黃石市城市更新實(shí)踐思考

文／王洪秀、曾黎君 湖北永業(yè)行評(píng)估咨詢有限公司 湖北武漢 430070

引言：

城市更新最終要實(shí)現(xiàn)的是城市高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，定調(diào)為國(guó)家戰(zhàn)略后，各地對(duì)城市更新工作的看重程度與日俱增，相關(guān)工作開展也是如火如荼，相應(yīng)政策支持力度更是層層加碼。

黃石市是礦業(yè)名城，在經(jīng)歷了幾千年的開采歷史與采礦的繁榮之后，黃石市產(chǎn)生了龐大的生態(tài)赤字 ，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面發(fā)展，均受到嚴(yán)重制約，2009年，黃石市被列為第二批全國(guó)資源枯竭轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市。為突破資源枯竭帶來(lái)的發(fā)展制約，黃石市走上了“礦冶文化+旅游”的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，經(jīng)歷多年的發(fā)展之后，于2016年被列為全國(guó)工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展試點(diǎn)城市；即便如此，黃石市依然沒(méi)有完全消除因礦業(yè)發(fā)展造成的環(huán)境問(wèn)題，也未能徹底扭轉(zhuǎn)以礦為重心的城市發(fā)展思維，使得城市發(fā)展在生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向愈加明顯的當(dāng)下顯得舉步維艱，因此，亟需尋找新的發(fā)展模式和出路。

圖1 實(shí)施長(zhǎng)樂(lè)山北麓和秀山礦等生態(tài)治理項(xiàng)目建設(shè)

城市更新作為在深圳、廣州、上海等城市探索較為成熟的城市發(fā)展模式，在城市發(fā)展理念上更加注重“城市可持續(xù)發(fā)展”的先進(jìn)理念，對(duì)于黃石市等資源枯竭轉(zhuǎn)型發(fā)展城市具有較大的借鑒意義。基于此，2021年，經(jīng)申請(qǐng)，黃石市被納入全國(guó)第一批城市更新試點(diǎn)城市，開啟了華中地區(qū)資源枯竭轉(zhuǎn)型城市探索推進(jìn)城市更新行動(dòng)的新嘗試。

1、黃石市城市更新試點(diǎn)特征

1.1 相關(guān)制度先試后行，同時(shí)注重發(fā)揮多方力量

城市更新重在轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，需從頭進(jìn)行全局考慮。在城市更新頂層設(shè)計(jì)上，黃石市比較注重制度制定后的實(shí)施質(zhì)量。分工定責(zé)后，黃石市住房和建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱“市住建局”）擔(dān)負(fù)起制度體系建立責(zé)任，開始了《黃石市城市更新實(shí)施和管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《管理辦法》”）及系列配套政策制定與完善之路。同時(shí)，為保證政策完善性、指導(dǎo)性和保障性，有效發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，突出制度治理效能，市住建局牽頭組織各主管部門、平臺(tái)公司、法律顧問(wèn)及行業(yè)專家等，基于城市更新項(xiàng)目的全生命歷程，對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行多方論證。另外，制度制定過(guò)程中，黃石市四大平臺(tái)公司，包括黃石市城市發(fā)展投資集團(tuán)、黃石市東楚投資集團(tuán)、黃石市鐵山投資公司和黃石磁湖高新科技公司等，同步對(duì)自有資產(chǎn)、委托運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)及其承擔(dān)的城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了梳理，按照《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》（建科〔2021〕63 號(hào)）文件的相關(guān)要求，選定了近期重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目，形成了《黃石市2022年城市更新計(jì)劃項(xiàng)目庫(kù)》。

在工作實(shí)施之初進(jìn)行相關(guān)“頂層設(shè)計(jì)”時(shí)，就注重從理論、實(shí)踐等維度，發(fā)揮各方比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行更新方向、更新重點(diǎn)、更新流程、更新模式等更新工作重點(diǎn)內(nèi)容的理論與實(shí)踐的探索并軌，有利于政府更全面、更長(zhǎng)遠(yuǎn)且更實(shí)際的擬定“作戰(zhàn)計(jì)劃”，提高更新工作效率，保證更新工作效果。

1.2 選定試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行探索，為制度完善排除“暗礁”

