不斷推進基層立法聯(lián)系點制度發(fā)展和實踐創(chuàng)新
——中國法學會立法學研究會“基層立法聯(lián)系點的實踐與理論研討會”發(fā)言摘報

□ 中國法學會立法學研究會秘書處

2022 年4 月9 日下午，由中國法學會立法學研究會、中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聯(lián)合舉辦的“基層立法聯(lián)系點的實踐與理論研討會”以視頻會議形式召開。立法學研究會會長許安標、全國人大常委會法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平、六個全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點有關負責人以及來自全國高校、科研院所和法治實務部門的專家學者做了主題發(fā)言和學術交流。會議全程進行了網(wǎng)上直播，觀看人數(shù)共達15 萬余人次。立法學研究會秘書處現(xiàn)將有關講話和部分發(fā)言摘報如下。

一、主題發(fā)言

（一）許安標對基層立法聯(lián)系點制度在踐行全過程人民民主中的重要意義和實踐效果作了概括凝練，提出下一步理論研究的重點與方向

第一，要深刻認識基層立法聯(lián)系點制度在踐行全過程人民民主中的重要作用。人民民主是社會主義的生命，是中國共產(chǎn)黨始終高揚的旗幟?；鶎恿⒎?lián)系點制度是踐行人民當家作主制度體系，體現(xiàn)全過程人民民主，彰顯社會主義民主政治的創(chuàng)新舉措。全國人大常委會法工委為落實黨的十八屆四中全會提出的“建立基層立法聯(lián)系點制度”的舉措要求，于2015 年遴選東、中、西部4 個單位設立基層立法聯(lián)系點，并不斷總結經(jīng)驗，擴大推廣，取得了良好效果。實踐充分證明，基層立法聯(lián)系點已經(jīng)成為傾聽民意、了解民情、匯聚民智、發(fā)揚民主的重要平臺和載體，對于發(fā)展全過程人民民主、提升國家治理效能具有重要意義。

第二，要始終堅持理論與實踐相結合，深入研究闡釋基層立法聯(lián)系點的設立原則、運行機制和功效作用。把握好五個方面內容：一是關于基層立法聯(lián)系點設立的“三有”原則，即有基礎、有特色、有意愿；二是關于基層立法聯(lián)系點的工作格局；三是關于基層立法聯(lián)系點的工作機制和聯(lián)系網(wǎng)絡；四是關于基層立法聯(lián)系點反映意見建議的方式方法，介紹情況、反映問題、發(fā)表意見、提出建議都是重要成果；五是關于基層立法聯(lián)系點的功能作用，要緊扣設立初衷、使命定位，發(fā)揮功能作用。廣大立法理論研究者和實務工作者以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，秉持求真務實的作風，交流經(jīng)驗、研討問題、闡發(fā)思考、啟迪智慧，將基層立法聯(lián)系點的理論認識、實踐運行上升到一個新的高度、新的水平。

（二）孫鎮(zhèn)平結合相關事例系統(tǒng)分析了基層立法聯(lián)系點的制度創(chuàng)新和實踐發(fā)展

第一，基層立法聯(lián)系點是新時代發(fā)展全過程人民民主的產(chǎn)物，在堅持和發(fā)展全過程人民民主中應運而生、蓬勃發(fā)展?；鶎恿⒎?lián)系點與民主立法緊密相關，是民主立法的重要實踐平臺和載體，是完善人大民主和民意表達的創(chuàng)新舉措，是新時代中國立法制度的原創(chuàng)性貢獻。全國人大常委會堅決貫徹落實習近平總書記關于全過程人民民主的重大理念和黨中央決策部署，推動法工委基層立法聯(lián)系點建立并蓬勃發(fā)展，基層立法聯(lián)系點已經(jīng)成為新時代實踐和發(fā)展全過程人民民主的生動寫照。

第二，基層立法聯(lián)系點工作彰顯了全過程人民民主的機制和本質特征，要義是全過程，核心是人民?；鶎恿⒎?lián)系點在設立和發(fā)展的過程中，充分體現(xiàn)人民民主原則：一是統(tǒng)籌設點布局，兼顧不同區(qū)情；二是豐富聯(lián)系點形式，逐步擴大立法信息反饋的來源、深度與廣度；三是壯大工作隊伍，逐步擴大收集民情民意的功能；四是創(chuàng)新工作方式，把群眾參與立法做得更細更實；五是尊重人民群眾的主體地位，增強人民群眾民主參與、民主決策的獲得感。

