印度保留政策的“奶油層”設(shè)置及其論諍

黃 鵬 王 軍

【內(nèi)容提要】在群體性優(yōu)惠照顧政策中，受惠目標(biāo)群體的確定是頗為棘手的難題，而印度的保留政策則是其中頗富探索精神和樣本價值的實踐。印度保留政策的目標(biāo)群體主要是印度社會中的表列種姓、表列部族和其他落后階級三大群體。表列種姓和表列部族的成員都可享受保留政策的好處，但其他落后階級卻受到“奶油層”設(shè)置的限制?！澳逃蛯印钡脑O(shè)置是為了避免“馬太效應(yīng)”，遏制保留政策不斷擴(kuò)張的態(tài)勢，也是平息高種姓和社會精英激烈反對的需要。在政策的執(zhí)行過程中，“奶油層”的理念與實踐皆遭遇了不少質(zhì)疑。與以往保留政策不斷“做加法”的方式不同，排除“奶油層”的做法從反向剔除受惠群體中的上層人士，是一種極具啟示意義的探索。

對特定群體實行一定形式的優(yōu)惠照顧政策在世界各國十分常見，而確定受惠目標(biāo)群體是頗為棘手的一項難題。多國實踐均表明，群體性優(yōu)惠政策目標(biāo)的確定標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整方式皆需審慎，因為受惠群體與非受惠群體的博弈和對政策的質(zhì)疑始終伴隨政策左右，這也常使得群體性優(yōu)惠政策的效果在實際執(zhí)行中大打折扣。并且，優(yōu)惠照顧政策還有著自己的“生命周期”，其退出機制也是難以處理的問題。

在林林總總的群體性優(yōu)惠政策中，印度的保留政策(Reservation)富有探索精神和樣本價值。作為最早在制度層面實行反歧視和群體性補償政策的國家之一，印度保留政策的目標(biāo)群體經(jīng)歷了漸進(jìn)擴(kuò)大的過程。為更好地實現(xiàn)社會公平、減少改革阻力，印度政府提出了頗具創(chuàng)新意義的“奶油層”(Creamy Layer)制度。然而，這一概念的設(shè)置及其實踐遭遇了各種質(zhì)疑與杯葛。本文將結(jié)合保留政策的歷史演變，重點考察“奶油層”的設(shè)置邏輯與面臨的質(zhì)疑，進(jìn)而探討“奶油層”制的價值與其啟示。

一、歷史溯源：“奶油層”制的由來

與其他國家實施的針對特定族類群體的優(yōu)惠照顧政策相比，印度保留政策的實踐要長得多。從英國殖民統(tǒng)治時期開始，保留政策就曾在印度的一些地方進(jìn)行過試點。印度獨立之后不久，保留政策被上升到國家政策層面，之后，保留政策又經(jīng)歷了漸進(jìn)的調(diào)整過程?！澳逃蛯印弊鳛楸Ａ粽吆髞碓鲅a的概念，其產(chǎn)生、執(zhí)行與變遷亦從屬于前述進(jìn)程。

(一)印度保留政策目標(biāo)群體的更變

保留政策源于印度種姓制度遺留的種種不公。種姓制度是印度社會特有的等級制度，已存在了三千多年。眾所周知，印度教在印度社會生活中有著支配性的地位，其信徒在當(dāng)今印度社會中的人口占比超過八成。印度教人為地把人劃分為地位高低不等的四個種姓，即婆羅門、剎帝利、吠舍和首陀羅。而在四大種姓之外，還有一個賤民階層存在，這部分人通常被稱為“不可接觸者”(Untouchables)。賤民生活在印度社會的最底層，是最受壓迫和歧視的階層，也被稱為“第五種姓”。雖然印度社會也存在著印度教之外的宗教和社會結(jié)構(gòu)，但由于印度教徒人數(shù)眾多，其他社會群體同樣也受到種姓制度或多或少的影響。在漫長的發(fā)展過程中，種姓制度日益復(fù)雜嚴(yán)密，種姓等級的劃分進(jìn)一步細(xì)化，衍生了很多新的種姓和亞種姓(Jati)，目前已有三千多個亞種姓。

種姓制度不僅僅是一種等級制，還與出身、職業(yè)及婚姻等直接掛鉤。按照種姓傳統(tǒng)，種姓(特別是高種姓)之間實行內(nèi)婚制，不同種姓之間的生活習(xí)慣、職業(yè)領(lǐng)域、社會地位存在難以逾越的鴻溝，且會世代相傳。這樣的制度導(dǎo)致了一種僵化的結(jié)構(gòu)，一方面雖有利于穩(wěn)定，但另一方面也極大地限制了社會流動，造成了階級的固化。建國之后，以尼赫魯為代表的印度早期領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，廢除種姓制度可能引起國家的動蕩甚至分裂(1)例如，甘地認(rèn)為，種姓制度在一定程度對印度是有利的，尼赫魯對種姓制的態(tài)度則有些反復(fù)。早期，尼赫魯看到了種姓制度的弊端，認(rèn)為種姓制度可能導(dǎo)致印度的分裂。后來，他也吸收了甘地的一些思想，認(rèn)為種姓制度并非一無是處。并且，種姓制度根深蒂固，要想廢除也不現(xiàn)實。故印度建國后只是廢除不可接觸制，禁止種姓歧視。，所以采取了漸進(jìn)性的社會改革策略。因此，印度雖在1950年的印度憲法中廢除了剝削和壓迫特性最明顯的“不可接觸制”，并禁止種姓歧視，但種姓制度至今仍名亡實存。

保留政策可追溯至英國對印度的殖民統(tǒng)治時期。英國殖民者之所以對某些落后種姓實行優(yōu)惠照顧政策，一方面是為安撫這些群體長期累積的不滿情緒，另一方面也是通過此做法將印度人按宗教、文化、種姓等分成幾個沖突的群體。如此一來，印度社會便會被逐漸分裂和削弱，從而變得更易于控制。不過，限于當(dāng)時的條件，英國殖民者也僅是在部分地方進(jìn)行了此種嘗試(2)1921年，邁索爾地方政府為“落后社群”設(shè)立了在公共服務(wù)和高等教育招生中的保留名額制度。1925年之后，孟買和馬德拉斯也引入了類似的保留制。20世紀(jì)30年代，保留政策在英屬印度進(jìn)一步推行開來。在1935年的《印度政府法案》(Government of India Act)中，新的聯(lián)邦和地方議會得以建立。該法案為表列種姓與表列部族預(yù)留了席位，兩大種姓群體建立了單獨的保留議席制度。因為此，表列種姓和表列部族的群體意識得以增強，這使得他們在非婆羅門運動中與較富裕的印度教徒階層分道揚鑣，并呼吁采取各種措施，結(jié)束壓迫性歧視，糾正幾個世紀(jì)以來遭受的不公正待遇。隨后的印度各地方政府幾乎都維持或擴(kuò)大了先前的保留政策，但中央級別的保留政策仍相對較少。。

