地方人大監(jiān)督權(quán)的構(gòu)成、運行和完善

□ 羅 師

人民代表大會制度作為憲法確立的政權(quán)組織形式，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。人民代表大會制度的本質(zhì)在于一切權(quán)力屬于人民、實現(xiàn)人民當家作主。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，人大的監(jiān)督權(quán)指的是各級人民代表大會及其常委會為全面保證憲法和法律的統(tǒng)一正確實施，防止行政、司法機關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對由它產(chǎn)生的國家行政機關(guān)、司法機關(guān)實施的檢查、調(diào)查、督促、糾正和處理等強制性監(jiān)督的權(quán)力。作為憲法和法律賦予的一項重要權(quán)力，人大的監(jiān)督權(quán)在整個國家的監(jiān)督體系中處于最高層次，對我國的現(xiàn)代化建設(shè)和依法治國的全面推進、實現(xiàn)國家的長治久安和人民的美好生活具有重要意義。

實踐證明，地方人大的監(jiān)督權(quán)對實現(xiàn)人民民主和人權(quán)保障、維護社會穩(wěn)定和國家長治久安意義重大，但地方人大的監(jiān)督權(quán)在實際運行中依然存在一些亟需解決的問題，需要引起我們的關(guān)注。

一、地方人大監(jiān)督權(quán)的理論基礎(chǔ)

考察地方人大監(jiān)督權(quán)的理論基礎(chǔ)，需要以人民代表大會制度的理論體系為依據(jù)。人民代表大會制度源于馬克思的“無產(chǎn)階級專政學(xué)說”，是對盧梭在反對孟德斯鳩“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上提出的“社會契約論”下的國家政權(quán)理論的發(fā)展。馬克思承認資產(chǎn)階級議會制是一種歷史的進步，但這種議會制的實質(zhì)“不過是管理著整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了”。馬克思總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗，站在革命民主主義的立場上，以人民主權(quán)思想為武器，對黑格爾的“君權(quán)思想”進行了清算，并提出了作為“新型代表機構(gòu)”的“公社”概念。他指出，“公社”不同于資產(chǎn)階級議會，它“必須由各區(qū)全民選舉出的代表組成...享有一切有關(guān)社會生活事務(wù)的創(chuàng)議權(quán)……一切社會公職都處于其監(jiān)督之下”。恩格斯進一步提出“一切權(quán)力集中屬于人民代議機關(guān)之手”的主張。列寧結(jié)合蘇維埃政權(quán)的實際，進一步發(fā)展出“一切權(quán)力歸蘇維?！钡摹盁o產(chǎn)階級專政理論”，并揭示了蘇維埃政權(quán)的“監(jiān)督權(quán)”與國家民主性之間的聯(lián)系，指出“監(jiān)督”是蘇維埃的本質(zhì)和屬性，強調(diào)應(yīng)當“把切實監(jiān)督中央政府和地方機關(guān)的決定和執(zhí)行情況這項工作放在首位”。在這一理論的指導(dǎo)下，蘇維埃代表大會制度在1918 年的蘇維埃憲法中被正式確立，并在1936年的蘇維埃憲法中進一步完善，最終形成了中央和地方兩級代表大會的制度模式。

中國共產(chǎn)黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步豐富和發(fā)展了“無產(chǎn)階級專政理論”，探索符合中國革命實際的國家制度。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》一文中提出了人民代表大會的概念。1945 年，毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出“……應(yīng)采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府……”。他進一步指出，“……召集村民大會選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)村政府，召集農(nóng)民代表大會選舉區(qū)政府。縣、市和縣市以上的政府，因其不但代表鄉(xiāng)村的農(nóng)民，而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民，就應(yīng)召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會，選舉各級政府。在將來，革命在全國勝利后，中央和地方各級政府，都應(yīng)當由各級人民代表大會選舉”。在1948年9月的中共中央政治局會議上，毛澤東對人民代表大會作了闡述，并指出其不同于蘇聯(lián)的蘇維埃代表大會、國民政府的國民會議。毛澤東認為，人民代表大會是人民監(jiān)督政府的基本形式；只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息。這是關(guān)于人大監(jiān)督最早的權(quán)威表述。隨著新中國的建立和國家各項建設(shè)的推進，關(guān)于人大監(jiān)督的論述也豐富了起來，此處不一一列舉。

人民代表大會制度作為新中國的根本政治制度，其所包含的人民主權(quán)、權(quán)利保障、人民監(jiān)督、社會主義法治等內(nèi)容都被憲法確認。其中，人民監(jiān)督對應(yīng)的就是人大的監(jiān)督權(quán)，集中體現(xiàn)了“權(quán)力制約權(quán)力”的理論內(nèi)核。地方人大作為地方國家權(quán)力機關(guān)，同樣享有監(jiān)督權(quán)，但在相當長的一段時期內(nèi)，地方各級人大被虛化和邊緣化的情況非常嚴重，常常被用作“安置在地方政府工作的年齡漸老的同志”，有的甚至連最基本的日常工作都難以開展，更遑論監(jiān)督了。

