論政府投融資平臺公司的預算管理

李 敏

（瀘州市興瀘投資集團有限公司財務部，四川 瀘州 646000）

政府投融資平臺是政府為了應對分稅制帶來地方財政不足而產(chǎn)生的，其成立的初衷是為政府基礎項目建設和民生工程建設籌措資金。國家經(jīng)濟政策的調(diào)整使得政府投融資平臺傳統(tǒng)的發(fā)展模式已經(jīng)無法使用新的經(jīng)濟發(fā)展需求，投融資平臺轉(zhuǎn)型升級實行市場化運作勢在必行，是挑戰(zhàn)也是機遇，平臺轉(zhuǎn)企后將全面參與社會經(jīng)濟經(jīng)營活動，自主程度和經(jīng)營范圍都將獲取較大提升，發(fā)展前景廣闊。但關鍵是要成功實現(xiàn)平臺轉(zhuǎn)企，要經(jīng)得住市場的考驗與洗禮，利用預算管理來提升平臺的財務管理水平和經(jīng)營理念，充分發(fā)揮預算管理的規(guī)劃和監(jiān)管職能，成為平臺轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。

一、政府投融資平臺轉(zhuǎn)型中的預算管理的作用路徑

（一）提升政府融投資平臺的財務管理水平

政府投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型運營后，其性質(zhì)為自我約束、自主發(fā)展的市場主體。預算管理是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要模式，通過對企業(yè)內(nèi)部資源進行分配和控制，組織協(xié)調(diào)企業(yè)的財務管理活動，幫助企業(yè)建立起以實現(xiàn)發(fā)展目標為宗旨的財務管理模式。投融資平臺的預算管理是根據(jù)政府年度城建計劃和自我發(fā)展經(jīng)營需要，對年度資金的使用情況及資金籌措方式等進行詳細的規(guī)劃和安排。通過預算管理一方面能夠有效對投融資平臺的投資、融資、日常經(jīng)營等活動的資金使用情況進行管理和控制，規(guī)范了平臺的投資項目和融資手段以及日常運營。另一方面預算管理有助于梳理和整合投融資平臺的資源，在預算編制時結(jié)合平臺的經(jīng)營主業(yè)對盈利水平和風險因素進行分析和預估，優(yōu)化財務管理流程和模式；在對預算執(zhí)行結(jié)果進行考評時，能夠發(fā)現(xiàn)財務管理過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)或管理漏洞并進行優(yōu)化處置。另外，為了促進投融資平臺的公司化轉(zhuǎn)型，政府制定了相應的預算管理制度，對平臺的預算編制、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、預算考評等都做出了相應的規(guī)范和指導，確保預算管理在投融資平臺規(guī)范執(zhí)行，促進平臺部門結(jié)構(gòu)和管理流程系統(tǒng)化，打造以預算管理為核心的標準化、科學化財務管理體系，從而全面提升政府投融資平臺的財務管理水平。

（二）提升政府投融資平臺的資金使用效率

預算管理是財務管理的重要組成部分，其本質(zhì)是資金管理。資金管理是投融資平臺核心管理要點，現(xiàn)金流充裕和資金鏈安全以及資金的使用效益直接關系著平臺整體運用的安全性和市場競爭力。預算管理對資金的使用具有計劃和監(jiān)控的雙重作用，可以提高平臺對資金的統(tǒng)籌管理能力和資金動向的全面監(jiān)控。投融資平臺的預算編制是建立在政府城建項目規(guī)劃的基礎上的，通過預算管理控制平臺的投融資活動按計劃推進實施，對一些計劃外的投融資項目進行制約，對于政府突然出現(xiàn)的大規(guī)模投融資行為進行遏制，確保平臺的投融資規(guī)模始終處于一個合理的水平，避免資金冗余問題出現(xiàn)，可以有效提升政府投融資平臺的資金使用效率。預算管理還對預算期內(nèi)平臺的資金來源進行控制和管理，防止出現(xiàn)高成本融資活動，通過對平臺的融資渠道和方式進行規(guī)劃，控制平臺的整體融資成本，確保平臺的融資成本處于合理范圍之內(nèi)。另外，通過預算執(zhí)行結(jié)果的分析和反饋及時處理一些資金使用效益低的業(yè)務，提升整體項目資金使用質(zhì)量。可以強化投融資平臺的資金管理，為平臺的健康持續(xù)發(fā)展奠定基礎。

