長(zhǎng)江禁捕法治保障機(jī)制研究

○劉 爽

（中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院長(zhǎng)江水產(chǎn)研究所 湖北武漢 430200）

1.研究背景

長(zhǎng)江是我國(guó)的第一大河，干流流經(jīng)我國(guó)青海、西藏、四川等11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。整個(gè)長(zhǎng)江水系共分布了400種魚類，遠(yuǎn)超過我國(guó)其他江河的魚種數(shù)量，然而多年來，由于流域內(nèi)漁業(yè)資源捕撈過度、水利工程建設(shè)導(dǎo)致部分魚類洄游產(chǎn)卵困難等諸多原因，長(zhǎng)江漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退，多種魚類被宣告“功能性滅絕”，依賴于人工繁育才得以存活。

在此背景下，修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)“長(zhǎng)江大保護(hù)”，切實(shí)實(shí)施長(zhǎng)江十年禁捕政策，勢(shì)在必行，且刻不容緩。

2.長(zhǎng)江禁捕法治保障機(jī)制的現(xiàn)狀

2.1 法治的內(nèi)涵

根據(jù)《中華法學(xué)大辭典·法理學(xué)卷》的解釋，法治是主張嚴(yán)格依據(jù)法律來治理國(guó)家的一種政治思想。法治不僅包含了法制即法律制度這一靜態(tài)概念的內(nèi)在含義，更描述了利用法律制度去治理國(guó)家的動(dòng)態(tài)過程。

因此，長(zhǎng)江禁捕法治保障就是通過立法、執(zhí)法、司法、普法等一系列法律手段，來保障長(zhǎng)江禁捕工作順利推進(jìn)。

2.2 長(zhǎng)江禁捕法治保障機(jī)制現(xiàn)狀

從立法上看，我國(guó)在長(zhǎng)江禁捕方面的法律規(guī)范在不斷完善，已初步形成由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等組成的法律規(guī)范體系（可于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)檢索），為長(zhǎng)江禁捕的推進(jìn)提供了較為充分的法律依據(jù)。

在行政執(zhí)法、司法監(jiān)督方面也取得了一定的成績(jī)。根據(jù)農(nóng)民日?qǐng)?bào)的報(bào)道，2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依托長(zhǎng)江漁政特編執(zhí)法船隊(duì)和16個(gè)部省共建共管漁政基地，會(huì)同公安部、市場(chǎng)監(jiān)管總局等先后組織開展8次流域性同步執(zhí)法行動(dòng)，同年1-11月，15省市共開通舉報(bào)電話758個(gè)，共出動(dòng)漁政執(zhí)法人員158.3萬人次、執(zhí)法船艇14.5萬艘次，清理“三無”涉漁船舶8840艘，清理違規(guī)網(wǎng)具26.2萬頂，查辦案件1.2萬起，查獲涉案船舶1618艘，查獲涉案人員1.2萬人，司法移送2355人。在全社會(huì)的共同努力下，長(zhǎng)江禁捕效果明顯，魚類生存環(huán)境得到改善，漁業(yè)資源逐年回升。

成績(jī)顯著，但問題也很多，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件等存在著重實(shí)體、輕程序，且規(guī)定過于原則，實(shí)踐性、操作性有所欠缺，地方配套立法也不完善，這給一線執(zhí)法、司法人員帶來了一定的操作難度。例如，2021年8月16日，人民網(wǎng)報(bào)道的一則“安徽南陵一男子將野生中華鱘分解放冰箱”的新聞，在網(wǎng)絡(luò)引發(fā)熱議，有人對(duì)該案件中鑒定中心的權(quán)威性以及僅靠外觀特征判斷其為中華鱘的鑒定方法提出了質(zhì)疑。該案件的爭(zhēng)議點(diǎn)與相關(guān)法律規(guī)范中沒有明確規(guī)定司法鑒定機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、鑒定方法不無關(guān)系。

二是執(zhí)法隊(duì)伍的人員配備不穩(wěn)定，跨地區(qū)執(zhí)法難度大，執(zhí)法設(shè)備嚴(yán)重不足。長(zhǎng)江禁捕執(zhí)法工作涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、市場(chǎng)監(jiān)管、漁政等多個(gè)部門，人員多為“雙肩挑”，既要做業(yè)務(wù)工作又要顧禁捕執(zhí)法工作，且經(jīng)常需要跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合執(zhí)法，一定程度上導(dǎo)致執(zhí)法隊(duì)伍不固定。與此同時(shí)，非法捕撈在空間和時(shí)間上的不確定性、流動(dòng)性及隱蔽性，給執(zhí)法帶來很大難度，監(jiān)控等執(zhí)法設(shè)備的不足，導(dǎo)致執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)難、抓現(xiàn)行難、取證難。