自1976年開始，隨著國家社會的建設(shè)重新步入正軌，人民代表大會制度作為國家根本政治制度被重新予以明確，人大的各項職權(quán)也逐步得到恢復(fù)，組織形式不斷完善，民主作用也越發(fā)得到凸顯，地方人大的監(jiān)督權(quán)進入到全新的發(fā)展時期。1979年7月1日召開的五屆全國人大二次會議審議通過了《地方組織法》，明確賦予地方人大常委會監(jiān)督權(quán)，包括“對本級政府、法院和檢察院的工作進行監(jiān)督，并受理人民群眾對前述機關(guān)及其工作人員的申訴和意見，以及改變或撤銷下一級人大的不適當?shù)臎Q定等監(jiān)督職責(zé)”。1982年《憲法》對各級人民代表大會制度作了全面的修復(fù)和重構(gòu)。而《選舉法》《代表法》《立法法》《監(jiān)督法》等法律規(guī)范的頒布和實施更是多維度、多層次地推進了地方人民代表大會制度的完善和發(fā)展。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的深入推進，地方人大與中國的公民社會及民主政治共同成長。在這一過程中，地方人大監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)和地位被明確，其歷史價值和現(xiàn)實意義也得到了彰顯。

關(guān)于地方人大的監(jiān)督權(quán)，最早的權(quán)威論述源自于彭真的“四權(quán)說”。1980 年4 月，時任全國人大常委會副委員長兼代秘書長的彭真，在“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常委會負責(zé)同志第一次座談會”上指出，地方人大及其常委會的任務(wù)、職權(quán)主要包括“制定、頒布地方性法規(guī)；討論、決定本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項；人事任免；監(jiān)督本級政府和法院、檢察院的工作”。彭真的“四權(quán)說”首次把地方人大的職權(quán)明確為立法權(quán)、重大事項決定權(quán)（決定權(quán)）、選舉任免權(quán)（任免權(quán)）和監(jiān)督權(quán)，并明確地方人大具有監(jiān)督權(quán)，以駁斥“地方人大是橡皮圖章”的錯誤認識?！八臋?quán)說”較為全面地概括了地方人大的基本職權(quán)，既符合人民代表大會制度建立和發(fā)展的實際，也符合黨、政府與人大的制度運行的基本規(guī)律，對地方人大權(quán)力體系的構(gòu)建和人民代表大會制度的理論發(fā)展產(chǎn)生了極為深遠的影響。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞社會主義民主政治建設(shè)、堅持和完善人民代表大會制度等方面作了一系列重要論述。黨的十八大報告首次使用“立法、監(jiān)督、決定、任免”的“四權(quán)”表述概括人大的職權(quán)，黨的十九大報告則進一步明確“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”。較之于“四權(quán)說”，黨的十八大報告和十九大報告關(guān)于人大“四權(quán)”的表述更加突出了監(jiān)督權(quán)的地位和作用，進一步明確了人大的工作重點和職責(zé)范圍，對堅持、完善和發(fā)展人民代表大會制度以及推進人大工作與時俱進具有重要意義。其中，地方人大監(jiān)督權(quán)的確立和發(fā)展，維系了地方人大得以存在的基本價值前提，豐富了我國民主政治的圖景和發(fā)展方式，完善了人民民主特別是基層民主。更為重要的是，地方人大監(jiān)督權(quán)在源頭上保障了國家權(quán)力的人民性，確保了國家權(quán)力運行的人民本位，對中國特色社會主義憲政的健全完善具有極高的現(xiàn)實意義。

二、地方人大監(jiān)督權(quán)的構(gòu)成要素

地方人大的監(jiān)督權(quán)屬于人大監(jiān)督權(quán)的一個具體類型，其性質(zhì)與全國人大的監(jiān)督權(quán)一樣，是基于國家根本制度、以維護國家法治和保障人民利益為根本目的、在國家所有的監(jiān)督權(quán)力中居于主導(dǎo)地位的權(quán)力，具有法律性、權(quán)威性、強制性和全方位性等特征。根據(jù)馬克思主義的公共權(quán)力觀，權(quán)力存在于社會關(guān)系之中，其自身也是一種社會關(guān)系，是由特定的構(gòu)成要素組成的。從構(gòu)成要素上看，地方人大的監(jiān)督權(quán)包括主體、對象、內(nèi)容三個方面。

（一）地方人大監(jiān)督權(quán)的主體

地方人大監(jiān)督權(quán)的主體，指的是擁有并以自己名義行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)，主要包括地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會的常務(wù)委員會。

1.地方各級人民代表大會。這是地方人大監(jiān)督權(quán)最為重要的主體。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級政府、法院、檢察院由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)、受它監(jiān)督。結(jié)合地方人大的工作實踐來看，地方各級人民代表大會的監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為審議監(jiān)督，即在代表大會上對政府工作報告、法院和檢察院的工作報告進行年度審議，對本行政區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及其執(zhí)行情況進行審議，以及對年度預(yù)算、決算的審議。

2.縣級以上地方各級人民代表大會的常務(wù)委員會。在地方政權(quán)體系中，人民代表大會雖然是地方權(quán)力機關(guān)，但受組織結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則所限，其不可能經(jīng)常性地召開會議或開展審議，導(dǎo)致自身權(quán)力存在相當一段時間的“擱置期”，若不通過其他途徑加以填補，其實質(zhì)效力必然受到影響。如學(xué)者指出，較之于代表大會，常務(wù)委員會（以下簡稱“常委會”）在某種意義上真正“符合國情”地具備了國家機關(guān)序列的地位，其組成結(jié)構(gòu)亦具備相應(yīng)的職級，而這正是保證各級人大履行監(jiān)督權(quán)的必要前提。1979年以來，隨著地方人大組織架構(gòu)的日臻完善，縣級以上地方各級人大常委會的監(jiān)督實效愈發(fā)突出，使其逐漸成為地方人大監(jiān)督工作的中心。