黃石市制度制定之初，便同步選定了政策制定探路的“試點(diǎn)項(xiàng)目”，注重從“試點(diǎn)項(xiàng)目”上總結(jié)當(dāng)?shù)爻鞘懈麻_展可能遇到的各類情況，并進(jìn)行解決方案的各種探討，從中尋找出可以制度化管理的要素，再形成制度化文件。尤為重要的是，為落實(shí)城市更新實(shí)施所需資金來(lái)源問(wèn)題，“試點(diǎn)項(xiàng)目”在實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目主體相關(guān)平臺(tái)公司或獨(dú)立或聯(lián)同市住建局及第三方專業(yè)咨詢公司，與政策性銀行和商業(yè)銀行進(jìn)行了多輪融資洽談。對(duì)于項(xiàng)目融資中，應(yīng)在政府政策中考慮，且在現(xiàn)行法律、法規(guī)允許的范圍內(nèi)，具備共性，可規(guī)范化管理或引導(dǎo)的政策堵點(diǎn)，市住建局牽頭組織政府、社會(huì)相關(guān)各方，共同協(xié)商、反復(fù)斟酌，予以了對(duì)應(yīng)的政策支持與規(guī)范；對(duì)于非共性，無(wú)法規(guī)范化，獨(dú)屬于各項(xiàng)目自身的痛點(diǎn)，政府基于《管理辦法》制定原則，按照審慎原則，進(jìn)行一事一議，視情況給予單獨(dú)的政策支撐，在保證項(xiàng)目實(shí)施合法合規(guī)的同時(shí)，最大限度地為城市更新項(xiàng)目融資提供政策依據(jù)，為黃石市城市更新試點(diǎn)工作順利推進(jìn)提供制度保障。

在試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)踐中進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)應(yīng)在制度中規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，且可在制度中進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理的事項(xiàng)，通過(guò)制度進(jìn)行固化，既保證了制度的貼合性、指導(dǎo)性和可落地性，也有利于提高各項(xiàng)工作開展的效率，保證未來(lái)各城市更新項(xiàng)目實(shí)施效率與效果。

1.3 溯源城市文化，注重工業(yè)印記的保留與維護(hù)

黃石市具有三千多年工礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史，積累了深厚的工業(yè)文明底蘊(yùn)，形成了以華新水泥廠舊址、漢冶萍煤鐵廠礦舊址、銅綠山古銅礦遺址等為代表的一批國(guó)家級(jí)工業(yè)遺址，因此活化利用這些工業(yè)遺址既是黃石市基于礦冶文化賦能城市發(fā)展的必要選擇，也是本輪黃石市城市更新的特色亮點(diǎn)。黃石市在完成城市體檢，制定區(qū)域城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，并謀劃適宜城市更新項(xiàng)目時(shí)，各實(shí)施主體均充分抓住并合理利用了這個(gè)特點(diǎn)，其中較為突出的包括以華新水泥廠舊址改造項(xiàng)目為核心的環(huán)磁湖區(qū)域城市更新項(xiàng)目、以大冶鐵礦生活區(qū)改造提升為重點(diǎn)的鐵山城市更新項(xiàng)目以及以地質(zhì)里工業(yè)時(shí)期紅磚房修繕利用為主題的城市更新項(xiàng)目等，均具有濃厚的工業(yè)文化氣息。

圖2 華新水泥廠舊址歷史文化街區(qū)、鐵山礦山路歷史文化街區(qū)保護(hù)修繕

謀劃城市更新項(xiàng)目時(shí)，充分抓住并合理利用城市本身特色文化，有助于展現(xiàn)城市發(fā)展歷史，保留城市特色印記，留住當(dāng)?shù)厝藛T“鄉(xiāng)愁”；適宜進(jìn)行老舊設(shè)施、落后配套更新，引入新的時(shí)代文化，有助于賦予城市新的發(fā)展機(jī)遇，讓城市煥發(fā)新的活力。

2、黃石市城市更新模式分析

2.1 形成多元參與的城市更新模式雛形

城市更新工作的實(shí)施，不是一朝一夕的事情，它涵蓋了從城市體檢，更新方向確定，區(qū)域規(guī)劃、組織機(jī)制建立，配套制度體系建設(shè)，到重點(diǎn)項(xiàng)目確定，實(shí)施模式研究，資金籌措，運(yùn)營(yíng)管理等一系列工作。

