行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題及對(duì)策

秦杏莉

（北京師范大學(xué)克拉瑪依附屬學(xué)校，新疆 克拉瑪依 834000）

內(nèi)部控制，是指單位為保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)單位管理控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等進(jìn)行自我約束、控制、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要是提高公共事業(yè)服務(wù)效率和效果、有效防范舞弊風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)公用資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)安全、合法依規(guī)開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、發(fā)揮單位資產(chǎn)使用效益、有效履行單位職能、合理保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整性。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性

（一）有助于不同崗位的相互監(jiān)督制衡、消除各種徇私舞弊

當(dāng)前廉政建設(shè)已成為時(shí)代的要求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，營(yíng)造風(fēng)清氣正的內(nèi)部環(huán)境，已經(jīng)成為當(dāng)前各行政事業(yè)單位的工作重點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已發(fā)生了深刻變化，中央正在積極深化機(jī)構(gòu)改革、加快職能轉(zhuǎn)變，提高政府執(zhí)行力，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立以滿足社會(huì)公眾需求為核心職能的服務(wù)型政府。這就需要規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，科學(xué)配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)，做好內(nèi)控管理。完善的內(nèi)控制度能有效制衡權(quán)力、起到良好的內(nèi)部監(jiān)督作用，能夠?qū)σ婪ㄒ酪?guī)開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)、履行政府職能起到保障作用，有利于及早發(fā)現(xiàn)、解決各類問題，堵上可能形成徇私舞弊的紕漏口，減少國(guó)有資產(chǎn)的損失。

（二）有助于提高財(cái)政資金使用效益

公共財(cái)政體制正在發(fā)生變革，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系也需要不斷調(diào)整和完善，使內(nèi)控管理制度進(jìn)一步完善、內(nèi)控流程更加規(guī)范化和精細(xì)化。如：通過提高內(nèi)控制度的可操作性，確保制度有效執(zhí)行；修訂預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性，提高預(yù)算的剛性約束；對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行流程跟蹤、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效考核，根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行全過程控制，對(duì)偏差及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。通過改進(jìn)內(nèi)控管理，確保行政事業(yè)單位有序開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，履行政府職能，切實(shí)保障財(cái)政資金的使用效益，從而進(jìn)一步推進(jìn)深化改革，提高行政事業(yè)單位運(yùn)行效率。

（三）有助于提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平

行政事業(yè)單位在履行職責(zé)過程中進(jìn)行的各種活動(dòng)會(huì)因周邊環(huán)境及主客觀因素的不確定而帶來各種風(fēng)險(xiǎn)，包括預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、人員風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有資產(chǎn)安全等風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)缺失是大多行政事業(yè)單位共有的問題，因此建立完善的內(nèi)控制度并有效組織實(shí)施就有利于增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，將風(fēng)險(xiǎn)降低至合理水平，有效堵塞漏洞，消除隱患，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)損失。

（四）有助于資產(chǎn)安全和使用有效

行政事業(yè)單位的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)一般來源于為財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和履職風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為不合法規(guī)及低效率的行為。從審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題來看，原因也多為單位內(nèi)部控制弱化、管理松懈，勢(shì)必造成擅自調(diào)整支出計(jì)劃、國(guó)有資產(chǎn)流失、資金使用無效或效率低下、會(huì)計(jì)信息失真、“小金庫(kù)”等諸多現(xiàn)象。加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)，能確保資金安全有效運(yùn)行，還能夠保障國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制觀念淡薄

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、管理日常事務(wù)、履行政府公共職能的重要保證?！耙?guī)范”要求內(nèi)部控制全員參與，但大多數(shù)的行政事業(yè)單位對(duì)本單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的重要性認(rèn)識(shí)不足，甚至單位負(fù)責(zé)人也對(duì)內(nèi)部控制理念缺乏正確的理解，把內(nèi)部控制簡(jiǎn)單地認(rèn)定為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與控制，只是財(cái)務(wù)部門的事，未認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是貫穿了單位所有業(yè)務(wù)活動(dòng)、需要全員參與和監(jiān)督的全過程控制。對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足也影響到了內(nèi)部控制制度的制約性，內(nèi)控制度流于形式，得不到有效執(zhí)行。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