有觀點認為，人大代表、主任會議、專門委員會和常委會工作機構(gòu)也屬于地方人大監(jiān)督權(quán)的主體。這是不準確的。根據(jù)《代表法》的規(guī)定，人大代表“可以提出建議、批評和意見，但不直接處理問題”，說明人大代表并不直接擁有監(jiān)督權(quán)，他們不能以自己的名義開展人大工作，只有在作為特定會議的組成人員時，通過集體表決的方式行使權(quán)力。而主任會議作為常委會處理日常工作的程序性機構(gòu)，不能取代常委會行使任何職權(quán)，因此也不能成為監(jiān)督權(quán)的主體。同樣，根據(jù)《地方組織法》《監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定，專門委員會和常委會工作機構(gòu)在常委會領(lǐng)導(dǎo)下，依照職責(zé)分工從事具體的工作，它們只能協(xié)助常委會行使監(jiān)督權(quán)，而不享有獨立的法定職權(quán)，更不是最后決定問題的權(quán)力機關(guān)。

（二）地方人大監(jiān)督權(quán)的對象

地方人大監(jiān)督權(quán)的對象（或監(jiān)督對象）指的是該監(jiān)督權(quán)所指向的國家機關(guān)和個人，包括由其選舉產(chǎn)生的本級政府、法院和檢察院及其工作人員等。這不僅是憲法和法律的明文規(guī)定，更是整個社會的共同認識，毋庸贅述。說到地方人大監(jiān)督權(quán)的對象，必須要搞清楚一個關(guān)鍵問題，即地方人大監(jiān)督的對象是否包括同級黨委，抑或人大能否“監(jiān)督”黨委？

習(xí)近平總書記指出，人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督。有觀點認為黨章要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，而人大作為憲法和法律實施的監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對各級黨組織和黨員的活動是否符合憲法和法律進行監(jiān)督。實際上，1981年《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》就已經(jīng)明確否定了不容許人大修正、否決黨委主張的觀點，要求使各級人大“成為有權(quán)威的人民權(quán)力機關(guān)”。也有觀點認為在我國的政治體制下，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對黨的“監(jiān)督”相輔相成、互為表里，是對歷史教訓(xùn)的經(jīng)驗總結(jié)，是歷史選擇的結(jié)果。二者并不存在概念和邏輯上的實質(zhì)性沖突。

但是，這種“監(jiān)督”并不等于人大監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨代表了最廣大人民的根本利益，人民代表大會制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下探索建立、鞏固發(fā)展的,也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)堅持鞏固、完善發(fā)展。黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為在人大設(shè)立黨組作為黨的工作機關(guān)，并由人大黨組領(lǐng)導(dǎo)常委會開展工作，實現(xiàn)對黨的意志的貫徹。從這個意義上來說，這里所說的“監(jiān)督”其實是人大內(nèi)部黨組織對黨委內(nèi)部黨組織的監(jiān)督，具有黨內(nèi)監(jiān)督的性質(zhì)，并不屬于人大監(jiān)督的范疇。故此，地方人大的監(jiān)督對象并不包括同級黨委，無權(quán)對黨委的路線方針政策和決策部署進行監(jiān)督，其對地方國家機關(guān)的監(jiān)督也需要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進行。

（三）地方人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容

所謂權(quán)力的內(nèi)容，指的是權(quán)力得以實現(xiàn)的途徑、方法和步驟，是權(quán)力體系中最為微觀的要素。學(xué)界和實務(wù)界對于地方人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容存在不同的認識，有觀點認為其包括知情權(quán)、檢查權(quán)、審議權(quán)和處置權(quán)四個方面，也有觀點認為應(yīng)為工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩個方面，還有觀點則認為應(yīng)表述為立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和政府監(jiān)督等內(nèi)容。為求全面準確，本文依照憲法和法律的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合地方人大監(jiān)督工作的實踐，從地方人大行使監(jiān)督權(quán)的流程出發(fā)，把地方人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容分為調(diào)查、研究和處理三方面。

1.調(diào)查。問題是地方人大監(jiān)督權(quán)的邏輯起點，問題的發(fā)現(xiàn)則需要通過調(diào)查來實現(xiàn)。通過調(diào)查，地方人大能夠及時掌握監(jiān)督對象的信息并由此發(fā)現(xiàn)問題，從而進行有效的監(jiān)督。根據(jù)《地方組織法》《選舉法》《代表法》等相關(guān)規(guī)定，調(diào)查包括就相關(guān)問題征求意見、執(zhí)法檢查、專項工作報告監(jiān)督程序中的事前調(diào)查、組織特定問題調(diào)查委員會對特定問題開展調(diào)查以及個案監(jiān)督等。其中，執(zhí)法檢查已經(jīng)成為地方人大行使監(jiān)督權(quán)的主要方式，甚至被作為一項常規(guī)性的工作制度確定下來，成為地方人大工作的“重頭戲”。也有一些地方人大把執(zhí)法檢查與專題調(diào)研相結(jié)合，或單獨就某一主題直接進行專題調(diào)研。這些具體實踐既豐富了調(diào)查的形式和內(nèi)容，也提升了地方人大監(jiān)督的實效。

