高速公路建設單位資金管理存在的問題及對策探討

關傳偉

（安徽省岳黃高速公路有限責任公司，安徽 合肥 230088）

我國高速公路建設歷經三十多年，資金管理趨于成熟。為保證工程項目順利建設完成，建設資金要確保?？顚Ｓ?。建設資金來源渠道主要是交通運輸部車購稅交通專項建設資金、企業(yè)自有資金及通過金融機構融資。項目業(yè)主、金融機構、施工單位之間通過資金監(jiān)管協議實現資金監(jiān)管，企業(yè)內部通過制度、合同等進行資金籌集、使用管理。在項目建設過程中，資金支付方式、資金監(jiān)管制度的完善性及能否及時支付農民工工資等都可能影響工程的進度與投資成本。

一、高速公路建設項目建設資金構成

近年來，對高速公路建設，政府通常采取PPP模式進行招投標，或采取“BOT+ EPC”合作模式實施建設。項目建設資金構成為：企業(yè)自有資金、投資協議約定或按政府相關文件補助標準確定的項目可行性缺口補助及因企業(yè)自有資金、補助不足而由企業(yè)通過金融機構進行的融資。

二、加強高速公路建設單位資金管理的現實意義

自1988年我國大陸第一條高速公路上海至嘉定高速公路建成通車到“十三五”期末，公路通車里程約510萬公里，其中高速公路15.5萬公里，表明我國高速公路建設已取得階段性成果。但根據國家公路網規(guī)劃（2013—2030年），目前，部分地級行政中心仍未實現與國家高速公路相連接，部分國家高速公路通道運能緊張、擁堵嚴重，不能適應交通量快速增長的需要；普通國道和國家高速公路之間的銜接協調不夠，網絡效益和效率難以發(fā)揮。因此，未來十年，高速公路建設仍然是國家基礎設施建設的重要部分。

目前，高速公路投資每公里造價提高，導致高速公路建設單位資金需求量增大。資金是進行施工的基礎，資金流動不暢，出現堵塞或斷裂，都會給高速公路建設單位造成不同程度的風險，甚至會使其倒閉、破產。加強高速公路建設項目資金管理，能夠保障項目投資建設和運營的順利進行，做到既可以保障項目建設和運營的資金需求，又能夠保障資金安全，降低資金成本，實現企業(yè)價值最大化，發(fā)揮高速公路的社會效益，促進國民經濟發(fā)展，因此，資金管理對高速公路建設單位意義重大。

三、高速公路建設單位資金管理存在的問題

（一）高速公路建設單位融資能力不足

1.信用記錄缺失

目前，高速公路建設主要方式為PPP模式和“BOT+EPC”模式。根據投資協議要求，高速公路建設單位需要成立項目公司進行項目投資和運營。由于項目公司均為新成立法人主體，沒有信用記錄，融資主要依據為項目本身的可行性研究報告，因此往往影響金融機構對項目的授信評審，導致項目運營前期現金流不足。

2.融資期限較長，融資渠道變窄

根據高速公路建設實際情況，高速公路分為建設期和運營期，建設期為3～5年，運營期一般為30年，由于資金運動期限長達33至35年，因此工程可行性研究論證存在不可控因素，建設期項目融資期限存在很大的不確定性。此外，由于高速公路建設融資期限長，導致符合條件的融資渠道變窄，因此，高速公路建設單位主要通過銀行借款和發(fā)行債券進行融資。融資渠道變窄，可能會導致資金不足，從而影響項目建設的順利實施。

3.融資成本較高

高速公路建設的融資成本對項目投資和運營影響是長期的、巨大的。目前高速公路建設采取PPP和“BOT+EPC”模式，往往需要設立項目公司，新設企業(yè)融資議價能力低，會造成融資成本提高。

（二）項目建設過程資金管理水平較低

1.資金計劃不準確

部分高速公路建設單位資金計劃不準確，或形成資金閑置，增加了資金成本，或出現資金不足，影響了高速公路建設資金支付，從而降低了項目投資進度，造成停工待料、工期延長、項目建設管理費用增加等，最終導致投資成本增加。

2.資金支付內部控制不完善

部分高速公路建設單位資金支付程序、內控制度不健全；造成資金支付不及時，影響了工程進度，開工預付款扣回不及時，資金超額支付，從而給企業(yè)帶來經濟損失。

3.資金監(jiān)管不力

部分高速公路建設單位資金監(jiān)管不力，在高速公路建設資金監(jiān)管過程中存在如下情況：有些項目雖然簽訂了資金監(jiān)管協議，但存在執(zhí)行力度不足、資金監(jiān)管檢查頻次不夠、監(jiān)管銀行不能嚴格履行監(jiān)督義務等問題。由于高速公路項目施工企業(yè)資產負債率高、資金極度缺乏，因此，在高速公路建設過程中挪用、轉移項目資金的情況時有發(fā)生。施工企業(yè)挪用、轉移項目建設資金，且長時間占用，會導致項目資金周轉困難，影響工程施工進度。

