiàng)指標(biāo)。預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行主要指將實(shí)際所取得的績(jī)效數(shù)據(jù)與年度績(jī)效計(jì)劃中的績(jī)效數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析得出結(jié)論。績(jī)效測(cè)量更是需要在實(shí)際中搜集績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上完成。預(yù)算決策則是以績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行的?？梢钥闯?，部門(mén)整體績(jī)效改革的每個(gè)過(guò)程均需要大量的績(jī)效信息搜集、管理與應(yīng)用工作。

(七)完善績(jī)效信息公開(kāi)機(jī)制，拓展預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果運(yùn)用方式

績(jī)效信息的透明和公開(kāi)一直是相關(guān)國(guó)家政府預(yù)算績(jī)效管理所堅(jiān)持的原則，通過(guò)財(cái)政部門(mén)官網(wǎng)公布各部門(mén)的績(jī)效指標(biāo)和相關(guān)數(shù)據(jù)并定期更新，以數(shù)據(jù)集的形式供公眾查閱，以便公眾及時(shí)掌握政府各部門(mén)的支出進(jìn)度和資金使用效率。公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)信息本身也是一種績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的方式，英國(guó)政府對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用也更多側(cè)重通過(guò)公開(kāi)績(jī)效信息、分析績(jī)效信息、運(yùn)用績(jī)效信息調(diào)整戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)策略，提升政府效能。這相當(dāng)于政府各部門(mén)與公眾簽訂了一份“責(zé)任狀”，有助于公眾的參與、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，也倒逼政府部門(mén)提升績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)編制質(zhì)量、自評(píng)信息的真實(shí)有效。

(八)注重部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效管理的配套制度改革

部門(mén)整體預(yù)算績(jī)效改革不僅是預(yù)算管理方式的改變，其對(duì)預(yù)算管理過(guò)程提出了更加嚴(yán)格的要求，需要一系列配套制度的支持。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在績(jī)效預(yù)算改革過(guò)程中非常注重其配套制度建設(shè)，具體包括政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)單一賬戶和集中收付制度、權(quán)責(zé)發(fā)生制、績(jī)效問(wèn)責(zé)及績(jī)效信息公開(kāi)制度等，這些配套制度的完善為部門(mén)整體績(jī)效評(píng)價(jià)的推廣構(gòu)建了良好的制度環(huán)境。英國(guó)、美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)單一賬戶和集中收付制度實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理，該制度能夠提供更為準(zhǔn)確的全口徑財(cái)政收支數(shù)據(jù)信息，為財(cái)政資金的高效配置奠定了良好的基礎(chǔ)。為更加準(zhǔn)確衡量政府各項(xiàng)活動(dòng)的成本，新西蘭、英國(guó)等國(guó)家均在預(yù)算過(guò)程中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)原則，提高了預(yù)算過(guò)程的透明度，實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政監(jiān)督。