在實踐中，存在地方人大向司法機關(guān)“調(diào)卷”的情況。關(guān)于人大是否有權(quán)“調(diào)卷”，存在較大的爭議。筆者認為，根據(jù)《全國人大議事規(guī)則》第五十三條之規(guī)定，調(diào)查委員會有權(quán)要求司法機關(guān)如實提供相關(guān)材料，各省市的地方人大議事規(guī)則也有類似規(guī)定，因此“調(diào)卷”并不存在規(guī)范解釋上的障礙。但為了避免對司法造成不當影響，這類“調(diào)卷”活動應(yīng)當受到嚴格限制，只有在社會影響極大、群眾反映強烈和極有可能存在枉法裁判的情況下才可實施。而對于正在審理過程中的案件，原則上不得“調(diào)卷”，以保證司法機關(guān)的獨立司法。

2.研究。研究是指調(diào)查完成之后，由特定的組成人員對前期調(diào)查階段取得的資料和信息進行集體分析、研究和討論的過程。與調(diào)查的“動態(tài)”不同，研究是一個“靜態(tài)”過程，主要以會議和書面研討的形式進行。同時，研究還是一個“內(nèi)部”過程，除必要時可要求有關(guān)人員列席并作出答辯或解釋外，并不與監(jiān)督對象產(chǎn)生直接的接觸，以保證研究過程的獨立性和研究結(jié)論的客觀性。此外，研究是高度“程式化”的過程，比如對專項工作報告、預(yù)算決算及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、執(zhí)法檢查報告以及人事任免議案等重大事項的審議等，集中體現(xiàn)了地方人大的政治地位及其行使監(jiān)督權(quán)的嚴肅性。實踐表明，在研究過程中，除了常委會組成人員以外，專門委員會的參與也尤為重要。專門委員會作為地方人大及其常委會的工作機關(guān)，對與其對口的監(jiān)督事項保持了長期的關(guān)注和不同程度的參與，在某種意義上就是該領(lǐng)域的“專家”。在整個監(jiān)督過程中，只有充分發(fā)揮各專門委員會的專業(yè)優(yōu)勢，才能確保地方人大的監(jiān)督工作具有實效，從而體現(xiàn)并提升地方人大的權(quán)威。

3.處理。處理指的是行使監(jiān)督權(quán)的最終結(jié)果，主要表現(xiàn)為決議或決定等法定形式，在性質(zhì)上兼具法律效力和政治效力。由于地方人大“不直接處理問題”，故需要把這些決議或決定交由監(jiān)督對象去具體處理，并將處理結(jié)果向地方人大反饋。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，地方人大常委會組成人員關(guān)于專項報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況和審計工作報告、執(zhí)法檢查報告的審議意見，交由監(jiān)督對象處理，后者應(yīng)將研究處理情況向常委會提出書面報告。各地出臺的實施辦法對有關(guān)程序和時間等作了細化規(guī)定，比如《江西省實施監(jiān)督法辦法》規(guī)定，相關(guān)問題調(diào)查的審議意見簽發(fā)后，由常委會辦事機構(gòu)交由監(jiān)督對象研究處理，后者應(yīng)當在收到審議意見后2個月內(nèi)，向常委會提出對審議意見研究處理情況的書面報告；因特殊情況無法在2個月內(nèi)報告的，“經(jīng)主任會議同意，至遲應(yīng)當在4個月內(nèi)提出對審議意見研究處理情況的書面報告”。該辦法還規(guī)定，監(jiān)督對象在提交書面報告的前20日內(nèi)，應(yīng)將該報告送交有關(guān)專門委員會或者常委會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見。這體現(xiàn)了人大監(jiān)督的嚴肅嚴謹和對監(jiān)督工作認真負責(zé)的態(tài)度，有利于監(jiān)督主體和監(jiān)督對象之間加強溝通協(xié)調(diào)，以促進問題的妥善解決。

三、地方人大監(jiān)督權(quán)的運行機制

作為憲法和法律賦予地方人大最基礎(chǔ)、最重要和最廣泛的權(quán)力之一，監(jiān)督權(quán)的運行直接影響著國家監(jiān)督機制的運轉(zhuǎn)和人民權(quán)力的實現(xiàn)。在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度的語境下，必須把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。

（一）地方各級人民代表大會

地方各級人民代表大會是地方各級權(quán)力機關(guān)，在相應(yīng)的行政轄區(qū)內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，地方各級人民代表大會根據(jù)需要，可設(shè)立專門委員會。各專門委員會通過研究和審議有關(guān)議案、對與專委會有關(guān)的問題進行調(diào)查研究、提出建議等方式協(xié)助人大履行監(jiān)督職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會由選民直接選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席在本級人民代表大會閉會期間負責(zé)履行相應(yīng)的監(jiān)督職權(quán)。

地方各級人民代表大會通過召開代表大會的形式行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，地方各級人民代表大會每年至少舉行一次；在特定情況下，依法可臨時召開代表大會。各級人民代表大會在會議期通過以下方式進行具體的監(jiān)督工作。

1.工作報告、計劃預(yù)算報告審查。地方各級人民代表大會聽取并審查由其選舉產(chǎn)生的國家機關(guān)的工作報告，是其行使監(jiān)督權(quán)的重要方式。很多情況下，在聽取審議前有關(guān)專門委員會還會進行初步審查。比如，《江西省人民代表大會議事規(guī)則》第三十五條規(guī)定，省人民代表大會會議舉行的一個月前，政府有關(guān)主管部門應(yīng)當將全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案及上年度計劃執(zhí)行情況、省本級總預(yù)算草案和上年度省本級總預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容提交省人大財經(jīng)委進行初步審查，并應(yīng)當同時提供計劃和預(yù)算編制的主要依據(jù)和有關(guān)材料。在代表大會會議期間，全體組成人員聽取并審議相關(guān)報告，提出修改意見和建議。報告機關(guān)應(yīng)當認真研究，作出相應(yīng)的修改。大會主席團根據(jù)大會審查意見以及有關(guān)專門委員會的審查報告，提出批準相關(guān)報告的決議草案，提請各代表團審議后提交大會全體會議表決。表決草案由全體代表的過半數(shù)通過。