擺脫英國的殖民統(tǒng)治后，印度延續(xù)了英國殖民統(tǒng)治時期的保留政策。在法律層面，獨立之后的印度憲法雖強調(diào)了個人平等，但同時在憲法中做了例外規(guī)定。為體現(xiàn)平等精神，印度憲法第15條明確規(guī)定：“禁止基于宗教、種族、種姓、性別或者出生地的歧視?！钡?951年的憲法修正案增加的第四款增列了例外性規(guī)定，從而為國家促進(jìn)公民中的社會或教育落后的階層、表列種姓或表列部族出臺特別規(guī)定提供了可能，這也成為印度保留政策主要的法律依據(jù)之一。(3)《世界各國憲法》編輯委員會編譯：《世界各國憲法》，北京：中國檢察出版社，2012年，第782頁。印度憲法第46條還規(guī)定：“國家應(yīng)特別注意增進(jìn)弱勢群體的教育和經(jīng)濟(jì)利益”，尤其是表列種姓和表列部族的相關(guān)利益，“保護(hù)他們使其免受社會的不公和各種形式的剝削?！?4)同上，第787頁。為實現(xiàn)此目標(biāo)，印度政府在建國之初便強制性地在各級議會、政府部門、公共事務(wù)部門和教育機構(gòu)中為表列種姓(Scheduled Castes，簡稱SCs)與表列部族(Scheduled Tribes，簡稱STs)預(yù)留了席位?？梢哉f，保留政策因為有著憲法層面的保證，實際上是很難逆轉(zhuǎn)的。

為進(jìn)一步踐行憲法中的平等理念，提升印度社會中表列種姓和表列部族之外的落后種姓(Backward Castes)(5)落后種姓(backward castes)和落后階級(backward classes)是印度社會中兩個含義接近但又有所區(qū)別的專有稱謂。大致來說，落后種姓主要是從種姓角度進(jìn)行的界定，而落后階級則主要是從社會經(jīng)濟(jì)地位角度進(jìn)行的界定。相較而言，落后階級的涵蓋范疇要更廣些。的地位和權(quán)益，印度政府于1953年成立了由卡萊卡爾(Kaka Kalelkar)領(lǐng)導(dǎo)的第一個“落后階級委員會”(Backward Classes Commission)(6)這個委員會有幾個名稱，因Kaka Kalelkar為其主席，所以也被稱為Kaka Kalelkar Commission，或The First Backward Classes Commission。。委員會于1955年向議會提交了《卡萊卡爾委員會報告》，但并未得到印度中央政府的采納，尼赫魯總理也不贊成對表列種姓和表列部族以外的其他種姓群體實行保留政策。盡管如此，中央政府還是將具體政策的制定權(quán)下放給了地方政府。

自20世紀(jì)50年代開始，印度落后種姓成員在社會變革的進(jìn)程中逐漸崛起。當(dāng)他們滿懷期待地為自己及子女爭取政治權(quán)利、教育權(quán)利及工作權(quán)利時，卻發(fā)現(xiàn)印度的主要政府機關(guān)、教育部門的重要職位幾乎都被高種姓所把持，處于政治主導(dǎo)地位的國大黨內(nèi)部也是如此。此時，因利益沖突而導(dǎo)致的種姓沖突已現(xiàn)苗頭。在初始階段，矛盾與沖突主要集中于各邦之內(nèi)。鑒于國大黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在高種姓手中，落后種姓便開始支持反對黨及各地方政黨。隨后，由于落后種姓力量的日益強大，國大黨也不得不反過來在落后種姓中尋求支持，這使得落后種姓在地方各邦政治生活中的地位有了顯著提高。20世紀(jì)70年代，一些邦(主要是印度南方的五邦)開始將保留政策的實施范圍擴(kuò)展到了落后種姓群體。之后，保留政策實施的地域范圍漸次擴(kuò)大。到了20世紀(jì)90年代之初，印度終于正式將保留政策的目標(biāo)群體擴(kuò)大到全國范圍的落后種姓群體，這一群體此后也常被稱為其他落后階級(Other Backward Classes，簡稱OBCs)(7)表列種姓和表列部族是由印度中央政府統(tǒng)一認(rèn)定的，而其他落后階級則長期缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其他落后階級在經(jīng)濟(jì)收入、教育水平和社會地位等方面好于表列種姓和表列部族，卻又不及婆羅門、剎帝利、吠舍等高種姓群體，因此總體仍屬于社會的中下層。他們往往缺乏現(xiàn)代教育，在政府部門的代表性有限；很多人從事農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和服務(wù)業(yè)中以體力付出為主的職業(yè)，而從事白領(lǐng)工作者總體較少。對于其他落后階級認(rèn)定問題的討論，可參見高鰓：《印度的保留政策和種姓矛盾》，《南亞研究》1992年第2期，第1-7頁；Nomita Yadav,“Other Backward Classes:Then and Now”,Economic and Political Weekly,Vol.37,No.44/45,2002,p.4495.。

由此可見，印度保留政策的目標(biāo)群體經(jīng)歷了一個緩慢擴(kuò)大的態(tài)勢，而這一過程伴隨著不同力量的交易與博弈。目前，保留政策的目標(biāo)群體主要是印度國內(nèi)的三大群體，即表列種姓、表列部族和其他落后階級。在這其中，表列種姓和表列部族的成員，無論他們的社會地位、教育水平和經(jīng)濟(jì)狀況如何，大多都可享受保留政策的好處，但其他落后階級卻受到一些限制，這種限制主要來自于“奶油層”的特殊設(shè)置。

(二)“奶油層”制的產(chǎn)生與實踐

“奶油層”的概念最早源自1970年薩塔納坦委員會(Sattanathan Commission)提交的報告。薩塔納坦委員會是由泰米爾納德邦政府組建的落后階級委員會，其名稱源于擔(dān)任主席的薩塔納坦(A.N.Sattanathan)。薩塔納坦委員會建議，應(yīng)通過保留政策為特定的落后階級群體提供一定的優(yōu)惠、特權(quán)及福利。但委員會也特別指出，享受公共部門中保留政策好處的只能是一代人或兩代人，落后種姓群體中的精英階層應(yīng)予以排除。在薩塔納坦委員會的報告中，這些被排除的精英或上層人士被稱為“奶油層”。(8)A.N.Sattanathan,Report of the Backward Classes Commission,Tamil Nadu,1970,Madras:Govt.of Tamil Nadu,1974-1975,p.7.

