充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在公眾參與立法中的作用

□ 王伊瑤

一、問(wèn)題的提出

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是指經(jīng)享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，符合一定條件的基層單位?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)以經(jīng)常性的聯(lián)系機(jī)制為依托，組織采集基層群眾在國(guó)家立法上提出的意見和建議，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)和基層公眾之間的信息直通與工作的良性互動(dòng)，其通過(guò)公眾有序參與立法，有效收集人民群眾第一手的立法建議和意見，為基層群眾搭上國(guó)家立法“直通車”發(fā)揮著重要作用。因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的建立是“參與式民主”在我國(guó)立法領(lǐng)域的實(shí)踐。目前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度尚處于探索階段，各個(gè)地方基層立法聯(lián)系點(diǎn)在全國(guó)人大常委會(huì)制定的《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》指導(dǎo)下，通過(guò)制定地方基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定的形式進(jìn)一步細(xì)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職能。本文以廣東省江門市江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，從中汲取推動(dòng)公眾參與立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度，充分發(fā)揮其在公眾參與立法中的作用，以期推動(dòng)全過(guò)程民主在立法領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)。

二、作為公眾參與立法的新途徑：基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職能

全國(guó)人大常委會(huì)法工委《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》明確發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)六個(gè)方面的作用：一是就立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、法律草案征集意見建議；二是協(xié)助立法機(jī)關(guān)赴聯(lián)系點(diǎn)開展立法問(wèn)題調(diào)研，或接受立法機(jī)關(guān)委托開展立法問(wèn)題調(diào)研；三是派員參加立法機(jī)關(guān)組織的立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)；四是跟蹤法律實(shí)施情況，收集修改完善法律的建議；五是結(jié)合立法工作開展法制宣傳活動(dòng)；六征集對(duì)立法工作的意見建議。同時(shí)，明確把聯(lián)系點(diǎn)工作與普法宣傳工作結(jié)合起來(lái)，與參與社會(huì)治理工作結(jié)合起來(lái)。

目前，有不少省市對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何開展工作以地方性法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定。如2015 年廣州市人大常委會(huì)通過(guò)的《廣州市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》，2019 年7 月12 日江蘇省人大常委會(huì)通過(guò)的《江蘇省人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》，2020 年4 月16 日上海市人大常委會(huì)通過(guò)的《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，2020 年5 月18 日成都市人大常委會(huì)通過(guò)的《成都市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)管理辦法》，2020年6 月17 日濰坊市人大常委會(huì)通過(guò)的《濰坊市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》等。各地方人大常委會(huì)制定的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定，既是基層立法聯(lián)系點(diǎn)開展工作的規(guī)范依據(jù)，也是其履行職責(zé)的行為準(zhǔn)則。

根據(jù)各地方基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則的內(nèi)容，總結(jié)出基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法定職責(zé)包括如下方面：一是組織征求對(duì)地方人大常委會(huì)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃草案的意見建議；二是組織征求對(duì)法律法規(guī)草案的意見建議；三是協(xié)助地方人大有關(guān)專門委員會(huì)、常委會(huì)辦事工作機(jī)構(gòu)開展立法調(diào)研、法規(guī)評(píng)估以及跟蹤了解法律地方性法規(guī)實(shí)施情況，并及時(shí)反饋法律法規(guī)實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題；四是協(xié)助宣傳生效的地方性法規(guī)，將征求意見過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)動(dòng)員、法律知識(shí)普及和為法律制度執(zhí)行創(chuàng)造條件的過(guò)程；五是對(duì)地方人大立法及其他方面的工作提出意見建議。由此可見，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為我國(guó)公眾參與立法的新途徑，其職責(zé)正在不斷地被挖掘與拓展。結(jié)合我國(guó)的立法工作應(yīng)當(dāng)由人民全過(guò)程參與，將立法前調(diào)研、立法前評(píng)估、立法問(wèn)卷調(diào)查、接受委托起草法規(guī)草案或法規(guī)條款、社情民意的收集、立法后評(píng)估、法規(guī)清理工作、執(zhí)法檢查、普法工作、法制宣傳等都可以涵蓋在基層立法聯(lián)系點(diǎn)拓展的新職責(zé)之中。