2.罷免。罷免是地方人民代表大會對其選舉產(chǎn)生的公職人員強制去職的制度，其目的在于追究特定違法或失職公職人員的責(zé)任?！稇椃ā贰兜胤浇M織法》對地方各級人民代表大會罷免案的提出、表決等問題作了規(guī)定，地方各級人大也有相關(guān)細化規(guī)則。比如，《江西省人民代表大會議事規(guī)則》第四十九條規(guī)定，代表大會期間“大會主席團，常委會，或者十分之一以上的省人大代表聯(lián)名，可以書面提出對省人大常委會組成人員，省人大專門委員會成員，省政府組成人員，省高級人民法院院長，省人民檢察院檢察長的罷免案”。第五十條規(guī)定，“主席團，或者十分之一以上的省人大代表聯(lián)名可以書面提出對本省選出的全國人民代表大會代表的罷免案，由主席團交代表團審議后，提請大會全體會議表決”。為了保證罷免程序的客觀公正，該規(guī)則還規(guī)定，提出罷免案須“寫明罷免理由，并提供有關(guān)的材料”，被罷免的公職人員“有權(quán)提出申辯”等。

3.詢問、質(zhì)詢。詢問和質(zhì)詢是憲法和法律賦予各級人民代表大會的一項重要職權(quán)，也是各級人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)的重要方式?！洞矸ā贰兜胤浇M織法》對詢問和質(zhì)詢作了較為細致的規(guī)定。詢問和質(zhì)詢的概念具有相似性，在認識上容易混淆。但二者在性質(zhì)、程序和功能上有較大的差異，應(yīng)加以區(qū)分。詢問，指的是代表大會期間，人大代表和人大常委會組成人員對相關(guān)報告提出詢問，有關(guān)部門應(yīng)到會聽取意見并給予答復(fù)。質(zhì)詢，指的是代表大會期間，符合法定人數(shù)的代表和常委會組成人員依法定程序?qū)蟾娴膬?nèi)容提出質(zhì)詢案，被質(zhì)詢的機關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)、以法定程序予以答復(fù)。較之于質(zhì)詢，詢問在形式上更為靈活，主要是解決對報告的理解問題，代表和常委會組成人員可以隨機而動，而沒有特別的限制條件。比如，《江西省人民代表大會議事規(guī)則》就沒有對詢問發(fā)起、程序和效果等作具體規(guī)定，只要求被詢問機關(guān)“應(yīng)當派有關(guān)負責(zé)人員到會，聽取意見，回答代表提出的詢問”即可。但該規(guī)則對質(zhì)詢作了更為詳細的規(guī)定，要求質(zhì)詢案須由十名以上的代表以書面形式提出，并寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容；被質(zhì)詢機關(guān)應(yīng)按照法定程序進行答復(fù)，代表對答復(fù)不滿意的，還可以要求被質(zhì)詢機關(guān)再次答復(fù)等。

4.特定問題調(diào)查。特定問題調(diào)查是地方人民代表大會針對特定問題組織調(diào)查委員會，查清事實并提出意見建議，與地方人民代表大會的其他諸項監(jiān)督職權(quán)相比具有明顯的剛性。由于組織特定調(diào)查委員會是一項重大舉動，需要謹慎加以運用，因此只有在涉及公共利益和社會民眾影響特別重大的事件或問題時才可能被啟動。近年來，地方各級人民代表大會開展特定問題調(diào)查的實踐越來越豐富，效果也非常顯著，在回應(yīng)百姓關(guān)切和保障人民利益的同時，也使地方人大的權(quán)威和公信力不斷得到強化。

（二）縣級以上地方各級人大常委會

縣級以上地方各級人民代表大會設(shè)立常委會，作為其閉會期間行使權(quán)力的常設(shè)機關(guān)。常委會的組成人員，是由本級代表大會從其代表中選舉產(chǎn)生的，是本級代表大會的“常務(wù)代表”。常委會對代表大會負責(zé)、向它報告工作。在代表大會上，常委會須向大會作年度工作報告，在換屆的代表大會上作本屆工作報告，提請大會審議并作出決議；決議通過后，常委會應(yīng)貫徹執(zhí)行。需要指出的是，常委會屬于本級人民代表大會的監(jiān)督對象，后者有權(quán)改變或者撤銷其不適當?shù)臎Q定，有權(quán)依法罷免其組成人員。