圖1 “奶油層”的設(shè)置(筆者自繪)

1979年1月，為達(dá)致印度憲法第15條和第16條之類似目的，莫拉吉·德賽為首的人民黨(Janata Party)(9)印度的人民黨(Janata Party)、印度人民黨(Bharatiya Janata Party)和人民的黨(Janata Dal)是印度政治中三個極易混淆的政黨。人民黨成立于1977年，解散于1980年，其部分成員組建了印度人民黨。人民的黨的成員同樣部分來自于人民黨，該黨還合并了其他幾個小黨，故又名國民陣線(the National Front)，后來成為印度總理的辛格(Vishwanath Pratap Singh)是該黨的主要創(chuàng)立者。政府決定成立第二個“落后階級委員會”，即曼達(dá)爾委員會(Mandal Commission)。該委員會因擔(dān)任主席的曼達(dá)爾(Sri B.P.Mandal)議員而得名。曼達(dá)爾委員會主要研究社會或教育落后的種姓之生存狀況，以決定如何提高他們的地位，特別是探究為他們在政府工作中預(yù)留席位的可行性。在各學(xué)科專家的幫助下，委員會經(jīng)過詳細(xì)調(diào)查，制定了11項具體指標(biāo)以確定“落后程度”。1980年，曼達(dá)爾委員會提交的報告肯定了印度憲法和法律框架內(nèi)實行保留政策的正當(dāng)性，建議為其他落后階級成員保留政府部門工作和公立大學(xué)入學(xué)的名額，總體配額應(yīng)設(shè)置為27%至49.5%之間。(10)M.P Jain,Indian Constitutional Law,New Delhi:LexisNexis Butterworths Wadhwa Nagpur,2009,pp.963-964.

由于印度人民黨(Bharatiya Janata Party)政府的內(nèi)部紛爭及之后國大黨的掌權(quán)，再加上彼時發(fā)生的大規(guī)模的游行示威和暴力沖突，曼達(dá)爾報告被暫時擱置。1989年，國大黨組閣失敗，人民的黨(Janata Dal)掌權(quán)，并按照競選承諾執(zhí)行曼達(dá)爾委員會的報告。然而，這一舉動遭到了高種姓群體的強烈反對，印度隨后陷入三個月的社會騷亂和動蕩，造成了相當(dāng)大的人員和財產(chǎn)損失。在1991年的議會選舉中，國大黨在再次在中央掌權(quán)，政府之后發(fā)布了新的“辦公備忘”(Office Memoranda)，計劃為其他落后階級預(yù)留27%的配額，同時也為高等種姓中的經(jīng)濟(jì)落后階層預(yù)留10%的政府工作機會。不過，這種做法再次引發(fā)巨大爭議和社會動蕩。

1992年，英德拉·索尼(Indra Sawhney)為此提起了對印度工會的訴訟案，這一著名案件也被稱為“曼達(dá)爾案”(Mandal Case)。1992年11月，印度最高法院做出判決，維持了曼達(dá)爾委員會為其他落后階級預(yù)留27%配額的建議以及表列種姓、表列部族和其他落后階級預(yù)留配額不得超過50%的原則。與此同時，最高法院駁回了政府為高等種姓中的經(jīng)濟(jì)落后階層預(yù)留10%政府職位的設(shè)想。最高法院的判決中還明確提出，其他落后階級中的“奶油層”應(yīng)被排除在保留政策的目標(biāo)群體之外。自此之后，“奶油層”概念成了法律和行政上的正式用語。從“奶油層”概念正式確立的時機來看，20世紀(jì)90年代初恰逢新舊時代轉(zhuǎn)換之際，新自由主義在全球范圍內(nèi)風(fēng)頭正勁。作為限制國家福利責(zé)任和解散眾多公共部門事業(yè)以支持私有企業(yè)的常規(guī)計劃的一部分，限制保留政策福利的做法部分也恰好迎合了當(dāng)時鼓吹自由化的新自由主義者的主張。(11)Megan Moodie,“Upward Mobility in a Forgotten Tribe:Notes on the‘Creamy Layer’Problem”,Focaal,Vol.2013,No.65,2013,p.24.

按照印度最高法院的判決，“奶油層”應(yīng)在判決之日起四個月內(nèi)從保留政策的目標(biāo)群體中剔除。為此，印度中央政府成立了“國家落后階級委員會”(National Commission for Backward Classes)，由普拉薩德大法官(Ram Nandan Prasad)擔(dān)任主席，以確定其他落后階級中的“奶油層”。落后階級委員會是一個常設(shè)機制，有責(zé)任和權(quán)力審議落后階級清單。1993年7月，落后階級委員會發(fā)布了關(guān)于實施排除“奶油層”的“辦公備忘”，印度中央政府也在此基礎(chǔ)上發(fā)布了在其他落后階級中排除“奶油層”的指導(dǎo)方針和標(biāo)準(zhǔn)的法令。

需要特別指出的是，在政府發(fā)布的官方文件中，是否屬于“奶油層”主要取決于父母的地位和狀況，而非申請者本人或配偶的狀況?！澳逃蛯印背蓡T的父母主要包括下列人士：(1)擔(dān)任憲法職位者：總統(tǒng)、副總統(tǒng)、最高法院和高等法院的法官、聯(lián)邦公用事業(yè)委員會和國家公共服務(wù)委員會的主席和成員、首席選舉專員、印度財務(wù)總長和審計總長等；(2)公務(wù)人員：中央和國家公務(wù)人員中的I級和II級官員、部分公共事業(yè)部門的雇員等；(3)武裝部隊(包括準(zhǔn)軍事部隊在內(nèi))成員：在陸軍中擔(dān)任上校及以上軍銜，或在海軍、空軍和準(zhǔn)軍事部隊中擔(dān)任同等職務(wù)(12)存在豁免例外，由于篇幅限制，此處不進(jìn)行詳述。；(4)專業(yè)人士及從事工商業(yè)者：①從事醫(yī)生、律師、特許會計師、稅收顧問、工程師、建筑師、計算機專家、電影業(yè)人士、作家、劇作家、體育人士、職業(yè)運動員、媒體專業(yè)人士或其他類似身份的職業(yè)。②從事貿(mào)易、商業(yè)和工業(yè)的人員；(5)一定規(guī)模的財產(chǎn)擁有者：部分農(nóng)業(yè)財產(chǎn)、種植園、空置土地和/或城市群中的建筑物的擁有者；(6)家庭收入超過一定限額者，即收入/財富狀況。(13)Sharad Kumar Srivastava,“Subject:Revision of The Income Criteria to Exclude Socially Advanced Persons/Sections(Creamy Layer)from The Purview of Registration for Other Backward Classes(OBCs)-reg”,Office Memorandum No.36033/1/2013-Estt.(Res.),New Delhi,the 27th May,2013.由于“奶油層”的規(guī)定冗長繁雜，這里只能羅列其概要。