4.農民工工資支付監(jiān)管不力

國家高度重視農民工工資支付管理工作，國務院及各級政府每年均已明電等形式下發(fā)文件，以確保農民工工資能按時支付。項目建設單位、施工單位、監(jiān)理單位也應高度重視農民工工資支付和農民工工資管理工作，制定農民工工資管理辦法，簽訂農民工工資監(jiān)管協議。目前，仍有少數單位和個人拖欠農民工工資，其主要原因是農民工工資監(jiān)管沒有形成具有穿透性的措施，致使項目少數施工單位或個人拖欠農民工工資，侵犯農民工利益，影響了工程建設進度，造成了不良的社會影響。

四、高速公路建設單位資金管理問題的相關對策

（一）建立健全決策機制、風險防范機制及內部控制制度體系

高速公路建設單位應制定集團公司投資管理辦法，建立經理層、董事會、股東會三權分立的現代企業(yè)決策機制；建立監(jiān)事會、內部審計等內部監(jiān)督機制；完善高風險投資管理辦法；建立項目投資內部控制制度。要通過制度體系建設和嚴格貫徹執(zhí)行，確保高速公路投資項目具有可行性，規(guī)避和降低項目投資風險，使公司得以健康運行。

（二）配備專業(yè)的投資管理團隊

高速公路應對投資、建設、運營實現專業(yè)化管理，分別設立專門機構、組織專業(yè)的團隊負責相應工作，同時各專業(yè)部門之間應相互協作、相互支持、相互溝通形成合力進行項目投資決策，確保將高速公路建設項目投資決策風險控制在合理的、可控制的范圍。

（三）進行項目可行性分析，保障項目投資的可行性

高速公路PPP項目、“BOT+EPC”項目基本首先都是由政府組織進行財政承受能力評價、物有所值評價、工程可行性研究、初步設計等工作，然后通過招投標選擇合作單位，最后再由高速公路建設單位通過投標對項目進行建設、運營和移交。

高速公路建設單位應嚴格對投資項目進行識別，分析投資項目的投資環(huán)境，對項目進行盡責調查，分析梳理項目可行性研究報告和初步設計文件，運用現代技術手段結合投資項目的歷史實際數據信息及其他信息進行系統分析，合理判斷項目投資的可行性，進行科學決策，確保項目投資成本回收和收益回報，從而為項目融資提供融資條件，保證項目順利融資。

（四）提高企業(yè)融資能力

1.發(fā)揮集團融資優(yōu)勢

高速公路建設單位可采取集團統一授信、統一融資模式，發(fā)揮集團融資優(yōu)勢，消除融資障礙。如果項目投資工程可行性報告顯示，項目全周期投資現金流量滿足投資回收條件，但項目運營前期現金流量不足，一般可以采取股東提供項目運營流動性支持的方式解決這一問題。在融資合同中需約定當項目公司運行期間出現現金流不足情況時，股東應通過擔保借款或直接注入資金的方式解決項目公司現金流不足的問題。項目融資方案和融資合同簽訂應在項目公司股東會決議通過后實施。

2.擴寬融資渠道

銀行長期借款可以滿足高速公路建設單位融資期限長的要求，且資金成本低，還款條件較為靈活，因此，高速公路建設單位應充分利用集團企業(yè)的信譽、實力和項目本身可行性的條件，提升企業(yè)信用，擴大合作銀行的范圍，發(fā)揮市場作用，充分利用銀行對高速公路項目貸款的政策支持優(yōu)勢，獲得項目長期借款，以滿足項目投資建設資金需求，確保項目建設和運營的順利進行。在項目融資過程中，在保證銀行借款融資渠道的基礎上，高速公路建設單位還應拓寬融資面，即利用控股股東的優(yōu)勢，積極擴展其他融資渠道，如根據國家政策爭取財政補助資金、股東投入資金、國家關于國高網高速公路政策性債券等；對于財政補助資金，需要根據國家相關政策，結合項目具體情況爭?。粚τ诠蓶|投入資金，是在銀行借款不能保證工程進度需要情況下的應急措施，用畢需要及時歸還股東；債券融資期限較短，不能與項目融資期限匹配，是在股東享有國家政策且資金成本遠低于銀行借款的情況下實施的融資方式，由于融資期限短，后期還需要用銀行借款進行置換。