三、積極推動(dòng)公眾參與立法：來(lái)自江門市江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的率先探索始于2002 年甘肅省人大常委會(huì)的試點(diǎn)，隨后各省市紛紛效仿建立起基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2014 年黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，要求“加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”。據(jù)此，各地人大常委會(huì)制定的立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定都賦予了基層立法聯(lián)系點(diǎn)眾多的職責(zé)和義務(wù)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度體系雛形初現(xiàn)，下面以江海區(qū)人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐為例。

對(duì)照全國(guó)人大常委會(huì)法工委《基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，進(jìn)一步細(xì)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，層層細(xì)化職責(zé)分工，其工作制度包括制訂聯(lián)系點(diǎn)年度工作計(jì)劃、設(shè)置立法聯(lián)系點(diǎn)工作流程、信息收集、上下聯(lián)系聯(lián)絡(luò)和管理服務(wù)制度等內(nèi)容?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)作為民意直通車，推動(dòng)制度化、規(guī)范化建設(shè)，為人民全過(guò)程參與立法提供了程序上的保障。截至2022 年3 月，江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)共完成《反食品浪費(fèi)法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法（修訂）》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法（草案）》等38 部法律法規(guī)草案的意見征集工作，上報(bào)意見建議490條，有61條被采納，為科學(xué)立法、民主立法、依法立法提供了基層聲音。

立法意見義務(wù)收集員由社區(qū)退休人員、黨代表、人大代表、各行業(yè)代表、入駐社區(qū)律師組成，人員隊(duì)伍組成呈現(xiàn)多樣化特征，對(duì)及時(shí)收集基層立法意見起到至關(guān)重要的作用。社會(huì)議事會(huì)以基層立法聯(lián)系點(diǎn)為平臺(tái)，以市人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定為準(zhǔn)則，進(jìn)行社區(qū)問(wèn)題討論時(shí)，征集立法意見，讓人民全過(guò)程參與立法落到實(shí)處。立法意見征集與社區(qū)“議事會(huì)制度”結(jié)合的成功案例是2021 年出臺(tái)的《江門市文明行為促進(jìn)條例》，在該《條例》出臺(tái)前江翠社區(qū)議事委員會(huì)針對(duì)文明養(yǎng)犬問(wèn)題主持召開居民論壇，邀請(qǐng)社會(huì)各界人士參與討論，為規(guī)范文明養(yǎng)犬行為提出了不少切實(shí)可行的建議，被吸納進(jìn)立法之中。將立法意見征集融入社區(qū)“議事會(huì)制度”，立足于人民眼前最關(guān)切的問(wèn)題，讓基層群眾參與到立法的全過(guò)程中。

2021 年9 月江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)將一份7000 余字的有關(guān)反食品浪費(fèi)的立法建議寄往全國(guó)人大常委會(huì)。其協(xié)同市場(chǎng)監(jiān)管、城管執(zhí)法、教育部門、宣傳部門、轄區(qū)街道等單位對(duì)餐飲浪費(fèi)情況開展調(diào)查，從餐飲行業(yè)層面和消費(fèi)者層面總結(jié)出鋪張浪費(fèi)的問(wèn)題。與此同時(shí)，江海區(qū)人大常委會(huì)舉辦“百姓說(shuō)法”社區(qū)論壇征集群眾意見，通過(guò)立法專題調(diào)研和法律法規(guī)條款的討論，將“法言法語(yǔ)”轉(zhuǎn)換為“百姓語(yǔ)言”，群眾廣泛參與討論，再由立法聯(lián)系點(diǎn)將群眾意見梳理整合轉(zhuǎn)化為有效的立法建議，保證人民群眾的意見“原汁原味”地上達(dá)。一方面，通過(guò)雙向溝通方式把人民群眾的利益訴求以法律形式固定，為法律的執(zhí)行奠定了民意基礎(chǔ)。另一方面，以基層立法聯(lián)系點(diǎn)為平臺(tái)，拓展立法調(diào)研新功能，開辟了普法宣傳的新窗口，讓群眾懂法、守法、用法，依法有序參與社會(huì)的共商共建共治。