1979 年7 月1 日，五屆全國人大二次會議審議通過的《地方組織法》首次賦予縣級以上地方各級人大常委會監(jiān)督權(quán)。修訂后的《地方組織法》《監(jiān)督法》等法律則進一步明確了這一權(quán)力的剛性效力。在運行機制上，地方人大常委會的監(jiān)督更為靈活多元，包括對相關(guān)議案和工作報告的審議、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和地方規(guī)范性文件的備案審查等。其中質(zhì)詢和特定問題調(diào)查與人民代表大會的詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查相類似，而撤職與代表大會的罷免也大致相同，在此不復(fù)贅述。地方人大常委會的審議主要是在常委會會議期間進行，具體的時間和程序等問題由各地方出臺的人大常委會議事規(guī)則規(guī)定。近年來，地方人大常委會結(jié)合審議內(nèi)容進行專題調(diào)研、開展專題詢問的頻次明顯增加，影響力和效果也日益凸顯，在深化常委會組成人員對議案和報告的分析和研究、提高審議質(zhì)量的同時，也督促和幫助有關(guān)部門對問題積極落實整改。比如，為推動《食品安全法》的貫徹落實，2016 年江西省人大常委會針對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題組織特定問題調(diào)查委員會開展特定問題調(diào)查，“開創(chuàng)了省級人大特定問題調(diào)查的先河”。調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查委員會向省人大常委會提交了調(diào)查報告。在此基礎(chǔ)上，江西省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》，成為保障老百姓“舌尖上的安全”的一把利劍。

對地方規(guī)范性文件的備案審查是憲法和法律賦予各級人大常委會的重要監(jiān)督職權(quán)，是地方人大常委會開展監(jiān)督的基本形式，也是維護法制統(tǒng)一和提升立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。除《地方組織法》《監(jiān)督法》《立法法》等法律外，各地方人大也制定出臺相關(guān)法規(guī)，對備案審查的程序、范圍、期限和效果等作了具體的規(guī)定，不一而足。黨的十八大以來，各級人大的規(guī)范性文件備案審查工作進入快速發(fā)展的軌道，并逐步與同級黨委、政府、軍隊等系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查形成銜接聯(lián)動機制，為推進地方治理體系的現(xiàn)代化和法治化提供了強大的制度動力和法治保障。

四、地方人大監(jiān)督權(quán)面臨的問題及完善路徑

黨的十八大以來，地方人大的監(jiān)督工作取得了長足的發(fā)展和令人矚目的成績。但不可否認，地方人大監(jiān)督權(quán)的實際運行仍存在一些問題，在一定程度上影響了地方人大的監(jiān)督實效。

（一）地方人大監(jiān)督權(quán)存在的問題

1.監(jiān)督法律制度不健全?！侗O(jiān)督法》作為規(guī)范人大及其常委會監(jiān)督權(quán)的專門性法律，對地方人大監(jiān)督權(quán)的意義自不待言。但《監(jiān)督法》只對各級人大常委會的監(jiān)督作了規(guī)定，卻不涉及人民代表大會的監(jiān)督問題。而且這些既有的規(guī)定本身也存在過于原則、可操作性不強的問題，面對復(fù)雜多變的地方實際明顯存在力有不逮之處。比如，普遍缺乏對地方政府應(yīng)急預(yù)算的監(jiān)督規(guī)范，而這個問題在新冠肺炎疫情暴發(fā)、鄭州特大暴雨等突發(fā)公共事件的背景下顯得尤為突出。再比如，《監(jiān)督法》關(guān)于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等監(jiān)督形式的規(guī)定較為原則，與地方人大在監(jiān)督工作實踐中運用較多的專題詢問、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等監(jiān)督形式存在不適用的問題，不利于監(jiān)督工作的順利展開。此外，監(jiān)督程序的柔性較多而剛性不足、缺乏相應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)機制，也為監(jiān)督對象規(guī)避監(jiān)督提供了一定的空間。以上種種，都對地方人大監(jiān)督權(quán)的實際運行造成了阻礙，極大地影響了監(jiān)督實效。

2.監(jiān)督職權(quán)運用不充分。以質(zhì)詢?yōu)槔?。質(zhì)詢作為憲法和法律規(guī)定的一項頗具威懾力的監(jiān)督方式，在地方人大監(jiān)督實踐中卻極少被運用。公開資料顯示，自2009年至今各級地方人大開展的質(zhì)詢工作雖有增加，但也不過百余次，對比龐大的各級地方人大機關(guān)數(shù)量可謂是鳳毛麟角。在一定程度上，質(zhì)詢被束之高閣，成了“休眠的權(quán)力”。當然，這并不代表地方人大怠于履行監(jiān)督權(quán)，但作為集中體現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系的質(zhì)詢，應(yīng)當被更為廣泛地運用起來，否則地方人大監(jiān)督權(quán)的實效必然要被削弱，憲法和法律關(guān)于質(zhì)詢的規(guī)定也將淪為一紙具文，不但有損人民代表大會制度的權(quán)威，也難以適應(yīng)新時代全面依法治國的形勢和要求。罷免、撤職、撤銷等也存在類似情況。

3.監(jiān)督滯后的問題突出。在實踐中，地方人大行使監(jiān)督權(quán)的滯后性問題較為突出。比如，在涉及代表資格撤銷的情況時，地方人大往往在同級黨委和政府作出相應(yīng)的處理之后才開始履行法定職責(zé)，有的甚至在有關(guān)人員被移送司法機關(guān)后仍遲遲不啟動代表資格審查程序。對一些已經(jīng)引起社會關(guān)注的問題或事件，也多是在其他國家機關(guān)作出定性之后，地方人大才姍姍介入。在面對具體監(jiān)督事項時，很多地方人大更傾向于部門與部門之間的溝通協(xié)商，而視質(zhì)詢、罷免、撤職、撤銷等監(jiān)督手段為畏途，能避免就避免，能不啟動就不啟動。這種對開展監(jiān)督的消極立場，與監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在邏輯和概念本身存在矛盾，而那些“承諾有余、兌現(xiàn)不足”和“彈性有余、剛性不足”的溝通協(xié)商更是極大的消解了地方人大的監(jiān)督職能。