（三）提高政府融投資平臺的風險防控能力

據(jù)統(tǒng)計目前我國政府投融資平臺的總體債務規(guī)模在30萬億左右，其這些債務融資對銀行貸款依賴很大，整體來看債務風險尚處于可控范圍之內(nèi)，但其潛藏的風險因素不可忽視。例如政府負有償還責任的債務增長過快，對土地出讓收入的依賴度過高；投融資平臺的大多數(shù)資產(chǎn)流動性不足，資產(chǎn)變現(xiàn)難度大，普遍存在償債能力不足的問題。當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，房地產(chǎn)調(diào)控力度持續(xù)加大，經(jīng)濟增速放緩和土地出讓收入受限加劇了償債難度。加強政府投融資平臺中預算管理的應用對控制債務規(guī)模和提高償債能力具有顯著效果。首先，通過加強平臺的資金平衡預算，將舉債規(guī)?？刂圃诤侠淼姆秶鷥?nèi)，使得投融資與政府的經(jīng)濟實力和發(fā)展規(guī)劃相適應，力爭達到收支平衡，控制債務的進一步擴大；其次，加強資金籌集預算，提高平臺獲取資金的能力，提升償債能力，逐步降低債務規(guī)模。最后，通過預算管理規(guī)范資金往來，提升平臺的整體管理水平，從而提高平臺的整體運用能力和盈利能力。最后，加強投融資項目預算，對投資項目進行效益評估，避免低效項目上馬，通過對融資預算管理將高成本資金拒之門外，提高項目收益。由此可見，政府投融資平臺通過預算管理對平臺的經(jīng)營活動進行全方位管理，能夠有效控制和降低債務規(guī)模，通過各項預算對平臺的資金收支進行預估并對現(xiàn)金流進行模擬分析，平臺就能夠及時掌握預算周期內(nèi)的資金狀況，對于潛在的風險因素提前制定應對策略，提高平臺的風險防控能力。

（四）實現(xiàn)政府投融資平臺的市場參與能力

政府投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型后以公司化的經(jīng)營方式進入市場，通過市場經(jīng)濟運行規(guī)則來調(diào)節(jié)其日常經(jīng)營活動。新預算法的實施剝離了投融資平臺的政府性投融資性質(zhì)，為平臺的公司化、市場化經(jīng)營奠定了法律基礎，根據(jù)財政部指示，政府投融平臺的投融資活動是公司行為，是根據(jù)公司經(jīng)營發(fā)展需要而進行的。由于投融資平臺參與的項目大多集中在城市公共設施建設上，企業(yè)的經(jīng)營模式相對固定，市場化經(jīng)營和公司化運營后平臺開展自主業(yè)務發(fā)展面臨一定的挑戰(zhàn)。落實預算管理對促進政府投融資平臺的市場參與能力具有顯著的促進作用。首先，實行預算管理能夠提高平臺的管理水平使其符合現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營模式，通過對投融資項目質(zhì)量優(yōu)化，提高平臺的盈利能力和市場競爭力。其次，預算管理有利于投融資平臺掌握和了解自身現(xiàn)有資源，有針對性地盤活經(jīng)營性資產(chǎn)，增加平臺的經(jīng)營性收入，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)降低負債。最后，在編制預算時平臺可以根據(jù)自身的發(fā)展規(guī)劃，合理利用與政府城建項目的合作優(yōu)勢通過PPP或ABS模式引入社會資本參與，增加市場話語權和拓展市場化經(jīng)營渠道。另外，通過預算管理便于政府了解平臺的發(fā)展規(guī)劃，有助于深化與政府合作，便于將平臺的經(jīng)營發(fā)展融入當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展格局中，提高市場經(jīng)濟地位。

二、預算管理在政府投融資平臺中的應用

（一）以預算管理促進平臺轉(zhuǎn)型目標實現(xiàn)