值得注意的是，“奶油層”并非固化的概念。印度政府會根據(jù)社會的發(fā)展變化發(fā)布官方指導(dǎo)文件，對其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時調(diào)整，并在落后階級委員會官方網(wǎng)站列出，以明示其變動性。通常情況下，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中靠前的類別相對較穩(wěn)定，靠后的標(biāo)準(zhǔn)則變動性較大，而最后的“收入/財富狀況”變動性則最大。甚至可以說，“收入/財富狀況”是影響“奶油層”概念變化的首要變量?！笆杖?財富狀況”是根據(jù)之前三個財政年度的收入確定的，其修訂通常會考慮收入水平、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)因素。1993年，“奶油層”的收入限額為10萬盧比，2004年提高到25萬盧比，2008年為45萬盧比，2013年則上升到60萬盧比，2017年又被修訂為80萬盧比。(14)Press Trust of India,“Income Limit Raised for Creamy Layer,September 14,2017,https://www.thehindu.com/todays-paper/tp-national/creamy-layer-income-limit-raised/article19679863.ece,訪問時間：2022年4月10日。排除了“奶油層”之后的其他落后階級成員被認(rèn)為是“社會和教育方面的落后階級”(Socially and Educationally Backward Classes，簡稱SEBCs)，他們可以獲得相應(yīng)的證書。這種證書也被稱為“非奶油層證書”，是其他落后階級成員享受升學(xué)考試、招聘求職等保留政策好處的證明文件。通常情況下，“非奶油層證書”由各邦政府的稅務(wù)官員頒發(fā)，但獲得“非奶油層證書”的程序可能因邦而異。

由上可見，“奶油層”概念是種姓標(biāo)準(zhǔn)與階級標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，其判定有專門的法律規(guī)定和負(fù)責(zé)機構(gòu)，判定標(biāo)準(zhǔn)也會根據(jù)社會的發(fā)展與反響進(jìn)行與時俱進(jìn)的調(diào)整，這在某種程度上保證了“奶油層”概念的生命力。但是，印度社會針對“奶油層”制的質(zhì)疑從未停止過，這與各派力量的不同認(rèn)知及政策執(zhí)行過程產(chǎn)生的問題有很大關(guān)系。

二、“奶油層”制的主張和邏輯

“奶油層”制的產(chǎn)生有著多方面的原因。這其中，既包括薩塔納坦委員會提出的實現(xiàn)社會公平正義、遏制保留政策不斷擴(kuò)張態(tài)勢的公開主張，也有著平息高種姓和社會精英激烈反對的隱晦需要。

(一)實現(xiàn)社會公平正義以避免“馬太效應(yīng)”的需要

如果以群體為導(dǎo)向的優(yōu)惠照顧政策在道德上是合理的，那么這種政策的好處應(yīng)當(dāng)主要流向受惠群體中受教育程度較低、專業(yè)能力較差或較不幸運的人。然而，這種邏輯在實踐中卻往往偏離預(yù)想。在實施過程中，多數(shù)的群體性優(yōu)惠照顧政策都將目標(biāo)群體視為同質(zhì)群體，但目標(biāo)群體成員利用這些政策的能力實際上是存在差異的。這造成的一個結(jié)果是，優(yōu)惠照顧政策的好處并沒有讓真正需要的人受益者，而是被目標(biāo)群體中的優(yōu)勢人群所享受，從而造成了受惠群體內(nèi)部的“馬太效應(yīng)”。(15)這一點已被很多學(xué)者反復(fù)提及，具體可參見Ashwini Deshpande,Affirmative Action in India and the United States,World Bank,2005,p.20；Chulguen Yang,Geeta C.D’souza,Ashwini S.Bapat and Stephen M.Colarelli,“A Cross-National Analysis of Affirmative Action:An Evolutionary Psychological Perspective,”Managerial and Decision Economics,Vol.27,No.2/3,2006,p.214;Thomas Sowell,Affirmative Action Around the World:An Empirical Study,New Haven & London:Yale University Press,2004,pp.167-168.之所以出現(xiàn)此種情況，是因為受惠的目標(biāo)群體中的中上層成員通常有更多可利用的資源、信息和渠道，他們往往能更加容易地從優(yōu)惠照顧政策中獲益，因此會導(dǎo)致群體內(nèi)部的不平等進(jìn)一步加劇。

在保留政策的執(zhí)行過程中，類似情況同樣存在。作為保留政策的受惠目標(biāo)群體，表列種姓和表列部落利用優(yōu)惠政策的能力明顯不如其他落后階級。而其他落后階級的內(nèi)部也存在著差別，他們中的中上層利用保留政策優(yōu)惠照顧好處的能力通常也更強?？梢韵胂?，若不加干預(yù)，保留政策是有可能加速受惠目標(biāo)群體內(nèi)部的“馬太效應(yīng)”的。

事實上，薩塔納坦委員會早就指出過這一問題。該委員會1970年提交的報告中指出：“在制定各類援助措施時，必須制定保障措施以確保這些利益實際上惠及真正落后的階層。如果做不到這一點，‘落后’必然會成為一種既得利益，因為直接受益者將不可避免地是上層社會的成員……必須有一個設(shè)施定期地從頂層上刮下來，從而使同一種姓中較低的階層能夠出人頭地，而不會被其種姓中更有能力的受惠者壓在身下”(16)A.N.Sattanathan,Report of the Backward Classes Commission,Tamil Nadu,1970,Madras:Govt.of Tamil Nadu,1974-1975,p.7.。在隨后的一些司法案件審理和裁決中，多名印度法官在不同場合也使用過“奶油層”的概念。在這其中，耶爾法官(Krishna Iyer)在1975年的喀拉拉邦訴托馬斯(State of Kerala v.N.M.Thomas)一案中對“奶油層”的闡釋頗具代表性。在耶爾法官看來，如果保留政策的好處都被落后階級上層中幸運的“奶油層”奪走，并全部享用整個蛋糕，從而使弱者中的更弱者永遠(yuǎn)處于劣勢，那么保留政策就處于危險中。(17)Ashok Yadav,“The Concept of Creamy Layer as a Tool for Opposing Reservation”，Voice of Dalit,Vol.4,No.1,2011,p.235.由此可見，耶爾法官對排除“奶油層”的做法是持肯定態(tài)度的。

由此可見，印度的部分社會精英對上述問題早有認(rèn)識，這也是“奶油層”制出現(xiàn)的原初動因。并且，這種對于社會公平的強調(diào)主要聚焦于結(jié)果公平，而非機會公平。(18)[美]麥倫·維納:《爭取平等的斗爭——印度政治中的種姓》，載[美]阿圖爾·科利編:《印度民主的成功》，牟效波等譯，譯林出版社，2013年，第228頁。