（二）完善地方人大監(jiān)督權(quán)路徑探索

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握地方人大監(jiān)督的正確方向。人大開展監(jiān)督的目的在于推動黨的決策部署的貫徹落實，這是人大監(jiān)督權(quán)的政治定位和法律定位。實踐證明，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大的監(jiān)督才能真正具有權(quán)威。這是因為，我們黨代表了最廣大人民的根本利益，始終把人民的利益作為出發(fā)點和立足點，使自己的一切言論都“合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準”。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于把握好人大監(jiān)督的正確方向，使人大監(jiān)督始終在法治的軌道上平穩(wěn)運行，從而不斷提升人大監(jiān)督的實效。

黨的重大決策部署決定了人大監(jiān)督工作的具體指向。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)，各級人大及其常委會要聚焦黨的重大決策部署，聚焦人民群眾所思所盼所愿，推動解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題。地方人大應(yīng)圍繞黨委的決策部署和重要的工作安排，定期選取若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益的重大問題，有計劃地安排監(jiān)督工作。一些地方人大的監(jiān)督工作存在流于形式、浮于表面等問題，歸根結(jié)底就是“中心不明”。只有緊緊圍繞黨的重大決策部署這個“中心”，人大監(jiān)督權(quán)才能保持人民底色，地方人大的監(jiān)督工作才能順利開展、取得實效。

2.改善地方人大的會議制度和議事規(guī)則。由于地方人大行使職權(quán)的方式為定期召開會議就相關(guān)問題進行審議，閉會期間進行的執(zhí)法檢查、特定問題調(diào)查等監(jiān)督工作，也必須得到人民代表大會或常委會的認可方能產(chǎn)生法律效力。地方人大監(jiān)督權(quán)的最終效果在很大程度上取決于會議的次數(shù)、時間和方式。但問題是，地方人大的會議次數(shù)普遍較少，會期普遍較短，相關(guān)審議往往顯得“倉促不堪”。以省級人大為例：代表大會每年召開一次，會期通常不超過七天；常委會會議則每兩個月召開一次，每次會期為三到四天。會次少、會期短導(dǎo)致會議程序被極大地簡化，甚至出現(xiàn)“以會代會、會中套會”的情況。隨著設(shè)區(qū)市的地方立法工作的展開，常委會的議題被越來越多的設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)所占據(jù)，用于開展其他監(jiān)督工作的時間和精力則越來越有限，即便有，在這種緊張的會議安排下也難以使其得到充分、完全和有效的審議。

針對這一問題，可借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗做法，通過探索設(shè)置會期和會次的“下限標準”、拓展會期和增加會次、增設(shè)專門監(jiān)督會議制度、把提前介入程序法定化等方式改善地方人大的會議制度和議事規(guī)則，“逼”大家多開會。唯有如此，才能確保各項監(jiān)督議題被充分地研究和討論，激發(fā)代表和委員履職的積極性，從而改變地方人大監(jiān)督工作中質(zhì)詢、罷免、撤職和撤銷等監(jiān)督職權(quán)闕如的現(xiàn)狀，充分運用好憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)制度供給，真正發(fā)揮好地方人大監(jiān)督權(quán)的功能和效用。

3.推進人大代表和常委會委員的專職化。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，各級人大代表的身份為兼職，各級人大常委會的委員也主要是兼職身份。不可否認，來自各行各業(yè)的兼職代表和委員極大地發(fā)揮了“內(nèi)行看門道”的優(yōu)勢，而這種兼職身份也與會次少、會期短的現(xiàn)狀相適應(yīng)。但隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，兼職的代表和委員在履職過程中暴露出來的精力分散和角色沖突等弊端嚴重影響了監(jiān)督工作的實效，導(dǎo)致地方人大監(jiān)督權(quán)在一定程度上被弱化和虛置。此外，兼職的身份也不利于培養(yǎng)、提升代表和委員的“主人翁意識”，一些代表和委員把這一身份視為一種“政治榮譽”，為了維護這種“政治榮譽”，他們更傾向于“接受”而不是“質(zhì)疑”。而在不同的身份、角色、時間和空間的切換過程中，大量的時間和精力被消耗，部分代表和委員“走過場”“跑龍?zhí)住币簿驮谒y免。

長遠來看，實現(xiàn)代表和委員的專職化大有裨益，除了增強代表和委員的角色認同感和履職積極性以外，還能進一步提升代表和委員履職的專業(yè)性和權(quán)威性，這從專門委員會的發(fā)展歷程中可見一斑。此外，專職化的身份還可以有效避免出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的尷尬局面。目前，地方人大的代表和委員有相當一部分本身就是國家機關(guān)的公職人員，他們與監(jiān)督對象之間或領(lǐng)導(dǎo)或隸屬的關(guān)系很難保證其能夠完全客觀公正地履行相應(yīng)職責(zé)。這不但與憲法和法律確立地方人大監(jiān)督權(quán)的初衷相背離，更是與人民代表大會制度“權(quán)力制約權(quán)力”的憲法精神相違拗。推進地方人大代表和常委會委員的專職化，不僅是對人民代表大會制度的豐富和完善，更是深化政治體制改革的必由之路。