目前很多行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度化建設(shè)不完備，現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度不適用本單位實(shí)際情況，內(nèi)部控制制度用財(cái)務(wù)制度代替。行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)主要包括組織架構(gòu)及崗位設(shè)置、預(yù)算管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)管理、授權(quán)審批、會(huì)計(jì)核算管理、監(jiān)督評(píng)價(jià)、員工培訓(xùn)等。相應(yīng)地，內(nèi)部控制規(guī)范囊括的制度有資產(chǎn)控制制度、人事管理制度、單位決策制度、收支業(yè)務(wù)制度、崗位責(zé)任清單、建設(shè)項(xiàng)目控制制度、合同控制制度等，涉及單位業(yè)務(wù)流程的全過程。由于建立內(nèi)部控制制度的過程相對(duì)繁瑣，單位負(fù)責(zé)人往往不愿意耗費(fèi)過多時(shí)間和精力，已經(jīng)建立的內(nèi)部控制制度往往也是生搬硬套，或是過于形式化，缺乏可操作性，結(jié)果通常是形同虛設(shè)無法實(shí)施。即使具備了較為完備的內(nèi)部控制制度，但由于對(duì)內(nèi)控的地位重視度不夠，主要由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行簡(jiǎn)單控制，起到的控制作用也非常有限。

（三）內(nèi)審和監(jiān)督機(jī)制不全

“規(guī)范”要求，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部控制中體現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確內(nèi)部監(jiān)督部門權(quán)限及崗位權(quán)限，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)控規(guī)范的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。但是，大多數(shù)行政事業(yè)單位未設(shè)立內(nèi)審部門，且內(nèi)審人員大多為兼職，并不具備專業(yè)的財(cái)務(wù)及審計(jì)知識(shí)，對(duì)內(nèi)審工作缺乏主動(dòng)性和積極性，內(nèi)部審計(jì)形式化，對(duì)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控缺陷、改進(jìn)內(nèi)控起不到應(yīng)有的作用。同時(shí)，財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)機(jī)構(gòu)等對(duì)單位的外部審計(jì)和監(jiān)督頻率偏低，且多傾向于專項(xiàng)業(yè)務(wù)審計(jì)，審計(jì)范圍有限，難以起到對(duì)內(nèi)部控制的全面監(jiān)督。

（四）業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

行政事業(yè)單位致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能，創(chuàng)造社會(huì)效益，大部分員工對(duì)于輔助完成其職能的內(nèi)部控制知之甚少，他們不清楚內(nèi)控的含義和目的，不了解單位的內(nèi)部控制體系的框架，甚至有人不知何為內(nèi)控，何為內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，為什么要有內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位往往有清晰的上下級(jí)關(guān)系，大多數(shù)日常的工作也僅僅是機(jī)械地服從和執(zhí)行，很少有人把它上升至內(nèi)控層面進(jìn)行深層思考，內(nèi)部控制工作多為了完成任務(wù)。不管是管理層面還是業(yè)務(wù)層面，包括與內(nèi)控關(guān)系最為密切的財(cái)務(wù)部門，具備的內(nèi)部控制專業(yè)知識(shí)都比較欠缺，內(nèi)控管理專業(yè)人才極度匱乏，自然也達(dá)不到發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)、診斷控制缺陷、提出專業(yè)解決方案、完善優(yōu)化單位的管理目標(biāo)。

（五）績(jī)效管理體系不完善

行政事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作是對(duì)財(cái)政資金的投入和產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行匯總評(píng)價(jià)，用以監(jiān)督檢驗(yàn)財(cái)政資金使用效益、彰顯單位履行政府職能效能情況的重要手段。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作復(fù)雜、難度高，且目前還處于探索階段，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)缺乏制度和權(quán)限保障，績(jī)效評(píng)價(jià)涉及部門眾多，進(jìn)行考核和追責(zé)時(shí)容易出現(xiàn)責(zé)任不清、推諉塞責(zé)等問題。同時(shí)，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、反映數(shù)據(jù)信息不全面、績(jī)效管理較為被動(dòng)，部分單位只是被動(dòng)應(yīng)付、盲目接受，績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果形式化，缺乏實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和應(yīng)用價(jià)值，績(jī)效管理的激勵(lì)和指導(dǎo)作用不能有效地發(fā)揮，不利于持續(xù)優(yōu)化資金使用效益。