第三，推動基層立法聯(lián)系點工作在發(fā)展全過程人民民主中不斷創(chuàng)新發(fā)展。基層立法聯(lián)系點工作要始終堅持黨的全面領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把黨的大政方針貫徹落實到基層立法聯(lián)系點工作全過程各環(huán)節(jié)各方面?；鶎恿⒎?lián)系點工作要堅持和完善人民當家作主制度體系，為發(fā)展全過程人民民主提供更加完備的制度機制保障。同時基層立法聯(lián)系點要堅持尊重群眾首創(chuàng)精神，創(chuàng)新發(fā)展基層立法聯(lián)系點工作，以更加有為的進取精神實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

二、基層立法聯(lián)系點制度的地方實踐與專家評述

（一）甘肅臨洮基層立法聯(lián)系點的開門問策

甘肅省定西市臨洮縣人大常委會黨組副書記、副主任劉映菊以“開動民意‘直通車’架起立法‘彩虹橋’”為題作報告，在簡要介紹臨洮縣基層立法聯(lián)系點20 年工作情況的基礎上，發(fā)表了四點主要意見，包括提高政治站位，增強立法聯(lián)系點的使命感責任感；建立“兩聯(lián)系”制度，使“全過程人民民主”立法更接地氣；堅持開門問策，確?；鶎勇曇糁边_立法機關；實現(xiàn)功能拓展，賦能立法工作多點開花。

甘肅省人大常委會法工委主任、立法學研究會常務理事李高協(xié)總結了臨洮縣立法聯(lián)系點設立20年來的四個特點，即首創(chuàng)性、持久性、示范性、廣泛性。他同時提出：建議全國人大常委會法工委研究出臺加強和改進基層立法聯(lián)系點發(fā)展的指導意見；建議立法學研究會發(fā)揮自身優(yōu)勢，跟蹤研究立法聯(lián)系點面臨的理論與實踐問題，提高立法聯(lián)系點工作的科學化、信息化水平。

（二）江蘇昆山基層立法聯(lián)系點的賦能提效

江蘇省昆山市人大常委會副主任俞武軍以“積極踐行全過程人民民主高水平建設昆山基層立法聯(lián)系點”為題作了報告。他指出在聯(lián)系點的實際運行中，應當注重以下四個方面：加強組織領導，加快構建工作網(wǎng)絡；深入基層群眾，著力提升工作質效；創(chuàng)新方式途徑，注重打造工作特色；服務發(fā)展大局，積極踐行全過程人民民主。

全國人大常委會法工委發(fā)言人辦公室主任、江蘇省昆山市副市長（掛職）胡健報告了昆山的基本市情，將昆山市立法聯(lián)系點的工作經(jīng)驗總結為：滿足昆山的立法需求，推動法治政府的建設，合力推進全民守法，與法治宣傳和民主制度建設工作緊密結合。

（三）上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點的“虹橋經(jīng)驗”

全國人大常委會法工委虹橋街道掛職干部陳宇博以“虹橋經(jīng)驗：基層立法聯(lián)系點六大工作法”為題進行了報告。虹橋街道為深入貫徹落實“全過程人民民主”重要論述，在實踐中探索出“重在參與、形式多元、質量第一”的立法意見征詢原則，根據(jù)不同法律草案內容，積極探索立法意見征詢新形式，豐富民主立法新實踐，形成了“廣參與、全覆蓋、不拘形式、深入傾聽，以立法意見征詢，推動法治建設、講述民主故事”的虹橋經(jīng)驗。在這些經(jīng)驗的基礎上，摸索了一些工作方法，包括征詢廣覆蓋、全流程參與、建立信息點、聯(lián)動匯聚合力、推進法治建設、講述民主故事等。

華東政法大學教授、立法學研究會副會長劉松山在評議中提出值得深入討論的問題：如何完善基層立法聯(lián)系點的相關法律？如何理解全過程人民民主中基層立法聯(lián)系點的定位和重要作用？如何解決立法聯(lián)系點的意見優(yōu)先性問題？基層立法聯(lián)系點可不可以按照市縣鄉(xiāng)行政級別層層設置？

