關(guān)于加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

□ 李學(xué)松 牛佳寶

2019年11月2日，習(xí)近平總書記到全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海虹橋街道考察，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)第一次提出“人民民主是全過程民主”的重要論述?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是全過程人民民主的理論起點(diǎn)和生動實(shí)踐，是增強(qiáng)人民群眾民主參與、民主決策獲得感的重要路徑。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)在經(jīng)歷“地方實(shí)驗(yàn)”和“制度擴(kuò)散”階段后，目前已經(jīng)進(jìn)入“深化拓展”階段?！吨袊⒎ㄍ该鞫戎笖?shù)報(bào)告》顯示，除全國人大外，大多數(shù)地方人大立法活動和立法過程的信息公開情況均欠佳?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)承載著人大立法通往人民群眾最后一公里的重任，因此，創(chuàng)新機(jī)制，拓展功能，是進(jìn)一步增強(qiáng)立法工作質(zhì)效、提升法治指數(shù)的有效切入點(diǎn)。

成為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，帶來的不僅是一塊招牌，還有強(qiáng)大的內(nèi)生發(fā)展動力，在加快法治建設(shè)進(jìn)程、擴(kuò)寬發(fā)展空間、優(yōu)化營商環(huán)境、凝聚干群力量、提升全員法治素養(yǎng)等方面有著重要意義。建議有立法權(quán)的各級人大常委會，在屆初根據(jù)法治建設(shè)規(guī)劃和立法項(xiàng)目規(guī)劃統(tǒng)籌部署，以代表性、專業(yè)性和多樣性為總布局原則，科學(xué)確立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基礎(chǔ)名額。嚴(yán)格準(zhǔn)入，有序退出，適時(shí)增補(bǔ)，形成競爭機(jī)制。

一是嚴(yán)格準(zhǔn)入。根據(jù)立法規(guī)劃，重點(diǎn)考察與立法內(nèi)容契合度高、法律適用對象集中、個(gè)性優(yōu)勢或問題突出的地方和單位，突出民意收集平臺廣泛、聯(lián)絡(luò)機(jī)制健全、人才支撐優(yōu)勢明顯、立法參與熱情高等考核評價(jià)指標(biāo)。以湖南省為例，根據(jù)《法治湖南建設(shè)規(guī)劃（2021—2025）》，保護(hù)紅色文化資源、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、修訂《湖南省行政執(zhí)法條例》立法事項(xiàng)等已經(jīng)納入規(guī)劃，那么在立法聯(lián)系點(diǎn)的總體布局中就需要更加關(guān)注紅色資源豐富、紅色資源保護(hù)工作成效突出和較差的地區(qū)，鄉(xiāng)村振興特色突出、極端落后的地區(qū)，行政執(zhí)法職能多或者執(zhí)法矛盾集中的單位。二是有序退出。對已經(jīng)確立的立法聯(lián)系點(diǎn)，定期（如每3 年）進(jìn)行一次績效評價(jià)，制定精準(zhǔn)、科學(xué)的量化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對立法工作落實(shí)不力、作用發(fā)揮不大、參與熱情不高的聯(lián)系點(diǎn)實(shí)行退出機(jī)制。三是適時(shí)增補(bǔ)。根據(jù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，重新選取考察對象，遞補(bǔ)因退出而出現(xiàn)的空位。同時(shí)注重原則性和靈活性相結(jié)合，可根據(jù)實(shí)際工作需要，在基礎(chǔ)名額上略有突破，適時(shí)為基層立法聯(lián)系點(diǎn)注入新鮮血液，讓更多有效參與、創(chuàng)新開展立法活動，并且在立法全過程、普法全過程、引領(lǐng)守法全過程中發(fā)揮積極效用的地方和單位加入到基層立法聯(lián)系點(diǎn)隊(duì)伍中。

立法是定規(guī)矩、立方圓，民主立法的主要功能是最大限度實(shí)現(xiàn)“法”正當(dāng)性和功能性，其最大優(yōu)勢就是能夠更積極地尋找社會共識的最大公約數(shù)，從而引領(lǐng)社會認(rèn)同、帶動社會行動。所以“點(diǎn)”相關(guān)的要素主要是不同利益群體、不同階層代表、不同意志要求、不同期望值的人以及由這些人參與的項(xiàng)目。

中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》中，健全立法工作機(jī)制方面包括五項(xiàng)內(nèi)容，其中一項(xiàng)就是反饋機(jī)制。而表彰是反饋機(jī)制中最積極的一種形式，獲得感和成就感更能夠激發(fā)參與人的積極性，工作質(zhì)效方面，主動參與會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于被動完成任務(wù)。反之，如果意見建議如石沉大海般毫無回應(yīng)，看不到參與立法的工作評價(jià)、社會評價(jià)，那么參與人的積極性就會逐漸被貶抑和消損，長此以往，形成提與不提意見都一樣、提好提壞都一樣的消極氛圍，立法參與積極性就會降低，造成被動參與甚至不參與。

鑒于此，建議在立法項(xiàng)目完成后，對立法聯(lián)系點(diǎn)和立法參與人進(jìn)行積極反饋，采納意見建議的，由立法機(jī)關(guān)以簡報(bào)或者感謝信形式進(jìn)行反饋，帶給當(dāng)事人的是一種有效參與和被認(rèn)可的成就感，積極性會進(jìn)一步提升；未采納的，釋明理由，帶給當(dāng)事人的是“事有回音”的存在感，能更好地激發(fā)當(dāng)事人的思辨熱情。主動反饋，尤其是表彰機(jī)制帶給參與人的成就感和獲得感，遠(yuǎn)超越其本人在公布的條文中尋找到的成就感。