江海區(qū)地處粵港澳大灣區(qū)，是改革開放的前沿地帶，是國(guó)家級(jí)高新區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展充滿活力。江門市還是中國(guó)著名僑鄉(xiāng)，依托僑的資源，江海區(qū)發(fā)揮聯(lián)系海外華僑華人和港澳臺(tái)同胞的橋梁紐帶作用，聽取他們的意見建議，同樣具有獨(dú)特意義。江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)邀請(qǐng)區(qū)內(nèi)10 家名優(yōu)企業(yè)擔(dān)任立法意見義務(wù)收集企業(yè)，從企業(yè)經(jīng)營(yíng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度收集和反映工商界、企業(yè)職工對(duì)立法方面的意見建議；結(jié)合僑鄉(xiāng)特色，與市僑聯(lián)、市僑商總會(huì)、海外僑團(tuán)組織建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，擴(kuò)大基層立法工作對(duì)僑胞群體的覆蓋面；與江門律師協(xié)會(huì)、市內(nèi)外知名律師事務(wù)所建立合作關(guān)系，同時(shí)，邀請(qǐng)五邑大學(xué)地方立法研究院專業(yè)團(tuán)隊(duì)協(xié)助開展工作，增強(qiáng)意見建議的專業(yè)性。充分發(fā)揮江海區(qū)人大僑務(wù)代表專業(yè)小組、政協(xié)港澳委員、僑眷委員和區(qū)僑聯(lián)、香港澳門江門同鄉(xiāng)會(huì)的作用，借助“僑夢(mèng)苑”的平臺(tái)作用，為華僑搭建參與國(guó)家立法的橋梁，加大對(duì)涉僑法律法規(guī)的宣傳和立法意見征集，并結(jié)合制定《江門市華人華僑文化合作交流促進(jìn)條例》，全力推動(dòng)華人華僑交流平臺(tái)建設(shè)。

四、制度完善：充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在公眾參與立法作用的思考

評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要一項(xiàng)就是看“人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活”。如前所述，江門市江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在公眾有序參與立法方面積累了經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了立法由人民全過(guò)程參與?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)作為我國(guó)新時(shí)代發(fā)展全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，為進(jìn)一步發(fā)揮其公眾參與立法的作用，可以從以下四個(gè)方面努力。