（四）廣東江?；鶎恿⒎?lián)系點的“江海經(jīng)驗”

全國人大外事委法案室處長，廣東省江門市江海區(qū)委副書記、區(qū)人大常委會黨組副書記（掛職）易立以“江海基層立法聯(lián)系點的實踐和生命力”為題進行了匯報。他總結概括了五點“江海經(jīng)驗”，即：聯(lián)系點的“根”在基層，在廣大人民群眾的沃土之中；“魂”在特色，融匯了地方特色的立法才是健康靈動的；“體”在制度，必須依托制度的力量強健筋骨；“相”在傳播，要自信篤定地強化宣傳功能、發(fā)揮窗口作用；“夢”在有為，在國家和地方發(fā)展中不斷進取、擔當作為。

中山大學法學院黃瑤教授在評論中就江海聯(lián)系點的經(jīng)驗向外擴散的可能性和條件、特色作了進一步闡釋。

（五）北京朝陽基層立法聯(lián)系點的人民民主創(chuàng)新舉措

北京市朝陽區(qū)人大常委會副主任寶月鳳以“北京市朝陽區(qū)人大常委會基層立法聯(lián)系點踐行全過程人民民主的實踐”為題發(fā)言，強調了以下四個重點：一是加強黨的領導，構建工作網(wǎng)絡；二是建立健全制度，強化制度支撐；三是推進四個結合，完善工作機制；四是發(fā)揮五個優(yōu)勢，彰顯朝陽特色。

北京大學法學院教授、立法學研究會副會長湛中樂提出五點建議：一是基層立法聯(lián)系點要盡快實現(xiàn)31 個省份全覆蓋；二是基層立法聯(lián)系點的工作機制與經(jīng)驗要盡可能輻射到其他區(qū)縣；三是省人大立法聯(lián)系點應當及時向上反映并公開；四是希望中央和省市人大建立的基層立法聯(lián)系點跟行政部門建立的基層立法聯(lián)系點緊密聯(lián)系起來；五是設點要科學謹慎，防止濫設。

（六）四川雅安基層立法聯(lián)系點的暢通民意建設

四川省雅安市人大常委會法工委主任王瓊以“讓立法‘直通車’滿載民情民意”為題，結合雅安基層立法聯(lián)系點工作情況作了報告。主要包括以下五點：一是提高政治站位，強化使命擔當；二是加強規(guī)范化建設，推進協(xié)作化運行；三是一體搭建征集網(wǎng)絡體系，暢通民意表達渠道；四是聚力窗口陣地建設，發(fā)揮法治引領作用；五是暢通立法“直通車”，“原汁原味”反映雅安聲音。

中南財經(jīng)政法大學胡弘弘教授指出，要追問基層立法聯(lián)系點的構成要素，如“基層”的級別或者類別，“立法”過程包括立法前、立法中、立法后的全過程參與，“聯(lián)系點”聯(lián)系方式的多樣性。建議基層立法聯(lián)系點要注重人民參與的便利性，結合聯(lián)系點工作性質予以工作保障，并強調不忘“基層立法聯(lián)系點價值取向是踐行全過程人民民主”的初心。

三、基層立法聯(lián)系點制度的理論邏輯和深化研究

（一）孫龍教授總結了基層立法聯(lián)系點制度的主要成就與演化邏輯

中國人民大學國際關系學院政治學系教授孫龍以“基層立法聯(lián)系點：近二十年的制度建設進程與演化邏輯研究”為題發(fā)表了研究報告：第一，從實踐歷史角度，提出基層立法聯(lián)系點推行過程中的四個關鍵發(fā)展節(jié)點；第二，45 份基層立法聯(lián)系點工作制度的內容分析；第三，基層立法聯(lián)系點制度發(fā)展的歷史邏輯、理論邏輯與實踐邏輯。孫龍教授認為，相較于其他立法參與制度，基層立法聯(lián)系點的制度優(yōu)勢在于：從組織形式來說，基層立法聯(lián)系點真正實現(xiàn)了自下而上的立法參與；從制度功能來說，基層立法聯(lián)系點可以大幅囊括其他立法參與制度，并將其做到有機整合。但目前基層立法聯(lián)系點也存在制約發(fā)展的問題需要完善：一是應明確立法聯(lián)系點工作職能，避免功能過分增量；二是應科學規(guī)劃立法聯(lián)系點選點，防止過度專業(yè)化；三是應完善立法聯(lián)系點人員配備，建立聯(lián)絡員相關培訓機制。