3.延長融資期限

由于高速公路投資項目投資和運營期限長達34年，融資期限準確度難以把握，因此需要和借款銀行在借款合同中約定對銀行和企業(yè)均有利的條款：即借款期限在項目投資和運營期限內盡量延長，降低平均還款金額，從而降低企業(yè)還本付息風險；同時約定，當企業(yè)現金流量充足時可以提前還款并且銀行不收取企業(yè)提前還款違約金。這樣既能夠保證銀行貸款的回收，使企業(yè)可以根據自身現金實際流量及時調整還款金額；又能夠在企業(yè)現金流量不足時，使企業(yè)具有申請還款展期的權利，調節(jié)企業(yè)現金流不足的問題，緩解企業(yè)資金壓力，有利于企業(yè)正常經營，且符合銀行長期利益。

4.降低融資成本

在實際操作過程中，當項目公司并入集團統一授信，進行統一決策、統一融資時，能夠在與銀行的合同談判過程中充分體現出集團融資的優(yōu)勢，使項目公司的融資條件、融資成本能夠和集團保持一致，降低了項目公司的貸款利率，減少了融資成本，降低了運營期間的財務費用。

此外，在項目建設過程中，要嚴格控制項目投資成本，減少項目投資支出，從而減少項目融資，以為高速公路建設單位高質量發(fā)展打下良好的基礎。

（五）健全相關資金管理制度

1.建立健全資金計劃管理制度

首先，項目公司要根據初步設計批復要求和項目情況編制項目總體資金計劃，并將總體資金計劃詳細分解到每個年度；每年根據項目實施合同編制年度資金計劃并將年度計劃分解到月份；每個月份25日之前根據上月實際完成合同情況編制下月資金需求。其次，通過績效考核提高計劃編制人員的業(yè)務水平和工作責任心，以準確落實資金計劃，解決資金計劃不準確的問題。

2.建立健全資金支付制度

項目公司應使資金支付在規(guī)范的程序和制度內運行，確保項目資金及時支付，減少資金沉淀，以保證項目投資在順利實施的同時，能降低資金成本，確保資金安全。

項目公司應以合同約定為起點，資金支付程序如下：首先，資金支付實行按月支付制度。每月25日前施工單位對上月21日至本月20日完成的施工任務進行檢查，確保其符合項目質量、進度、安全、標準化、品質工程等目標后，上報計量支付申請，經監(jiān)理單位審核確認，提交項目現場管理相關部門和人員審核，然后由公司合同管理人員根據合同和相關制度進行審查，送公司相關職能部門由其按照各自業(yè)務權限和責任審核確認，報公司分管領導和公司負責人審批，從而實現資金支付控制；其次，在合同中約定預付款支付和扣回條件，合同管理員應嚴格執(zhí)行合同約定，從而加強預付款控制；最后，根據上述資金支付程序，次月資金需求在本月20日之前，由各施工單位根據合同執(zhí)行情況將資金計劃報項目現場辦，匯總后上報項目公司，經項目公司審核后，上報集團審批，項目公司根據集團審批的資金計劃進行融資。

由于融資程序和資金支付程序同步進行，這樣基本能夠做到及時籌集資金，既能確保按時進行工程結算支付，又能控制資金沉淀，在保證工程順利實施的同時，可以節(jié)約資金成本。

3.強化項目施工結算資金監(jiān)管機制

項目公司、合作銀行和施工單位應簽訂資金監(jiān)管三方協議，及時從銀行取得施工單位資金收支明細，根據資金監(jiān)管協議定期不定期對施工單位進行檢查，監(jiān)督控制施工單位不挪用項目資金，保證將項目資金用于項目建設，確保項目投資順利完成。

4.加強農民工工資管理

項目公司、地方勞動監(jiān)察部門、銀行與施工單位應簽訂建設工程農民工工資專用賬戶資金托管協議。根據資金監(jiān)管協議，項目公司應根據施工合同約定將工程結算資金中農民工工資支付到施工單位民工工資專戶，施工單位委托銀行代發(fā)農民工工資，向銀行提供農民工工資單，銀行根據工資單將工資支付到農民工工資卡，地方勞動監(jiān)察部門需對農民工工資專戶資金使用進行監(jiān)管。通過加強農民工工資監(jiān)管，直接將農民工工資支付到農民工的工資卡，同時，由地方勞動監(jiān)察部門對工資卡轉賬內容和工資單真實性進行審核，使農民工工資支付切實落實到農民工本人工資卡中，以保障農民工利益不受侵犯，促使工程順利進行，維護社會安定。

五、結束語

綜上所述，高速公路建設單位應通過合同控制、制度控制、計劃控制、程序控制及發(fā)揮集團公司在貸款利率談判方面的優(yōu)勢等措施，加強項目公司建設過程各環(huán)節(jié)的資金控制，合法合規(guī)有效地籌集和使用資金，為保障項目投資建設順利進行、降低資金成本打下堅實基礎，以充分發(fā)揮項目投資的社會效益。