上海、深圳、廣州是我國(guó)城市更新起步最早、發(fā)展最快的三個(gè)城市，根據(jù)政府在城市更新工作中角色，已經(jīng)形成典型的政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)和多元合作三種城市更新模式。黃石市開展城市更新工作，因地方財(cái)政能力、城市資產(chǎn)權(quán)屬、專業(yè)執(zhí)行能力等因素，已形成了以政府為主導(dǎo)，地方平臺(tái)公司為抓手，金融機(jī)構(gòu)和第三方公司共同參與，多元參與的城市更新新模式雛形。其中，政府承擔(dān)著頂層設(shè)計(jì)制定和項(xiàng)目審定監(jiān)管的職能；平臺(tái)公司作為城市更新項(xiàng)目的實(shí)施主體，除具體執(zhí)行城市更新的“投融管運(yùn)”相關(guān)工作外，還部分承擔(dān)了城市更新項(xiàng)目謀劃工作；金融機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目資金的重要來(lái)源，既是資金提供方也是項(xiàng)目監(jiān)管者；各類第三方機(jī)構(gòu)從法律、政策和各方關(guān)注出發(fā)，進(jìn)行專業(yè)咨詢服務(wù)，為黃石市城市更新工作提供支撐依據(jù)。

圖3 實(shí)施S315 省道、山南鐵路、大冶湖核心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、鐘山大道和四棵大道貫通及三洲集鎮(zhèn)改造等新區(qū)項(xiàng)目建設(shè)

2.2 有助于快速產(chǎn)生區(qū)域城市更新效果

多元參與的城市更新模式，是黃石市基于自身當(dāng)前資源稟賦而進(jìn)行的更新模式創(chuàng)新，該模式充分發(fā)揮了更新工作參與各方的比較優(yōu)勢(shì)，具有快速推動(dòng)更新工作的顯著作用。

（1）有助于降低地方財(cái)政壓力

城市更新項(xiàng)目不是單一項(xiàng)目的簡(jiǎn)單組合，更加注重的是城市內(nèi)涵的契合，因此在項(xiàng)目謀劃考慮時(shí)，為達(dá)到突出核心項(xiàng)目特色、提升片區(qū)整體品質(zhì)、保持設(shè)計(jì)概念完整等目的，黃石市城市更新項(xiàng)目的實(shí)施主體必須將核心項(xiàng)目周邊的城市基礎(chǔ)建設(shè)和配套設(shè)施同時(shí)納入項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)改造，從而實(shí)現(xiàn)更新區(qū)域的整體提質(zhì)增效。從另一方面來(lái)說(shuō)，此種城市更新模式下，原來(lái)需要由政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市功能設(shè)施設(shè)備的配套完善等工作，就從政府轉(zhuǎn)移到了相關(guān)區(qū)域城市更新項(xiàng)目實(shí)施主體了，然后由實(shí)施主體基于整個(gè)城市更新項(xiàng)目的收益情況進(jìn)行相關(guān)資金籌集，減輕了地方政府財(cái)政支出壓力。

（2）有助于提高平臺(tái)公司參與積極性

多元參與的城市更新模式，給當(dāng)?shù)馗髌脚_(tái)公司參與城市更新政策制定提供了通道，從而為平臺(tái)公司在城市更新中為自身爭(zhēng)取更多的資源提供了機(jī)遇。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是城市更新融資要求項(xiàng)目需要自求平衡，而城市更新單元內(nèi)根據(jù)城市功能提升需求有必要改造現(xiàn)有公共基礎(chǔ)設(shè)施或新增公服配套設(shè)施設(shè)備，可能致使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益無(wú)法覆蓋借貸本息，需要增加同一實(shí)施主體的其他運(yùn)營(yíng)收益作為補(bǔ)充，此時(shí)平臺(tái)公司就有向政府爭(zhēng)取其他資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)會(huì)；另一方面，金融機(jī)構(gòu)提供貸款支持時(shí)，要求被支持的建設(shè)類項(xiàng)目的土地權(quán)屬必須屬于實(shí)施主體，基于此，平臺(tái)公司可向政府爭(zhēng)取明確原本權(quán)屬具有爭(zhēng)議的土地使用權(quán)，解決歷史遺留問(wèn)題，提升公司資產(chǎn)價(jià)值。