（六）信息化總體應(yīng)用水平低

行政事業(yè)單位普遍對(duì)單位信息化重要性認(rèn)識(shí)不足，信息化建設(shè)與行政事業(yè)單位改革和管理創(chuàng)新不同步。在行政事業(yè)單位內(nèi)部，普遍存在忽視信息化建設(shè)的現(xiàn)象，因循守舊、目光短淺，認(rèn)為信息化建設(shè)不是單位管理工作的重點(diǎn)，就是個(gè)技術(shù)工程，安排“信息部門”大概搞一下就行了，不能自覺地、主動(dòng)地參與信息化建設(shè)。行政事業(yè)單位根據(jù)自身承擔(dān)的政府職能的需求配備的工作人員，信息化建設(shè)相對(duì)處于輔助地位，配備的信息化人才普遍短缺，懂信息技術(shù)的專業(yè)人員又不從事具體業(yè)務(wù)和參與管理，存在行業(yè)壁壘。沒有骨干型的專業(yè)信息技術(shù)人才，沒有管理層、業(yè)務(wù)層、技術(shù)層的通力協(xié)作、緊密配合，信息化建設(shè)難以取得成功。目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)建設(shè)水平尚處于起步階段，只能進(jìn)行簡(jiǎn)單的信息管理和常規(guī)事務(wù)處理，資源不能共享、信息技術(shù)和業(yè)務(wù)流程的應(yīng)用脫節(jié)，影響基礎(chǔ)信息的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。單位仍秉承著落后的管理模式，信息化系統(tǒng)建成后運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下，不能真正發(fā)揮信息化對(duì)提升單位內(nèi)控管理水平的作用。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制觀念

內(nèi)控作用能否有效地發(fā)揮，單位負(fù)責(zé)人及管理者對(duì)內(nèi)控的重視程度起著關(guān)鍵作用。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)具備必要的法律法規(guī)基礎(chǔ)知識(shí)，了解國(guó)家政策，上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各個(gè)單位內(nèi)部控制工作的指導(dǎo)，通過召開內(nèi)控工作會(huì)議、內(nèi)控專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、實(shí)地指導(dǎo)等多種方式加大宣傳力度，關(guān)鍵要使單位負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的重要性，并在單位內(nèi)部營(yíng)造良好的內(nèi)控軟環(huán)境。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)定期召開內(nèi)控工作會(huì)議，對(duì)內(nèi)部控制工作進(jìn)行評(píng)價(jià)和反思，同時(shí)有計(jì)劃地組織對(duì)管理層及相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行內(nèi)控知識(shí)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，使得工作人員具備必要的內(nèi)控基本知識(shí)，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)單位發(fā)展的重要意義，樹立較強(qiáng)的內(nèi)部控制意識(shí)，從而在全單位創(chuàng)設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。另外，在全體員工層面進(jìn)行積極宣傳和培訓(xùn)，創(chuàng)設(shè)“人人了解內(nèi)控、各個(gè)參與內(nèi)控”的良好環(huán)境，為單位有效實(shí)施內(nèi)部控制提供有力支撐。

（二）完善內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)本單位內(nèi)部業(yè)務(wù)特征及具體實(shí)施管理情況，建立適用本單位的內(nèi)部控制制度，并在執(zhí)行中不斷健全和完善，形成一套完整、科學(xué)的內(nèi)部控制體系。將單位的各個(gè)部門、各個(gè)崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程聯(lián)系起來，明確崗位職責(zé)，不同崗位之間互相制約、互相監(jiān)督，各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程相互銜接又相互制衡，確保單位運(yùn)轉(zhuǎn)有序。并強(qiáng)化內(nèi)部控制制度的可執(zhí)行性，將日常業(yè)務(wù)流程精細(xì)化，便于操作執(zhí)行，制定出較為詳盡的業(yè)務(wù)層面管理制度，優(yōu)化完善預(yù)算業(yè)務(wù)流程、收支業(yè)務(wù)流程、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程、合同簽訂及履約業(yè)務(wù)流程、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)流程、授權(quán)審批控制流程等。各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程不可過于繁瑣，要符合實(shí)情便于操作運(yùn)用，避免內(nèi)控制度流于形式，得不到有效執(zhí)行。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)

要使內(nèi)部控制制度落到實(shí)處，需要建立健全內(nèi)部業(yè)務(wù)部門崗位職責(zé)制度，明確其在內(nèi)部監(jiān)督過程中的職責(zé)和權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部控制監(jiān)督的程序和要求，將內(nèi)部監(jiān)督融入內(nèi)部控制的執(zhí)行過程中。對(duì)上游內(nèi)部控制制度的建立及在實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，有助于單位在行使單位職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)問題，防范和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)審部門建設(shè)，設(shè)立專職內(nèi)審人員，加大內(nèi)審人員繼續(xù)教育力度，提高內(nèi)審人員綜合業(yè)務(wù)水平，提高內(nèi)審人員權(quán)威性和積極性。不具備設(shè)立內(nèi)審部門的單位可以聘請(qǐng)第三方進(jìn)行定期審計(jì)，彌補(bǔ)內(nèi)審力量的不足，發(fā)揮社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。