（二）嚴行健副教授嘗試闡明“基層立法聯(lián)系點”制度屬性與理論范式

華東政法大學政治學研究院副教授嚴行健以“后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：‘全過程人民民主’探索中的基層立法聯(lián)系點”為題作了匯報，他概括了聯(lián)系點制度演進的三個階段，運用“嵌入理論”與“制度后發(fā)優(yōu)勢”理論來分析基層立法聯(lián)系點的制度屬性，指出聯(lián)系點制度嵌入的三個空間：一是聯(lián)系點制度嵌入現(xiàn)有民主立法、科學立法有關制度，以此提升立法民主性和科學性；二是聯(lián)系點制度與協(xié)商民主，特別是人大協(xié)商制度的整合；三是探索聯(lián)系點制度和基層民主各類形式的有機結合，促進后者的發(fā)展和豐富。他還闡述了聯(lián)系點制度與全過程人民民主的關系：一方面，全過程人民民主論述為聯(lián)系點制度的發(fā)展創(chuàng)造了廣闊的制度空間——增加了政治生活各鏈條民主性、參與平等性、廣泛性以及拓展協(xié)商機制；另一方面，聯(lián)系點制度可以充分發(fā)揮“后來者”的制度靈活性，以其對于民主制度的探索豐富全過程人民民主的內涵和制度實現(xiàn)形式。

（三）馮玉軍教授提出立法學研究要在基層立法聯(lián)系點制度的生動實踐和創(chuàng)新發(fā)展基礎上深化升華

中國人民大學法學院教授、立法學研究會常務副會長馮玉軍提出，立法理論研究者和實務工作者要一起研究基層立法聯(lián)系點制度的知識圖譜與實踐創(chuàng)新問題?；鶎恿⒎?lián)系點制度是典型的“小切口、大主題”，其理論知識圖譜涉及民主與法治的關系、公民立法參與、法制統(tǒng)一性、央地事權劃分、基層治理現(xiàn)代化、立法能力、立法質量、立法效率等一系列法學和政治學基礎范疇，目前的理論滯后于實踐，亟需以此為突破口對傳統(tǒng)理論研究范式、學術體系和話語體系進行立足實踐的中國化重述。

一般的實踐創(chuàng)新涉及制度創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新以及如何鞏固成果、評估監(jiān)督等諸多問題。觀察七年來全國人大常委會基層立法聯(lián)系點的制度變遷，可以發(fā)現(xiàn)，相關試點和實踐過程中不僅有傳統(tǒng)的誘致性變遷、強制性變遷，還有大量的參與性變遷、過程性變遷、組織性變遷和統(tǒng)合性變遷的現(xiàn)象，屬于極具張力的制度創(chuàng)新，理論延展性特別寬，需要理論研究者和實務工作者主動作為，把知識圖譜研究和實踐創(chuàng)新連接起來。

（四）宋方青教授提出要加強全過程人民民主的立法法理學闡釋

廈門大學法學院院長，立法學研究會副會長宋方青提出要深化對全過程人民民主體制機制和實踐的研究，主要包括五方面內容：一是全過程人民民主的法理學闡釋，二是民主政治立法的完善，三是立法體制機制的完善，四是人大代表履職能力的提高，五是數(shù)字人大建設水平的提高，并提出了解決問題的思路和建議。

此外，專家學者還圍繞如何保障立法工作原汁原味，如何把“一事一議”完善為制度性形態(tài)，如何處理好基層立法聯(lián)系點小系統(tǒng)與大系統(tǒng)以及外部環(huán)境之間的關系，如何實現(xiàn)基層立法聯(lián)系點的研究成果與實踐有效對接以及基層立法聯(lián)系點的價值取向等問題作了深入交流。