2022 年3 月11 日通過(guò)的《地方組織法》第六十條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)建立基層聯(lián)系點(diǎn)、代表聯(lián)絡(luò)站等方式，密切同人民群眾的聯(lián)系，聽取對(duì)立法、監(jiān)督等工作的意見和建議。由于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法律地位和權(quán)限范圍，尚缺乏法律的明文規(guī)定，可能導(dǎo)致實(shí)踐運(yùn)作過(guò)程中基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作機(jī)制不健全、職責(zé)不明確和實(shí)施效果不明顯等問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)在實(shí)踐探索中總結(jié)，加快立法建設(shè)步伐，明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基本定位、選點(diǎn)布局、組織架構(gòu)和工作機(jī)制，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)在人民全過(guò)程參與立法實(shí)踐中發(fā)揮重要作用提供法律保障。江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)近年來(lái)開展工作實(shí)踐表明，全面而系統(tǒng)的工作保障機(jī)制是發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在公眾參與立法重要作用的先決條件。江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)細(xì)化職能分工，在深入視察訪談和廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定了《信息收集制度》《上、下聯(lián)系聯(lián)絡(luò)制度》《管理服務(wù)制度》《關(guān)于專門委員會(huì)組成人員、咨詢專家和公民參與立法、監(jiān)督、重大事項(xiàng)決定等工作的獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)定》等多項(xiàng)保障聯(lián)系點(diǎn)依法履職的制度規(guī)范，更好地調(diào)動(dòng)基層立法聯(lián)系單位、聯(lián)絡(luò)員、信息員參與工作的積極性。這不僅有助于提升基層立法協(xié)商的民主化程度，而且彰顯了基層立法聯(lián)系點(diǎn)在公眾參與立法中的特殊價(jià)值。要進(jìn)一步發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)在公眾參與立法的重要作用，前提是要進(jìn)一步加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)，使得基層立法聯(lián)系點(diǎn)在開展公眾參與立法工作得到堅(jiān)實(shí)的制度保障。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)如同在人民群眾與國(guó)家立法機(jī)關(guān)之間搭建起“溝通的橋梁”，形成了國(guó)家立法機(jī)關(guān)與人民群眾的雙向互動(dòng)。意見征集形式和反饋制度的建立讓“發(fā)聲”成為新的賦權(quán)方式。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作要把握由黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的工作格局，各方參與即動(dòng)員全體人民參與到國(guó)家社會(huì)治理中來(lái)，創(chuàng)新立法意見征集形式并及時(shí)反饋成為實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的集中體現(xiàn)。立法反饋機(jī)制完善是立法程序正義的必然要求，基層群眾的意見得到了立法機(jī)關(guān)某種程度的回應(yīng)，會(huì)使得參與熱情更加高漲。為此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在探索創(chuàng)新立法意見征集形式中，一方面對(duì)傳統(tǒng)的意見征集方式，如聽證會(huì)、論證會(huì)等予以保留，進(jìn)一步完善傳統(tǒng)意見征集形式；另一方面緊隨時(shí)代步伐，借助數(shù)字化、信息化平臺(tái)，讓基層群眾在相關(guān)平臺(tái)發(fā)表意見建議，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)及時(shí)收集、反饋相關(guān)立法信息，有效提高意見征集的時(shí)效性和民主性，切實(shí)保障人民群眾參與立法。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的推進(jìn)和完善，既離不開陣地建設(shè)，也離不開一支高素質(zhì)的專業(yè)隊(duì)伍。加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的陣地建設(shè)，要配備必需的辦公條件，地方人大常委會(huì)適當(dāng)予以資金傾斜，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)與法治基地建設(shè)有機(jī)結(jié)合，將聯(lián)系點(diǎn)打造成為具備立法、普法作用的法治基地?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的人才隊(duì)伍建設(shè)，也是立法工作隊(duì)伍建設(shè)的范疇。強(qiáng)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)的人才支撐，通過(guò)聘請(qǐng)退休的法律工作者、法律教育者、人大代表、律師等具有法律專業(yè)背景的人員加入聯(lián)系點(diǎn)的工作隊(duì)伍中，充分發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)。積極開展對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員的培訓(xùn)，定期開展立法培訓(xùn)，著力實(shí)現(xiàn)立法工作人員培訓(xùn)常態(tài)化、專業(yè)化，以更好地指導(dǎo)立法實(shí)踐。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的確立都有確定的條件，每一個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)具有一定范圍的聯(lián)系面，具有某些方面的專業(yè)共性是保證聯(lián)系點(diǎn)采集民意的民主性、科學(xué)性的基礎(chǔ)。江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)與市僑聯(lián)、市僑商總會(huì)、海外僑團(tuán)組織建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，擴(kuò)大工作網(wǎng)絡(luò)對(duì)僑胞群體的覆蓋面，為華僑華人、港澳同胞開設(shè)法律法規(guī)意見征集“專場(chǎng)”，定期組織、參與涉僑座談會(huì)，開展專題性的摸底調(diào)查，及時(shí)了解僑胞群體的困難和意見，培育僑胞參與立法活動(dòng)的意愿，及時(shí)收集僑胞法治需求。江海區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)立足“僑鄉(xiāng)”特色，為僑胞參與國(guó)家治理建言獻(xiàn)策創(chuàng)造良好的環(huán)境，拓展聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，提高參與國(guó)家社會(huì)治理的積極性。因此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的選取，在遵循基層性、便民性前提下，更要突出典型性和代表性，結(jié)合各自聯(lián)系對(duì)象的特點(diǎn)，建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，延伸聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑地域范圍廣、代表突出、立體的、全方位的基層立法聯(lián)系點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，從而豐富公眾參與立法的廣泛性與多樣性。

[1]參見上海人大工作研究會(huì)課題組林蔭茂：《上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度研究》，載《人大研究》2021年第6期。

[2]參見《架起“江海橋”開好“直通車”力爭(zhēng)躋身全國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)先進(jìn)行列》，2022年2月14日，http://www.gdr d.cn/pub/gdrd2020/xwdt/202202/t20220214_185884.html,20 22年4月10日訪問(wèn)。

[3]參見李雨溪等：《江海區(qū)“國(guó)字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)交出優(yōu)異答卷！逾300 條“僑”味意見直通最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)》，載《江門日?qǐng)?bào)》2021年9月16日。

[4]參見孫笑俠：《拆遷風(fēng)云中尋找法治動(dòng)力——論轉(zhuǎn)型期法治建構(gòu)的主體》，載《東方法學(xué)》2010年第4期。

[5]參見全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)是新時(shí)代中國(guó)發(fā)展全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐》，載《求是》2022年第5期。

[6]參見席文啟：《基層立法聯(lián)系點(diǎn):立法機(jī)制的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新》，載《新視野》2020年第5期。

[7]參見李林主編：《立法過(guò)程中的公共參與》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第16頁(yè)。