（3）有助于項(xiàng)目高效落地

從黃石市更新項(xiàng)目的推進(jìn)模式來(lái)看，項(xiàng)目的選取和執(zhí)行均由實(shí)施主體（基本為地方平臺(tái)公司）完成，因此納入城市更新計(jì)劃的項(xiàng)目必然是平臺(tái)公司現(xiàn)階段重點(diǎn)推進(jìn)的項(xiàng)目，且是符合當(dāng)前平臺(tái)公司資金現(xiàn)狀，以及相關(guān)融資渠道要求的項(xiàng)目，可以保證資金的快速落位，然后舉平臺(tái)之力優(yōu)先推進(jìn)，促進(jìn)項(xiàng)目的高效落地。

另外，與政府機(jī)構(gòu)相比，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理的平臺(tái)公司，在協(xié)調(diào)資源、激發(fā)主體活力、提高效率、分配利益等方面，可以發(fā)揮獨(dú)特的靈活性優(yōu)勢(shì)，有利于刺激經(jīng)濟(jì)活力；同時(shí)，直接進(jìn)行城市更新工作的平臺(tái)公司，因直面市場(chǎng)和各利益主體，會(huì)對(duì)更新工作中出現(xiàn)的難點(diǎn)與痛點(diǎn)反應(yīng)會(huì)更靈敏，能有效縮短矯正時(shí)間，進(jìn)一步提高項(xiàng)目的落地效率。

2.3 更新模式存在的問(wèn)題

為推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，黃石市采取的多元參與的城市更新模式，也相應(yīng)伴隨著一定的短板，具體如下：

（1）公益性項(xiàng)目難以完全保證

由地方平臺(tái)公司根據(jù)政策、重點(diǎn)項(xiàng)目、自有資源和工作計(jì)劃等進(jìn)行更新項(xiàng)目選擇、上報(bào)政府，再由政府根據(jù)區(qū)域整體更新需求進(jìn)行審核、篩選、確定的做法，雖然可以提高城市更新項(xiàng)目中與核心項(xiàng)目互相助益的公益類項(xiàng)目的加快落地，但平臺(tái)公司作為市場(chǎng)法人，在盈利性的驅(qū)使下必然存在“挑肥揀瘦”的逆向選擇行為，必然會(huì)對(duì)同一更新區(qū)域內(nèi)不具備顯著增益效果的公益性項(xiàng)目進(jìn)行剝離或者延遲，因而不能確保該更新區(qū)域內(nèi)其他公益性項(xiàng)目的同時(shí)落地，使得公益性項(xiàng)目難以完全保證。

（2）項(xiàng)目管理流程較為復(fù)雜

一是人員溝通復(fù)雜。多元參與的城市更新模式推動(dòng)中，主要參與者包括政府、平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)和第三方等四大類，每一類中涉及的部門和人員也較為龐雜，而政策的制定需要充分吸收各方面的意見(jiàn)與建議，就必要采取多層次、多場(chǎng)次的論證會(huì)議進(jìn)行探討分析，最終形成合法合規(guī)合時(shí)宜的指導(dǎo)文件；這個(gè)過(guò)程，需要進(jìn)行的溝通工作量較之其他模式，一定是成倍增加。

二是項(xiàng)目監(jiān)管復(fù)雜。選定城市更新方向、確定城市更新項(xiàng)目時(shí)，不同城市更新項(xiàng)目，為保證能實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)主體、相關(guān)權(quán)利人以及其他利益相關(guān)者的利益綜合平衡，均是在補(bǔ)短板項(xiàng)目為基礎(chǔ)，核心項(xiàng)目為重心的前提下，根據(jù)區(qū)域內(nèi)城市功能缺失情況、整理考慮、選擇需要實(shí)施的更新工作，因此每個(gè)城市更新項(xiàng)目中會(huì)存在建設(shè)類項(xiàng)目、改造類項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目、準(zhǔn)公益類項(xiàng)目和純公益類項(xiàng)目等并存的情況，而且各類項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)范圍、服務(wù)范圍導(dǎo)向也會(huì)因周邊環(huán)境、上位規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展定位等獨(dú)具特征，這樣，就提高了更新項(xiàng)目在資金撥付管控，以及運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等方面的難度，影響項(xiàng)目的管理效率。