需要注意的是表彰機(jī)制的主要作用在于激發(fā)參與熱情，因此在適用過程中應(yīng)多一些包容性，表彰獎(jiǎng)項(xiàng)和對象設(shè)置要多元化，不片面突出意見建議采納率，兼顧工作機(jī)制建立情況、意見建議收集面、接地氣程度等因素，既可以表彰“點(diǎn)”，又可以表彰人或者事。

“天下有定理而無定法?！睆V義或者說全鏈條的立法活動包括“立改廢釋纂”，其中“改”“廢”“釋”“纂”都需要以立法后評估為基礎(chǔ)。民意是高質(zhì)量立法活動的源頭活水。基層立法聯(lián)系點(diǎn)有效拓展立法后評估活動，以問題為導(dǎo)向，帶來原汁原味的源頭活水。在承載《立法法》六十三條規(guī)定的職責(zé)中，實(shí)現(xiàn)了“依法立法”；在踐行全過程人民民主的生動實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了“民主立法”；在有效調(diào)和立法“專家化”“精英理性”與“接地氣”“大眾需求”矛盾的過程中，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)了“科學(xué)立法”。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法后評估功能，雖然被寫入2021 年12 月4 日發(fā)布的《中國的民主》白皮書，但具體實(shí)踐中存在兩個(gè)主要問題，一是相關(guān)理論研究尚未跟上實(shí)踐步伐，導(dǎo)致在具體實(shí)施過程中可循之章不多。中國知網(wǎng)的搜索結(jié)果顯示，“立法后評估”的理論研究成果僅兩項(xiàng)，相關(guān)圖書僅一本。北大法寶收錄的265 家刊物中，關(guān)于“立法后評估”課題，自2005年至今，僅有40篇相關(guān)論文，關(guān)于“人大立法后評估”僅有3 篇。二是精英之外的普通公眾參與度有限。通過搜索近三年全國及各省市人大的公開報(bào)道，公眾參與立法后評估的主要方式是問卷調(diào)查。以廣州市為例，其于2012 年首次出臺《廣州市人大常委會立法后評估辦法》，通過對其此后進(jìn)行的9 次評估問卷的分析，問題的設(shè)置基本上以條文為序，大多基于問卷設(shè)計(jì)者自身對法律的認(rèn)知，開放性題目數(shù)量不多，以至于面向普通公眾的問卷調(diào)查，內(nèi)容不夠公眾化，被調(diào)查對象難以深度或者實(shí)質(zhì)性參與其中，從而影響了公眾參與的積極性。

立法后評估，在具體實(shí)施中，首先應(yīng)以立法的最高目標(biāo)，即“良法善治”為核心來確定評估內(nèi)容。“良法”相關(guān)的評估內(nèi)容包括是否符合人民意愿、貫徹公平正義理念、符合當(dāng)前社情民意、符合歷史發(fā)展規(guī)律、體系科學(xué)、程序正當(dāng)，“善治”的相關(guān)評估內(nèi)容包括是否屬于民主治理、依法治理、賢能治理、社會共治、禮法和治。然后整合上述評估內(nèi)容，結(jié)合基層實(shí)踐，粗化為三個(gè)接地氣的維度，即“正當(dāng)性”“合理性”“實(shí)效性”。最后，根據(jù)內(nèi)容，確立及時(shí)、可靠的互動（評估）模式，互動過程中需要注意：一是注重信息公開，包括評估內(nèi)容、形式及相關(guān)說明解釋；二是對收集到的相關(guān)意見建議要有實(shí)質(zhì)性反饋，不能一收了之，既要有承諾又要有答疑解惑；三是互動方式可以多樣化，線上和線下相結(jié)合，平臺交流和面對面溝通相結(jié)合。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法后評估作用的發(fā)揮上，可以從以下幾個(gè)方面來做工作。一是為評估立項(xiàng)找依據(jù)。以中立者的姿態(tài)，針對本區(qū)域或者個(gè)別行業(yè)相關(guān)的法律，常態(tài)化收集普通公民和生產(chǎn)經(jīng)營主體的意見和建議，整合群體意見后，向立法機(jī)關(guān)建議啟動相應(yīng)法律的立法后評估程序。二是為評估內(nèi)容找重點(diǎn)。樹立問題導(dǎo)向意識，收集和匯總行政執(zhí)法、司法糾紛、執(zhí)法檢查、人民調(diào)解等過程中問題和矛盾集中的法條，建議評估部門將其作為重點(diǎn)評估內(nèi)容。三是為評估數(shù)據(jù)找支撐。廣泛拓展立法后評估參與對象，收集一手資料、真實(shí)素材，除執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、普通民眾外，讓基層組織、人民調(diào)解機(jī)構(gòu)、合作社、福利機(jī)構(gòu)等更廣泛的主體充分參與，同時(shí)不斷探索使用新方法，除問卷調(diào)查、聽證、座談會等傳統(tǒng)方式，還可以采用辯論、隨機(jī)走訪等形式。

2022 年3 月12 日起實(shí)施，修訂后的《地方組織法》將踐行“全過程人民民主”寫入總則，將建立基層聯(lián)系點(diǎn)寫入具體條款，這從制度層面進(jìn)一步要求密切縣級以上地方各級人大常委會同人民群眾的聯(lián)系，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為聯(lián)系點(diǎn)的一種存在形式，只有不斷創(chuàng)新機(jī)制、拓展功能，才能更好地接地氣、通天線，從而有效降低全過程人民民主、直接民主的制度成本。