(二)遏制保留政策不斷擴(kuò)張態(tài)勢的需要

實施保留政策的一個主要目的是為了扶助受惠目標(biāo)群體，實現(xiàn)受惠種姓群體的自立自強。然而，有印度學(xué)者質(zhì)疑認(rèn)為，保留政策“扼殺了受益者的主動性、驅(qū)動力和能力”。(19)Marc Galanter,Competing Equalities:Law and the Backward Classes in India,Delhi:Oxford University Press,1984,p.74.也就是說，保留政策可能起了反作用，助長了受惠群體的惰性和特權(quán)心理，是不利于受惠的個體及群體的健康發(fā)展的。為何會出現(xiàn)上述情況？美國學(xué)者南茜·弗雷澤(Nancy Fraser)的觀點頗具啟發(fā)性。她認(rèn)為，長期持續(xù)化的民族優(yōu)惠政策導(dǎo)致弱勢群體需要越來越多的東西。隨著時間的推移，他們甚至?xí)蔀樘貦?quán)階級，享受著“特殊的待遇和過度的寬容(undeserved largess)”(20)Nancy Fraser,Justice Interruptus:Critical Reflections on the“Postsocialist”Condition,New York:Routledge,1997,p.25.。這種論調(diào)略顯尖銳，但不可謂不深刻。事實上，無論優(yōu)惠照顧政策基于血緣、性別、地域還是民族，做法一旦長期化、固定化，受惠者產(chǎn)生惰性心理和依賴心理都不足為奇。

那應(yīng)如何避免上述現(xiàn)象呢？國內(nèi)學(xué)者馬戎的看法具有一定的啟發(fā)性。在他看來，實行群體性優(yōu)惠政策的目的是通過相關(guān)政策，幫助該群體在一定時期內(nèi)有效地提高自身的競爭能力，從而最終實現(xiàn)全體社會成員能夠在完全平等的條件下進(jìn)行公平的競爭與發(fā)展。從這個意義上說，群體性的優(yōu)惠政策只能是在一個過渡時期內(nèi)實施的暫時性政策。(21)此論述見馬戎教授為王凡妹所著的《肯定性行動》一書所寫的《序言》，具體參見王凡妹：《肯定性行動》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年，“序言”部分。從這個角度來看，群體性優(yōu)惠政策應(yīng)該是有時效的。事實上，印度保留政策的政策設(shè)計者很早就有政策持續(xù)時限的考慮。印度之所以實行保留政策，初始意圖是通過為表列種姓和表列部族提供就業(yè)和教育方面的優(yōu)惠照顧，使得他們逐步跟上社會發(fā)展的步伐，最終融入社會主流。最初的保留政策計劃持續(xù)十年時間，但其初始目標(biāo)并沒有實現(xiàn)。后來，保留政策不但繼續(xù)存在，而且政策所需時限也呈現(xiàn)滾動延長(每十年延長一次)的趨勢。

在保留政策延續(xù)時間不斷延長的同時，保留政策的目標(biāo)群體也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢。過去，為改變被歧視的局面，低種姓群體往往通過遷徙、改姓等手段設(shè)法躋身高種姓之列；而如今讓人啼笑皆非的是，各種姓群體為了獲得保留政策的政策照顧，爭先恐后地“自甘墮落”，要求政府將自己列入落后種姓；本來在落后種姓中的群體，還會進(jìn)一步要求把自己歸入更加落后的種姓或部族的范圍，印度社會甚至多次因為配額分配問題而發(fā)生社會騷亂。(22)楊怡爽：《印度的‘預(yù)留制’之痛”》，《世界知識》2015年第21期，第65-67頁。由此可見，為了擠入保留政策的“俱樂部”，進(jìn)而享受保留政策的好處，印度民眾也費盡了心機。這導(dǎo)致的結(jié)果是，保留政策的時限和受惠群體都呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢。

其實早在1970年，薩塔納坦委員會就關(guān)注到這種情況的存在。他們發(fā)現(xiàn)，實施了保留政策的泰米爾納德邦存在著一個非正常的態(tài)勢：更多的種姓希望被列為落后階級，而落后階級則希望被列為最落后階級，許多最落后階級又希望被列入表列種姓或部族。(23)A.N.Sattanathan,Report of the Backward Classes Commission,Tamil Nadu,1970,Madras:Govt.of Tamil Nadu,1974-1975,p.6.在薩塔納坦委員會提交的報告中，這一點是“奶油層”概念提出的又一原因。并且，這一建議被后來的印度政府和最高法院的法官們所接受。在他們看來，剔除“奶油層”的做法也是為了打消某些種姓撈取保留政策好處的念頭，進(jìn)而遏制保留政策不斷擴(kuò)張的態(tài)勢。

(三)平息高種姓群體和社會精英激烈反對的需要

除了前面兩個公開的主張外，“奶油層”政策的出臺還與印度社會內(nèi)部的政治斗爭有關(guān)。圍繞著保留政策的實踐，不同種姓群體立場迥異。正是他們的交易與博弈，直接或間接影響了印度中央及地方政府的決策，印度的政局和社會也因此動蕩不斷。從某種程度上來說，“奶油層”的提出也是為了減少保留政策改革阻力的需要。

在實行選舉民主的印度，選票是政治市場中的“硬通貨”，也是各黨派實現(xiàn)執(zhí)政或獲取政治席位的關(guān)鍵。對于印度的主要政黨而言，他們的目標(biāo)是從執(zhí)政中獲得的權(quán)力、威望和地位，政治許諾及現(xiàn)實政策的出臺更多的是出于工具化的考慮。在現(xiàn)實中，他們也會適時改變自己的政策，以尋求獲得在政治市場上更大的生存空間。對于選民而言，他們則根據(jù)效用最大化原則選擇能給他們帶來最大利益的政黨。

保留政策能夠不斷得以深入推進(jìn)的主要原因在于，表列種姓、表列部族和其他落后階級群體在印度社會中人口占比高，能否贏得他們的支持是政黨上臺執(zhí)政的關(guān)鍵。可以說，政治市場在某種程度上扮演著瓦解高種姓優(yōu)勢的角色。然而，傳統(tǒng)的種姓制度根深蒂固，高種姓群體及社會精英雖人數(shù)占比較少，但依然應(yīng)有很強的社會影響力。也正是因為他們通過社會運動、司法訴訟、輿論非難等形式表達(dá)的不滿和反對，保留政策的擴(kuò)張態(tài)勢才有所收斂。

在印度，其他落后階級的人口數(shù)量是個“謎一樣的存在”。在1931年人口普查之后，印度便停止了按種姓標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的人口普查。時至今日，印度憲法既沒有明確界定落后階級的含義，人口普查中也沒有其他落后階級的具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)。根據(jù)曼達(dá)爾委員會1980年的估計，其他落后階級的人口占印度總?cè)丝诘?2%；2004-2005年，印度全國抽樣調(diào)查組織(National Sample Survey Organisation)則在報告中估計，其他落后階級約占印度總?cè)丝诘?1%。(24)Ministry of Social Justice and Empowerment,Government of India,Annual Report 2011～2012,New Delhi:Viba Press Pvt.Ltd.,2012,pp.113-114.根據(jù)1990-2000年全國抽樣調(diào)查，約36%的印度人口被認(rèn)為是其他落后階級。(25)K.D.Saksena,“Policy Changes Needed on Reservations”,Economic and Political Weekly,Vol.42,No.26,2007,p.2497.雖然上述統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性存疑，但其他落后階級的人口占比遠(yuǎn)超表列種姓與表列部族人口之和卻是不爭的事實。