綜上，黃石市進(jìn)行的城市更新試點(diǎn)工作，充分闡述了以工業(yè)文化為脈絡(luò)，活化利用工業(yè)遺址為載體，聯(lián)同周邊城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善城市養(yǎng)老育幼和商服功能，進(jìn)行城市更新改造的必要性，也驗(yàn)證了實(shí)施城市更新對(duì)于提升城市面貌、完善城市功能、激發(fā)城市活力的重要意義。在更新工作開展初期，因存在資產(chǎn)權(quán)屬不統(tǒng)一、主體利益不均衡、融資難度大等問(wèn)題，黃石市更新工作推進(jìn)緩慢，但在創(chuàng)新了更新工作開展模式，并進(jìn)行堵點(diǎn)、難點(diǎn)“靶向打擊”、定點(diǎn)疏通后，黃石市城市更新工作越來(lái)越順暢，效果也逐步顯現(xiàn)；黃石市城市更新工作，具備一定的借鑒意義。

3、黃石市城市更新工作的經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 合理劃分更新單元，兼顧效率與公平

由地方平臺(tái)公司根據(jù)政策、重點(diǎn)項(xiàng)目、自有資源和工作計(jì)劃等進(jìn)行更新項(xiàng)目選擇、上報(bào)政府，再由政府根據(jù)區(qū)域整體更新需求進(jìn)行審核、篩選、確定的做法，雖然可以提高城市更新項(xiàng)目中與核心項(xiàng)目互相助益的公益類項(xiàng)目的加快落地，但平臺(tái)公司作為市場(chǎng)法人，在盈利性的驅(qū)使下必然存在“挑肥揀瘦”的逆向選擇行為，必然會(huì)對(duì)同一更新區(qū)域內(nèi)不具備顯著增益效果的公益性項(xiàng)目進(jìn)行剝離或者延遲。因此，在城市更新過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌全局的作用，合理規(guī)劃城市更新單元，引導(dǎo)平臺(tái)公司在項(xiàng)目謀劃過(guò)程中“肥瘦搭配”，通過(guò)公共空間的提升完善，確保經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 因地制宜策劃謀劃，厚植城市內(nèi)涵底蘊(yùn)

在項(xiàng)目的策劃謀劃上，要尊重客觀現(xiàn)實(shí)，以本土特色文化、風(fēng)貌為立足點(diǎn)，適當(dāng)引入契合的流行元素，打造既接地氣又不落時(shí)代潮流的城市建筑風(fēng)貌和居民生產(chǎn)、生活、消費(fèi)、休閑娛樂(lè)新場(chǎng)地、新場(chǎng)景等，凸顯當(dāng)?shù)匚幕厣?，煥新?dāng)?shù)爻鞘忻婷玻ぐl(fā)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活力，留住本土人群的同時(shí)，更多地吸引外來(lái)人口的進(jìn)入、流連、休閑、消費(fèi)、學(xué)習(xí)、工作與定居等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更新區(qū)域的永續(xù)發(fā)展。

3.3 構(gòu)建有效溝通機(jī)制，加強(qiáng)后期資金監(jiān)管

（1）明確牽頭主體。確定項(xiàng)目責(zé)任單位，協(xié)調(diào)溝通解決項(xiàng)目進(jìn)展中存在的問(wèn)題，確保出現(xiàn)問(wèn)題能及時(shí)解決，促進(jìn)項(xiàng)目的高效落地。

（2）善用溝通工具。牽頭主體需要結(jié)合項(xiàng)目不同階段、不同訴求，根據(jù)不同溝通對(duì)象的聯(lián)系方式傾向，選擇恰當(dāng)便捷的溝通方式進(jìn)行聯(lián)系，準(zhǔn)確快速獲取所需信息。

（3）加強(qiáng)資金監(jiān)管。通過(guò)強(qiáng)化項(xiàng)目資金監(jiān)管，構(gòu)建資金監(jiān)管機(jī)制，從側(cè)面促進(jìn)公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目同步推進(jìn)，確保公益性項(xiàng)目按時(shí)落地，實(shí)現(xiàn)更新單元的整體提升與發(fā)展。