圖1 長(zhǎng)江禁捕法治保障機(jī)制

三是長(zhǎng)江禁捕相關(guān)法律法規(guī)、國(guó)家政策在基層群眾中的認(rèn)知度有待提高。人們對(duì)國(guó)家政策的關(guān)注度普遍不夠，對(duì)長(zhǎng)江禁捕的重要性和必要性缺乏認(rèn)知，且對(duì)于部分長(zhǎng)江流域的居民來說，在長(zhǎng)江及其支流捕魚用于食用或買賣，是祖祖輩輩保留下來的飲食和商業(yè)習(xí)慣。筆者注意到，在一些涉及長(zhǎng)江流域偷捕違法案件的新聞評(píng)論中，部分群眾表示難以理解，認(rèn)為“不過是捕幾條魚，對(duì)國(guó)家、社會(huì)和他人并沒有造成很大的負(fù)面影響，不應(yīng)受到重罰”。

3.長(zhǎng)江禁捕法治保障機(jī)制的完善措施

隨著長(zhǎng)江禁捕工作的不斷深入，解決立法、執(zhí)法、司法、普法等方面的問題，全力構(gòu)建集完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治審判監(jiān)督體系、覆蓋全民的法治推廣體系于一體的長(zhǎng)江禁捕法治保障機(jī)制，勢(shì)在必行。

從立法層面來說，要加快構(gòu)建系統(tǒng)化、長(zhǎng)效化的法律規(guī)范體系。立法是執(zhí)法和司法的依據(jù)，是普法的主要內(nèi)容，具有基礎(chǔ)性、根本性作用。修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件，針對(duì)實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)的各種違法行為作出有針對(duì)性的處罰規(guī)定，為長(zhǎng)江禁捕提供最根本的法律遵循。此外，除了法律、法規(guī)等位階較高的法律規(guī)范，也要注意完善配套的司法解釋、司法判例及地方立法，盡可能減少執(zhí)法和司法的工作難度。同時(shí)，長(zhǎng)江流域的廣泛性也對(duì)立法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性提出了較高要求。

從執(zhí)法層面來說，要推進(jìn)建立高效的法治實(shí)施體系?？绮块T協(xié)同執(zhí)法容易導(dǎo)致人員不穩(wěn)定、執(zhí)法難度大等問題，可單獨(dú)成立執(zhí)法隊(duì)伍穩(wěn)定、執(zhí)法素質(zhì)高的長(zhǎng)江禁捕執(zhí)法部門，或在有相關(guān)執(zhí)法權(quán)的單位或部門中確立“領(lǐng)頭羊”，不同地區(qū)的牽頭單位或部門定期進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，在共監(jiān)共治體系上下功夫。還可積極吸收退捕漁民、社會(huì)志愿者等組建巡護(hù)隊(duì)伍，利用社會(huì)力量來協(xié)助執(zhí)法工作。此外，完善執(zhí)法設(shè)備，充分利用視頻監(jiān)控、探測(cè)雷達(dá)、執(zhí)法記錄儀、報(bào)警器等技術(shù)手段，能夠?yàn)閳?zhí)法工作提供便利。

從司法層面來說，要積極建設(shè)嚴(yán)密的法治審判監(jiān)督體系。在司法過程中，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)要依法履行法定職責(zé)，相互配合，確保案件的順利移送、偵察、起訴、審判。同時(shí)要注意寬嚴(yán)并濟(jì)，對(duì)有組織的、經(jīng)常性的、形成了產(chǎn)業(yè)鏈的危害水生生物資源犯罪要嚴(yán)懲不貸，對(duì)個(gè)人偶爾的、不具有經(jīng)營(yíng)性的非法捕撈要慎用刑罰，可采用生態(tài)保護(hù)型的處罰措施，如放流等，堅(jiān)持“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐”的生態(tài)監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)懲治犯罪與修復(fù)生態(tài)的統(tǒng)一。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)媒體與公民的輿論監(jiān)督作用，在全社會(huì)營(yíng)造依法履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的法治氛圍。

從普法層面來說，要加速完善具有廣泛覆蓋性的法治推廣體系。偷捕案件屢禁不止，與廣大群眾尤其是基層群眾對(duì)長(zhǎng)江水生生物的現(xiàn)存狀態(tài)、長(zhǎng)江禁捕的必要性和緊迫性不了解有關(guān)。除了通過報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體，更應(yīng)充分利用微博、微信、抖音等新媒體進(jìn)行宣傳，尤其是短視頻平臺(tái)，在基層群眾中使用廣泛，可擴(kuò)大法治宣傳的受眾覆蓋面。除此之外，發(fā)動(dòng)退捕漁民協(xié)助宣傳，在執(zhí)法、司法活動(dòng)中宣傳，能起到事半功倍的效果。

4.結(jié)語

早在2016年，習(xí)總書記就指出，“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”。完善長(zhǎng)江禁捕法治保障機(jī)制，推動(dòng)長(zhǎng)江大保護(hù)，不僅是符合世界綠色發(fā)展、國(guó)家生態(tài)保護(hù)及人民美好生活向往的重大舉措，也是尊重自然、順應(yīng)自然、人與自然和諧相處的必然要求，更是長(zhǎng)江流域繼續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加快由要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變、不斷提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展“含綠量”“含金量”的前瞻性戰(zhàn)略。在當(dāng)下，堅(jiān)定不移地守護(hù)好“綠水青山”，不應(yīng)只是不得不為、不可不為，更應(yīng)主動(dòng)為之。