（4）壓水試驗。在進(jìn)行帷幕灌漿施工過程中，孔位的設(shè)置十分重要，應(yīng)用全站儀或水準(zhǔn)儀對孔位進(jìn)行測量，然后應(yīng)用電鉆設(shè)備進(jìn)行鉆孔。通過鋼楔塊對孔位進(jìn)行校準(zhǔn)，憑借油漆對孔位加以標(biāo)記。應(yīng)用水平尺保證鉆機的水平度，水平度達(dá)標(biāo)后，應(yīng)用固定螺栓對其進(jìn)行固定。完成加固工作后，還需要對鉆機的平穩(wěn)度以及水平度進(jìn)行進(jìn)一步檢查。此外，還需檢查起重機、鉆孔和豎井是否在一條直線上。一般來說，灌漿廊道底板混凝土的厚度是不同的，控制埋管埋設(shè)深度在1～2m的范圍內(nèi)。

在印度社會的部分高種姓群體看來，其他落后階級不該享受保留政策的好處。表列種姓與表列部族的經(jīng)濟(jì)及社會地位極低，兩大群體合計起來約占印度總?cè)丝诘?/4左右。(26)根據(jù)印度2011年的人口普查數(shù)據(jù)，表列種姓與表列部族分別占印度總?cè)丝诘?6.6%和8.6%，可參見Rajesh K.Chauhan,Sanjay K.Mohanty and Udaya.S.Mishra,“Population Trends,Distribution and Prospects in the Districts of India”,in Sanjay K.Mohanty,Udaya S.Mishra and Rajesh K.Chauhan,eds.,The Demographic and Development Divide in India:A District-Level Analyses,Singapore:Springer,2019,p.33.他們即使都享受了保留政策的照顧，也不會對高種姓群體構(gòu)成實質(zhì)性威脅。可是，其他落后階級則有所不同。其他落后階級成員大多是低種姓群體及個別高種姓的落魄人士，他們在經(jīng)濟(jì)收入、教育水平與社會地位等方面通常更接近高種姓群體，且人口數(shù)量龐大，更可能與高種姓群體在招生入學(xué)、就業(yè)機會等社會資源的爭奪中產(chǎn)生競爭關(guān)系。倘若其他落后階級再享有保留政策的好處，高種姓群體的利益將不可避免地遭受更大的沖擊。從這種角度來看，“奶油層”概念的產(chǎn)生也是對部分高種姓群體和社會精英強烈質(zhì)疑與激烈反對的一種回應(yīng)。

三、“奶油層”制在實踐中遭遇的質(zhì)疑

盡管“奶油層”概念在20世紀(jì)70年代初就已提出，但真正進(jìn)入實踐卻是在20多年后。并且，由于印度社會上下對“奶油層”存在不同認(rèn)知，再加上印度行政與司法領(lǐng)域效率的低下，“奶油層”在現(xiàn)實實踐中遭遇了不少質(zhì)疑。

(一)“奶油層”制阻礙了下層種姓的上升通道

“奶油層”制的質(zhì)疑者很大一部分是其他落后階級的成員，因為“奶油層”的設(shè)置與他們的利益息息相關(guān)。在他們看來，“奶油層”的概念與實踐是上等社會和上層階級打壓下層社會和下層階級的做法。階層的固化幾乎在所有社會都或多或少存在著。但若“奶油層”群體能持續(xù)存在，可以成為保留政策成功的佐證，并可帶來社會結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)變化，部分打破印度社會的階層固化。在相對一個公平的社會中，來自中下階層的孩子可以通過高等教育、求職升職等方式實現(xiàn)向上層社會的流動。但是，主張實行“奶油層”制的人忽視了這樣一個事實——使長期處于不利地位的落后社群進(jìn)入主流社會需要幾代人持續(xù)獲得發(fā)展和教育機會。(27)EPW,“Myopic Oversight”,Economic and Political Weekly,Vol.41,No.43/44,2006,p.4523.作為長期遭受社會不公和歧視的群體，印度的其他落后階級有充分的理由懷疑，他們是否有能力維持目前的社會地位和生活水平，而“奶油層”的設(shè)置顯然增加了他們的不安全感和不確定感。針對此種可能，參與“曼達(dá)爾案”審理的潘迪安法官(Justice Pandian)指出：“只要這些孩子還穿著落后社會的尿布，就應(yīng)該給他們足夠的時間。直到政府審查認(rèn)為他們已完全擺脫了社會中的落后狀態(tài)，并使自己能與先進(jìn)階級保持同步為止。”(28)Shriram Maheshwari,Mandal Commission Revisited:Reservation Bureaucracy in India,New Delhi:Jawahar Publishers and Distributors,1995,p.604.因為此，部分“奶油層”概念的質(zhì)疑者還認(rèn)為，設(shè)置“奶油層”是采取“掐尖”的方式打壓其他落后階級精英分子的做法。這樣一來，他們就難以在社會上層產(chǎn)生真正的“頭雁”和“代言人”。對那些只能仰望上層社會的個人而言，排除“奶油層”的做法將“奶油層”中的個體與其群體中的窮人隔離開來，阻礙了他們從同胞中尋求指導(dǎo)和幫助的可能。

前述觀點看似雖有些極端，但若觀察當(dāng)今印度社會積重難返的種姓現(xiàn)實，似乎又不無道理。有研究表明，印度的保留政策盡管至今已實施了很長時間，卻只造成了一小部分精英階層的產(chǎn)生；從本質(zhì)上說，保留政策導(dǎo)致了恩惠分配的民主化，卻沒有觸及種姓剝削的褶邊。(29)Aditya Nigam,“Mandal Commission and the Left,”Economic and Political Weekly,Vol.25,No.48-49,May 1990,pp.2652-2653.實行保留政策以來，人數(shù)眾多的印度賤民群體中誕生的高層級的政治精英卻依然稀少?？紤]到印度實行保留政策的較長歷史和賤民群體在印度的龐大數(shù)量，這樣的境況著實不太理想。因此，認(rèn)為“奶油層”的設(shè)置阻礙了下層種姓的上升通道是有幾分道理的。

在一些更為激進(jìn)的質(zhì)疑者看來，“奶油層”概念具有明顯的工具屬性，是為政治精英服務(wù)的，是以其他落后階級的順從為基礎(chǔ)的。在這一過程中，其他落后階級處于附屬地位，其能否真正獲益及獲益多少取決于政治精英的意愿和能力。在他們看來，一個軟弱、低調(diào)、以農(nóng)村為基礎(chǔ)的其他落后階級對上層階級的既得利益并不構(gòu)成威脅，“奶油層”概念只不過是為了保護(hù)上層階級在就業(yè)和教育方面的霸權(quán)而使出的伎倆而已。(30)Ashok Yadav,“The Concept of Creamy Layer as a Tool for Opposing Reservation”,Voice of Dalit,Vol.4,No.1,2011,pp.74-76.