預算管理是以投融資平臺的戰(zhàn)略目標為宗旨進行的，是強化平臺內(nèi)部控制和促進戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的重要手段。平臺轉(zhuǎn)型改企經(jīng)營后通過預算管理實現(xiàn)對平臺企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略目標、管控重難點、潛在風險因素等進行有效管控，為實現(xiàn)平臺轉(zhuǎn)型目標奠定堅實基礎。首先，在平臺轉(zhuǎn)型初期，改企后平臺管理模式有待完善，業(yè)務和人員都需要時間過渡，預算管理主要任務是保證平臺現(xiàn)金流安全，優(yōu)化平臺企業(yè)的資本運作能力和安全性，確保平臺轉(zhuǎn)型后企業(yè)能夠在迅速適應市場而存活下來；其次，在平臺轉(zhuǎn)企經(jīng)歷初期過渡站穩(wěn)市場后，預算管理的重點應轉(zhuǎn)向以管控經(jīng)營收入為主，在完成政府項目的同時要積極拓展市場做大做強產(chǎn)業(yè)，力爭實現(xiàn)年度收入目標；再次，當平臺企業(yè)經(jīng)過一段時間的發(fā)展壯大進入成熟期，其人員和業(yè)務、管理制度、戰(zhàn)略規(guī)劃水平等都達到市場化運作要求后，預算管理的重點是成本管控爭取利潤最大化，力圖實現(xiàn)利潤目標；最后，預算管理的重點是以提高企業(yè)的風險防控和保持充裕的現(xiàn)金流，根據(jù)預算績效評估對業(yè)務進行評估，淘汰一些落后的項目和低效業(yè)務，開發(fā)出新的業(yè)務形式和項目，不斷促進企業(yè)管理模式的革新與發(fā)展，確保平臺企業(yè)轉(zhuǎn)型目標的實現(xiàn)。

（二）完善預算管理制度，發(fā)揮預算對轉(zhuǎn)型目標的保障作用

完善的預算管理制度是提升平臺企業(yè)治理水平的有效方式，是實現(xiàn)預算管理對平臺轉(zhuǎn)企經(jīng)營目標的重要制度保障。完善的預算管理制度首先要構(gòu)建平臺的預算管理組織架構(gòu)，設立預算管理組織委員會全面負責協(xié)調(diào)和管理平臺的預算工作，是預算的決策機構(gòu)，負責對預算制度的審議工作和確定預算目標及預算方案，審批預算考評標準及協(xié)調(diào)處理預算編制和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的重點問題，確保預算的整個過程與平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展目標相向而行。預算管理機構(gòu)交由財務部承擔，財務部負責組織平臺各部門的預算編制和預算審核以及最終的預算匯總報送工作，并對平臺的預算戰(zhàn)略目標進行分解，確立各部門的預算指標并對其具體的執(zhí)行情況進行監(jiān)督、分析和考評，確保預算的編制和執(zhí)行符合平臺轉(zhuǎn)型目標要求。平臺各部門作為預算執(zhí)行的主體，負責采集整理各部門數(shù)據(jù)為財務部編制預算提供依據(jù)，落實和檢查預算的執(zhí)行情況并及時處理執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，協(xié)助和配合預算考評工作，確保各項工作嚴格按照平臺轉(zhuǎn)型目標平穩(wěn)運行。因此，通過完善的預算管理制度能夠確保平臺的各項業(yè)務活動圍繞平臺的轉(zhuǎn)型目標展開，從預算制度的確立到預算的編制、執(zhí)行、考核全面發(fā)揮預算，實現(xiàn)對平臺轉(zhuǎn)型目標的保障作用。

（三）對預算編制、執(zhí)行、考評全過程的管理

對預算實行全過程管理是扎實推進平臺預算管理的重要舉措，有助于發(fā)揮預算對平臺的作用機制。預算全過程管理主要涵蓋預算的編制、執(zhí)行、考評三個維度。政府投融資平臺常用的預算編制方法有三種，一是固定預算法；二是定期預算法；三是增量預算法。預算編制離不開平臺各部門間通力協(xié)作，每個年度末平臺根據(jù)預算執(zhí)行情況對下一年度的經(jīng)營發(fā)展進行預估，再結(jié)合平臺的總體目標和各部門的實際情況對各部門的預算草案進行調(diào)整，需用合理的預算編制方法匯編成平臺整體預算草案并交由預算委員會審批，預算草案經(jīng)審批通過并下達執(zhí)行后將作為最終的預算方案且原則上不再進行變動。預算執(zhí)行是預算全過程管理的重要環(huán)節(jié)，需要平臺根據(jù)預算編制方法和管理模式制定專門的執(zhí)行方案并嚴格落實。在執(zhí)行時要依照預算內(nèi)容將財務指標逐層分解，明確部門與個人的責任，同時還應加強財務日常管理和核算工作的監(jiān)督管控，優(yōu)化財務管理制度，針對執(zhí)行出現(xiàn)的問題要查明緣由及時整改，落實預算執(zhí)行反饋機制，最終形成完善的預算執(zhí)行管理體系。預算考評是按照考評指標對預算執(zhí)行結(jié)果進行的終結(jié)性評價，是激勵先進鞭策落后促進預算執(zhí)行的重要舉措，也是預算反饋機制的主要內(nèi)容。通過對預算執(zhí)行情況進行月度、季度、年度等定期考評，便于發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的困難和問題并及時解決，保證項目的順利推進和及時落實風險管控。