（四）提高業(yè)務(wù)人員勝任能力

行政事業(yè)單位要實(shí)施有效的內(nèi)部控制，需要具備高素質(zhì)、專業(yè)業(yè)務(wù)水平高的工作團(tuán)隊(duì)。行政事業(yè)單位要對(duì)工作人員積極進(jìn)行各項(xiàng)專業(yè)培訓(xùn)，尤其是關(guān)鍵崗位部門人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷更新和豐富他們的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，提高他們的專業(yè)業(yè)務(wù)素養(yǎng)，以滿足內(nèi)部控制與建設(shè)所需。關(guān)鍵崗位部門人員要具備優(yōu)秀的管理能力和溝通能力，避免用狹隘的觀點(diǎn)看問題，應(yīng)立足全局，積極了解單位的方方面面，了解單位的整體組織架構(gòu)、內(nèi)部控制體系，了解單位整體的運(yùn)轉(zhuǎn)全流程。在日常管理工作潛移默化地滲透內(nèi)控管理理念，宣傳有關(guān)資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、內(nèi)控等各項(xiàng)政策法規(guī)，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)有清晰的認(rèn)識(shí)，保障單位合法依規(guī)地完成各項(xiàng)工作任務(wù)。財(cái)務(wù)部門是內(nèi)部控制的關(guān)鍵部門，單位要加強(qiáng)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和財(cái)務(wù)法規(guī)及各項(xiàng)政策培訓(xùn)，抓好財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德建設(shè)，不斷提高財(cái)務(wù)人員綜合業(yè)務(wù)素養(yǎng)，以適應(yīng)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度改革新形勢(shì)下對(duì)財(cái)務(wù)工作的要求。

（五）改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作

行政事業(yè)單位應(yīng)重視績(jī)效管理工作，提高責(zé)任意識(shí)，建立和完善預(yù)算支出績(jī)效管理與評(píng)價(jià)制度，包括項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)審查制度、項(xiàng)目績(jī)效考核制度、項(xiàng)目績(jī)效獎(jiǎng)懲制度等。在制度的保障上，要配備具有專業(yè)素養(yǎng)的工作人員，合理設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，注重科學(xué)性和實(shí)用性相結(jié)合，均衡體現(xiàn)定性指標(biāo)與定量指標(biāo)，既能準(zhǔn)確反映績(jī)效情況又便于操作，全面體現(xiàn)績(jī)效支出效果。加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，必要時(shí)借助中介機(jī)構(gòu)力量進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管，保證財(cái)政績(jī)效在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)做出科學(xué)的分析和正確的判斷，提升評(píng)價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)性和適用性，并有效運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)日后預(yù)算管理、提高資金使用效益。

（六）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

在這個(gè)以科技為主題的時(shí)代背景下，社會(huì)信息化管理與服務(wù)將是當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。很多單位內(nèi)控薄弱的原因，不是缺乏相應(yīng)的內(nèi)控規(guī)范和流程，而是制度虛設(shè)，執(zhí)行不到位。將現(xiàn)代管理理念和模式融入信息化平臺(tái)，運(yùn)用信息技術(shù)把業(yè)務(wù)流程的流轉(zhuǎn)實(shí)體化、程序化，“小投入、大回報(bào)”，制度的執(zhí)行效率將會(huì)得到很大程度的提升，從而提高工作效率和效果。同時(shí)在數(shù)據(jù)信息共建共享、資源整合、數(shù)據(jù)分析等方面，信息化的作用也極其顯著。搭建內(nèi)控信息化平臺(tái)，可以將廉政風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制和業(yè)務(wù)管理融為一體，將預(yù)算業(yè)務(wù)、采購(gòu)和驗(yàn)收業(yè)務(wù)、報(bào)銷業(yè)務(wù)、固定資產(chǎn)管理、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等嵌入信息化平臺(tái)，使得流程全過程透明化、內(nèi)控責(zé)任明確化，很大程度地提高內(nèi)控管理水平。

四、結(jié)束語(yǔ)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是一項(xiàng)不斷推陳出新、任重而道遠(yuǎn)的工作。建立健全內(nèi)部控制制度并得以有效執(zhí)行，有利于保護(hù)公共資產(chǎn)的安全，有助于提高公共財(cái)政資金使用效益、改善公共服務(wù)質(zhì)量。新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不可避免地存在一些問題，相關(guān)人員要認(rèn)真分析原因，積極采取應(yīng)對(duì)措施，將內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)。