(二)“奶油層”制是否應(yīng)擴(kuò)大至表列種姓與表列部族存在爭議

自提出之后的很長一段時間，“奶油層”制僅適用于享受保留政策好處的其他落后階級，表列種姓與表列部族的成員則無此困擾，這表面看來頗令人費解。從常理來說，既然其他落后階級中的精英人士和富裕人士因“奶油層”制的限制而被排除在保留政策之外，同樣的邏輯也應(yīng)適用于表列種姓和表列部族。然而，事實卻非如此，而這是有著特定原因的。

近些年來，呼吁將“奶油層”制擴(kuò)展到表列種姓與表列部族的聲音時有出現(xiàn)。2018年9月，印度最高法院在裁決中提出建議，“奶油層”制可部分?jǐn)U展至表列種姓與表列部族的成員，此類人群不應(yīng)享有政府機構(gòu)職位晉升中的預(yù)留席位。(31)Jarnail Singh v.Lachhmi Narain Gupta,(2018)10 SCC 396.不過，與對其他落后階級的“奶油層”限制相比，這種建議對表列種姓與表列部族的影響并不大。究其根本，表列種姓與表列部族是印度最窮困、最落后和最受歧視的群體。在種姓制度仍根深蒂固的印度，即便表列種姓與表列部族的成員經(jīng)濟(jì)地位因保留政策而有所改觀，他們依然難以步入上層社會之列?！澳逃蛯印敝茖嶋H已經(jīng)考慮到了表列種姓和表列部族的落后狀況，并為他們的種姓精英保留了實現(xiàn)階層躍升的臺階。

保留政策實施以來，部分受惠者接受公共教育的機會增加，經(jīng)濟(jì)福利改善，貧困減少，同時也增加了目標(biāo)群體成員的政治影響力。但值得注意的是，即使在相對成功的案例中，這些政策的初始目標(biāo)也沒有完全實現(xiàn)?？陀^來說，印度表列種姓和表列部族的貧困率在不斷下降，但這是在印度整體貧困率不斷下降的背景中實現(xiàn)的。(32)Sunita Parikh,“Poverty,Equality,and Affirmative Action in India,”in Edmund Terence Gomez and Ralph Premdas,eds.,Affirmative Action,Ethnicity,and Conflict,New York:Routledge,2013,pp.33-34.相較于其他落后階級，表列種姓和表列部族的貧困率下降并不是特別明顯。再考慮到印度相對較低的行政效率與司法效率，若真正將“奶油層”制的設(shè)置全面擴(kuò)展到表列種姓與表列部族，保留政策的具體執(zhí)行無疑將更加困難。綜合上述因素，我們可以做出一個基本判斷：在可預(yù)見的未來，將“奶油層”全面擴(kuò)展到表列種姓與表列部族的可能性依舊不高，但也不排除個別環(huán)節(jié)的嘗試(如前文所述的政府機構(gòu)的職位晉升環(huán)節(jié))。

(三)“奶油層”的認(rèn)定過程中存在大量尋租行為

表列種姓和表列部族是由印度中央政府統(tǒng)一認(rèn)定的，而其他落后階級則長期缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致了印度行政與司法領(lǐng)域存在的理解混亂，也不可避免地影響到了“奶油層”制的認(rèn)定。

具有諷刺意味的是，盡管印度常以“世界上最大的民主國家”自居，印度人獲得上層社會中的工作和職位更多時候靠的是政治關(guān)系、金錢權(quán)力和種姓網(wǎng)絡(luò)，而非他們的個人品質(zhì)和能力——這幾乎是印度社會中“公開的秘密”。在現(xiàn)實的政治實踐中，“奶油層”的標(biāo)準(zhǔn)往往是由掌握話語權(quán)的政客和“代言人”來決定，其標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性是有待商榷的。因而，在一些異議者看來，“奶油層”更多的是一個政治概念，而非學(xué)術(shù)概念。(33)Pradipta Chaudhury,“The‘Creamy Layer’:Political Economy of Reservations”,Economic and Political Weekly,Vol.39,No.20,2004,p.1991.

同時，由于“奶油層”相關(guān)的法律規(guī)定連篇累牘，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)錯綜復(fù)雜，這直接導(dǎo)致實際執(zhí)行過程的力倍功半和執(zhí)行結(jié)果的勞而無功。為確定“奶油層”的標(biāo)準(zhǔn)，財政和行政費用隨著國家和邦一級的政府委員會不斷增加。在現(xiàn)實中，很多印度的其他落后階級成員迷失在“奶油層”的法條“迷宮”中，搞不清楚自己是否屬于“奶油層”。在印度的一些學(xué)生升學(xué)、公務(wù)員招錄的網(wǎng)站中，時?？梢园l(fā)現(xiàn)對自己是否屬于“奶油層”的求助。并且，“奶油層”的確定標(biāo)準(zhǔn)又不是靜態(tài)的，每次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整都會帶來一陣社會騷動，這實際上又增加了政策的執(zhí)行成本。

事實上，“奶油層”制的具體條款和規(guī)定并未得到嚴(yán)格有效的執(zhí)行。在保留政策及“奶油層”制的執(zhí)行過程中，“尋租”行為在印度社會大量存在。譬如，部分本屬于“奶油層”的社會成員通過賄賂、投機、內(nèi)部交易等非法形式，撈取“非奶油層”的好處。這造成了一方面許多符合保留政策條件的“非奶油層”成員并不知道如何獲得所需的證書或證明材料；另一方面，部分腐敗和無知的地方官僚卻經(jīng)常拒絕給予符合條件的“非奶油層”成員頒發(fā)相應(yīng)證書。印度最高法院曾指出，“弱者中的弱者”并沒有被他們更幸運的兄弟們剝奪，而是被那些需要配額的重重障礙所剝奪。(34)Vikram Hegde,“Why the Creamy Layer Test for SC/ST Promotions May Be More Harmful than Using It for Recruitment”,Oct 08,2018,https://scroll.in/article/897068/why-applying-creamy-layer-test-for-promotions-may-be-even-more-harmful-than-using-it-for-recruitment,訪問時間：2022年4月10日。以公務(wù)員職位為例，其他落后階級在中央層面的高級官員很少，為其他落后階級預(yù)留的公務(wù)員職位也常?？杖保坏貌徊扇√貏e行動填補空缺。這類現(xiàn)象時有發(fā)生，使得“奶油層”概念乃至保留政策部分地呈現(xiàn)出“污名化”的不良情勢。(35)Ashok Guha,“Reservations in Myth and Reality”,Economic and Political Weekly,Vol.25,No.50,1990,pp.2716-2718.