4.建立監(jiān)督問責(zé)機制。在現(xiàn)行法律框架下，無論是對監(jiān)督主體還是監(jiān)督對象，都缺乏相應(yīng)的問責(zé)機制，這與“權(quán)責(zé)相統(tǒng)一”的現(xiàn)代法治原則和精神不符。作為監(jiān)督主體的地方人大，其依法享有并行使監(jiān)督權(quán)，但在實踐中監(jiān)督不力或怠于監(jiān)督的情況卻時有發(fā)生。作為監(jiān)督對象的國家機關(guān)，其受同級人大監(jiān)督、對同級人大負責(zé)，應(yīng)當根據(jù)人大的監(jiān)督就有關(guān)工作作出相應(yīng)的整改，但法律并沒有規(guī)定其拒不整改或怠于整改的后果。這些都影響了監(jiān)督的實際效果，也削弱了地方人大監(jiān)督的權(quán)威。如習(xí)近平總書記所指出，有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等，失責(zé)必追究。只有建立相應(yīng)的問責(zé)機制，才能保證地方人大的監(jiān)督權(quán)不被落空。因此，有必要在《監(jiān)督法》等法律規(guī)范中補充相應(yīng)的責(zé)任條款，建立起監(jiān)督問責(zé)機制，一方面策勵地方人大積極履行監(jiān)督職權(quán)，另一方面則對受監(jiān)督的國家機關(guān)形成壓力，督促它們主動按照人大的監(jiān)督進行整改。

五、余論

目前，《地方組織法》的修改草案已經(jīng)提請十三屆全國人大常委會第三十一次會議初次審議，《監(jiān)督法》的修改也已經(jīng)列入立法規(guī)劃，相關(guān)立法調(diào)研工作正在緊張有序地進行之中。修改完善后的《監(jiān)督法》將為地方人大監(jiān)督權(quán)的實踐指明方向、提供遵循。我們有理由相信，在新的發(fā)展階段，隨著人民代表大會制度的不斷完善，地方人大自身的建設(shè)不斷加強，地方人大的監(jiān)督權(quán)會在黨和國家監(jiān)督制度體系中發(fā)揮更大的作用。

[1][22]習(xí)近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版，第73、74-75頁。

[2]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第364頁。

[3][30]許安標：《堅持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督——新時代加強改進人大監(jiān)督工作的實踐與探索》，載《中國法律評論》2021年第5期。

[4]《馬克思恩格斯選集（第1 卷）》，人民出版社1995年版，第274頁。

[5]姚遠：《解讀青年馬克思的黑格爾法哲學(xué)批判》，法律出版社2016年版，第167-176頁。

[6]《馬克思恩格斯選集（第3卷）》，人民出版社1995年版，第106-107頁。

[7]《列寧選集（第3 卷）》，人民出版社1972 年版，第448、360頁。

[8][9][10]中共中央文獻研究室：《毛澤東著作專題摘編（上）》，中央文獻出版社2003年版，第754-755頁。

[11]《毛澤東思想年譜（1921—1975）》，中央文獻出版社2011年版，第439頁。

[12]席文啟：《論我國地方人大常委會制度的確立與完善》，載《科學(xué)社會主義》2009年第4期。

[13][25]蔡文成：《民主形態(tài)論：中國人大制度的理論與實踐》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第94、182-183頁。

[14]孫瑩：《中國人大議事規(guī)則原理與制度》，法律出版社2020年版，第13頁。

[15]《彭真文選（1941—1990》，人民出版社1991 年版，第386-387頁。

[16]參見《地方人大設(shè)立常委會這40 年“四權(quán)”進退》，http://www.infzm.com/contents/157537，2019 年8 月30日發(fā)布。

[17][21]秦前紅：《地方人大監(jiān)督權(quán)》，法律出版社2013年版，第47、121頁。

[18]徐平：《人大職權(quán)研究》，法律出版社2017年版，第91-92頁。

[19]《馬克思恩格斯選集（第4 卷）》，人民出版社1995年版，第171-174頁。

[20]陳斯喜：《監(jiān)督法：民主立法科學(xué)立法的典范》，載《中國人大》2006年第9期。

[23]喬石：《喬石談民主與法制》，人民出版社2012 年版，第326-327頁。

[24]參見《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，載《人民網(wǎng)》，http://www.people.com.cn/item/20years/newfile s/b1040.html。

[26]王晨：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》，載《中國人大》2020年第14期。

[27]劉建軍等：《新中國根本政治制度研究》，上海人民出版社2009年版，第68-69頁。

[28]伊士國：《游走在抽象與具體之間——地方人大監(jiān)督司法的合理界限》，載《社會主義研究》2017年第6期。

[29]黃小鈁：《地方人大專委會制度及其完善》，載《教學(xué)與研究》2015年第6期。

[31]王春英：《人大監(jiān)督與責(zé)任政府構(gòu)建的地方實踐》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2022年第2期。

[32]信春鷹：《認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，做好人大立法》，載《中國人大》2020年第24期。

[33]程美東：《論新時代人民代表大會制度的堅持和完善》，載《安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2020年第2期。

[34]曾慶輝：《應(yīng)依法激活人大質(zhì)詢權(quán)》，載《中國憲法年刊》2019年第1卷。

[35]栗戰(zhàn)書：《在第十三屆全國人大常委會第四次會議上的講話》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第14卷。

[36]《毛澤東著作專題摘編（下）》，中央文獻出版社2003年版，第1879頁。

[37]汪鐵民：《黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大監(jiān)督工作的根本保證》，載《中國人大》2018年第16期。

[38]參見《習(xí)近平：在中央人大工作會議上的講話》，載《中國政府網(wǎng)》，http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/28/content_5676076.htm，2022年2月28日發(fā)布。