（四）構(gòu)建多維立體指標體系，參與轉(zhuǎn)型業(yè)績評價

構(gòu)建多維立體平臺轉(zhuǎn)型業(yè)績評級體系可以從平臺的整體經(jīng)營層面和具體的業(yè)務項目層面來設置評價指標，便于平臺企業(yè)綜合考慮這兩個層面的風險因素差異和不同的管理側(cè)重點訴求，用考核指標來引導管理重心。在平臺的整體經(jīng)營層面上重點關注平臺企業(yè)的資產(chǎn)狀況、業(yè)績增長率、盈利能力、償債能力、風險抵御能力、融資能力等內(nèi)容，并設立評價指標。根據(jù)財金〔2019〕38號文件指示，盈利能力指標可以細化為資本/資產(chǎn)利潤率和成本收入比率，業(yè)績增長指標包括資本保值/增值率和利潤增長率；償債能力指標應關聯(lián)考慮資產(chǎn)負債率。企業(yè)的整體業(yè)績評級權重的設置比例在30%～50%之間較為適宜。具體項目層面可以根據(jù)企業(yè)參與經(jīng)營的項目性質(zhì)不同設置對應的業(yè)績評級指標。平臺企業(yè)運營的項目可以分為公益項目、半公益項目和經(jīng)營項目三類。可以根據(jù)項目的規(guī)模、占據(jù)平臺資源的多寡來具體分配各項目占總評價的權重，通常項目層面的評級權重為50%～70%。公益項目主要是指平臺企業(yè)參與的政府公共基礎設施建設和民生工程，由于這類項目大多不產(chǎn)生經(jīng)營收益，其業(yè)績評價指標重點是資金回收率和資金墊付率。半公益項目主要是指政府將一些土地和房屋資產(chǎn)注入平臺企業(yè)，通過平臺經(jīng)營獲取收益用于償還公益項目債務，這類項目的收益要?？顚Ｓ?，對平臺企業(yè)的利潤貢獻有限，因此要重點考核其盈利能力和償債能力，以及資源占用產(chǎn)生的機會成本和收入質(zhì)量，如該類項目產(chǎn)生的應收賬款占比。經(jīng)營性項目是平臺企業(yè)自主開展的市場化經(jīng)營業(yè)務，是平臺的主要利潤來源，所以要重點考核其利潤額、資金流動性和成長性。具體可以設置盈利能力指標和收入質(zhì)量指標以及資產(chǎn)增長率、收入增長率、利潤額占比等成長性指標。

三、結(jié)束語

當前政府投融資平臺正處于轉(zhuǎn)型的關鍵時期，平臺轉(zhuǎn)企過程中應當堅持初心，一方面要致力于繼續(xù)支持政府的基礎項目建設和公益項目建設，完善管理體系，提高風險防控能力；另一方面要積極推進平臺轉(zhuǎn)企實現(xiàn)市場化經(jīng)營，確保平臺企業(yè)持續(xù)發(fā)展。預算管理是現(xiàn)代企業(yè)行之有效的科學管理工具，政府投融資平臺應當結(jié)合自身實際情況選擇適合自己發(fā)展轉(zhuǎn)型的管理模式，在平臺轉(zhuǎn)企初期優(yōu)先采用資本預算模式，進入發(fā)展期后應當建立起以銷售業(yè)績?yōu)楹诵牡念A算管理模式，當平臺企業(yè)步入成熟期后應當采用以成本控制為主體的預算管理模式，最后平臺企業(yè)應采取以控制現(xiàn)金流量為核心的預算管理模式。由此可見，預算管理在政府投融資平臺轉(zhuǎn)型的各個階段都發(fā)揮著無可替代的作用，平臺企業(yè)應當建立完善的預算管理體系，不斷提高平臺企業(yè)的市場參與度和市場競爭力，為我國經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量。