(四)中央及地方國家機關(guān)之間的“貓鼠式”博弈始終存在

在國家治理層面上，印度實行聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式，聯(lián)邦中央和地方各自在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。然而，由于印度社會的多樣性，各邦對于保留政策及“奶油層”制的政策執(zhí)行存在著較大的差異。事實上，各邦內(nèi)部也存在著邦內(nèi)的政治市場，這是上述狀況出現(xiàn)的主要原因。

在辛格政府意圖實行曼達(dá)爾報告之前，印度沒有全國統(tǒng)一的針對其他落后階級的保留政策。對其他落后階級實行保留政策是各邦政府的職責(zé)，也是由各邦高種姓與落后種姓之間的力量對比來決定的。(36)高鯤：《印度的保留政策和種姓矛盾》，《南亞研究》1992年第2期，第1-7頁。在“奶油層”制的實踐過程中，各邦各自為政的現(xiàn)象并不鮮見。在“曼達(dá)爾案”的審理過程中，泰米爾納德邦、比哈爾邦和喀拉拉邦都強烈反對排除“奶油層”的做法。在中央政府下達(dá)行政命令之后，有的邦陽奉陰違、虛與委蛇，企圖通過提高經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)或限額等方式減少“奶油層”群體的數(shù)量?？罡M(jìn)一步，通過頒布新立法的形式將最高法院和中央政府對于“奶油層”制的決定束之高閣。(37)Anirudh Prasad,Reservational Justice to Other Backward Classes(OBCs):Theoretical and Practical Issues,New Delhi:Deep and Deep Publications,1997,p.339.對于上述種種類似做法，印度最高法院和中央政府不得不數(shù)次進(jìn)行督查和糾正。因此，在可預(yù)見的未來，若要使“奶油層”制的做法真正在印度地方落實到位任重而道遠(yuǎn)。

四、“奶油層”制的價值與啟示

回顧印度“奶油層”制產(chǎn)生與變遷的過程可以發(fā)現(xiàn)，與以往保留政策不斷“做加法”的形式不同，排除“奶油層”的做法從反向剔除受惠群體中的上層人士，試圖用做“小減法”的方式成就“大加法”，從而避免出現(xiàn)受惠群體內(nèi)部的“馬太效應(yīng)”，進(jìn)一步減少改革的外部阻力，同時部分遏制保留政策不斷擴(kuò)張的態(tài)勢。不過在現(xiàn)實實踐中，“奶油層”制仍面臨不少的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，其設(shè)想與現(xiàn)實也存在著不小的差距。

印度的保留政策集中于政治代表席位分配、公共服務(wù)崗位聘用、公立學(xué)校學(xué)生錄取等領(lǐng)域，但是由于表列種姓和表列部族成員符合基本資質(zhì)的人才太少，其職位或名額經(jīng)常存在空缺。與此形成對比的是，其他落后階級則通常會充分利用這些配額，他們的職位或名額較少出現(xiàn)空缺。也就是說，無論是否存在“奶油層”，作為保留政策受惠群體的表列種姓和表列部族成員的利益通常不會受到其他落后階級影響，受“奶油層”設(shè)置影響較大的主要是其他落后階級及可能與之產(chǎn)生競爭關(guān)系的高種姓群體的中下層。

現(xiàn)有研究表明，其他落后階級由于其更好的經(jīng)濟(jì)與社會地位，更有可能成為保留政策的最大獲益群體，更為富裕的其他落后階級成員通常可從保留政策中獲益更多，由此導(dǎo)致的“馬太效應(yīng)”是部分存在的。從這個角度看，“奶油層”制確有其存在必要，這也是符合社會慣常認(rèn)知的道義原則的。但是，由于其他落后階級缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與充分的數(shù)據(jù)支撐，其他落后階級的內(nèi)部差異及“馬太效應(yīng)”的強弱程度尚無法準(zhǔn)確判定。而根據(jù)目前的個別抽樣調(diào)查，在某些領(lǐng)域內(nèi)，表列種姓和表列部族群體的內(nèi)部收入差距甚至比其他落后階級大得多，但“奶油層”制卻基本不涉及前者。(38)K.Sundaram,“‘Creamy Layer’Principle:A Comment,”Economic and Political Weekly,Vol.42,No.4,2007,pp.326-327.因此，“馬太效應(yīng)”的存在并非實施“奶油層”制的充分理由。從這個角度來看，“奶油層”的設(shè)置更像是為了遏制保留政策擴(kuò)張趨勢、回應(yīng)高種姓群體和社會精英反對。客觀來說，“奶油層”制被納入印度行政與司法領(lǐng)域的實踐以來，印度保留政策的擴(kuò)張態(tài)勢已經(jīng)有所遏制；因保留政策而引發(fā)的抗議與暴力活動雖依然偶有發(fā)生，但較上個世紀(jì)八九十年代已平和很多。當(dāng)然，這未必都是“奶油層”制帶來的變化，但“奶油層”的設(shè)置和實踐是在其中發(fā)揮重要作用的環(huán)節(jié)。

“奶油層”制在實踐中遭遇的質(zhì)疑表明，“奶油層”的認(rèn)定必須控制好其中的范圍和限度。特別是在種姓制度至今依然名亡實存的情況下，簡單地擴(kuò)大“奶油層”的適用范圍可能成為落后種姓實現(xiàn)階層躍升的新障礙。對于目前“奶油層”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)而言，經(jīng)濟(jì)和社會地位無疑是重要的參考，但個體的持續(xù)發(fā)展能力也應(yīng)列入重點衡量指標(biāo)，這樣才能真正服務(wù)于社會公平正義的目標(biāo)，同時又不至阻礙落后種姓實現(xiàn)階層躍升。除此之外，“奶油層”的具體執(zhí)行過程中還需處理好“尋租”行為、中央與地方的博弈等技術(shù)性難題。

然而，盡管目前仍存在一些不足之處，“奶油層”制已逐漸內(nèi)化為印度政治和社會生活的構(gòu)成內(nèi)容，其探索實踐極具樣本價值。倘若能將“奶油層”制的對象范圍更為科學(xué)合理地加以確定，再處理好執(zhí)行環(huán)節(jié)中的種種不足，“奶油層”的價值無疑將進(jìn)一步得到提升。當(dāng)今世界，國家層面上公然針對特定族類群體的歧視性政策已不多見，為實現(xiàn)實質(zhì)平等而對欠發(fā)達(dá)群體實施的群體性優(yōu)惠政策則呈多點開花之勢。有學(xué)者指出，各國的群體性優(yōu)惠政策對目標(biāo)群體的教育、職業(yè)和收入的影響各異，但其政治影響卻有著諸多相似之處。這表明，多元化的社會和政體有著同樣的政治和政策邏輯。(39)Myron Weiner,“The Political Consequences of Preferential Policies:A Comparative Perspective”,Comparative Politics,Vol.16,No.1,1983,p.35.對于其他實行群體性優(yōu)惠政策的國家而言，印度保留政策中“奶油層”制對如何更為準(zhǔn)確地確定符合條件的目標(biāo)群體，更好地實現(xiàn)社會公平，減少類似改革的阻力，提供了有益的探索實踐和經(jīng)驗參考，一定程度上可為他山之鑒。