國(guó)際公共產(chǎn)品供給：歷史演進(jìn)、發(fā)展趨勢(shì)及中國(guó)的策略選擇

周 波 張 強(qiáng) 寇鐵軍

一、引言

在全球化發(fā)展受阻、全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩的情況下，“全球性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足”(Kaul等，1999[1])變得更加嚴(yán)重。而應(yīng)對(duì)全球治理難題，滿足生產(chǎn)跨國(guó)化、資本全球化、貿(mào)易自由化和市場(chǎng)國(guó)際化等世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)下的國(guó)際公共需求，需要主權(quán)國(guó)家、國(guó)際社會(huì)與非政府組織密切配合，設(shè)計(jì)規(guī)范、科學(xué)的政治經(jīng)濟(jì)安全體制并建立制度安排。因此，把握國(guó)際公共產(chǎn)品歷史演進(jìn)和發(fā)展趨勢(shì)規(guī)律，并科學(xué)確定中國(guó)國(guó)際公共產(chǎn)品供給策略，將為不斷提升中國(guó)國(guó)際影響力以及為中國(guó)發(fā)展?fàn)I造良好的國(guó)際環(huán)境做出重要貢獻(xiàn)。本文基于世界政治經(jīng)濟(jì)格局動(dòng)態(tài)變化的歷史視角，重點(diǎn)聚焦于海外殖民時(shí)期、英美霸權(quán)交替和美蘇爭(zhēng)霸時(shí)期以及21世紀(jì)80年代以來(lái)“一極多強(qiáng)”時(shí)期，縱覽服務(wù)于建立國(guó)際政治秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易交往的國(guó)際公共產(chǎn)品供給的基本特征，并結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代國(guó)情和國(guó)際公共產(chǎn)品供給困境，探討中國(guó)參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給策略。

二、國(guó)際公共產(chǎn)品供給的理論闡釋：交叉學(xué)科視角

國(guó)際公共產(chǎn)品是具有國(guó)際外溢性特征的公共產(chǎn)品(張宇燕和李增剛，2008[2])，就其表現(xiàn)形式來(lái)看，既包括制度、組織、機(jī)制和默契等非物質(zhì)、非有形的產(chǎn)品，也包括供特定區(qū)域內(nèi)國(guó)家共享的跨國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)的有形的產(chǎn)品(樊勇明等，2014[3])，這與田旭和徐秀軍(2021)[4]探討的器物型、制度型和理念型全球公共產(chǎn)品大體一致。將經(jīng)濟(jì)學(xué)和國(guó)際政治學(xué)融合起來(lái)建立的國(guó)際公共產(chǎn)品理論，對(duì)于反映國(guó)際關(guān)系以及各國(guó)外交實(shí)踐中出現(xiàn)的新變化和新趨勢(shì)具有理論基礎(chǔ)和政策指向支撐作用。國(guó)際公共產(chǎn)品供給機(jī)制應(yīng)基于超越主權(quán)國(guó)家的國(guó)際背景，順應(yīng)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展趨勢(shì)，深刻把握國(guó)際公共產(chǎn)品需求，針對(duì)不同類別來(lái)建立。

(一)國(guó)際公共產(chǎn)品的公共需求驅(qū)動(dòng)

公共產(chǎn)品理論的核心是與公共需求的確定及滿足相關(guān)的問題。就國(guó)際公共產(chǎn)品而言，超越主權(quán)國(guó)家的國(guó)際背景下，最重要的國(guó)際公共需求是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的建立和維持。適應(yīng)國(guó)際合作不同發(fā)展階段和國(guó)際合作內(nèi)容的國(guó)際公共需求是國(guó)際公共產(chǎn)品供給內(nèi)容的客觀標(biāo)準(zhǔn)，詳見表1所示實(shí)例。

1.全球安全治理需求。

與人類國(guó)際生活的體系性變革密切相關(guān)，國(guó)際安全需求至少可以概括為兩方面。其一，從主權(quán)國(guó)家層面看，傳統(tǒng)安全需求以領(lǐng)土安全為核心，戰(zhàn)爭(zhēng)和軍隊(duì)是國(guó)際安全中最為重要的手段和解決方法。在工業(yè)革命削弱土地在人類生存中的作用的情況下，技術(shù)革新及隨之而來(lái)的生產(chǎn)力大幅提高，使得如何利用領(lǐng)土相對(duì)于占有領(lǐng)土變得更加重要(Ullman，1991[5])。進(jìn)而，確保對(duì)國(guó)家發(fā)展至關(guān)重要的資源安全，也即安全的資源來(lái)源和資源安全構(gòu)成國(guó)家間硬實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)的主要內(nèi)容(張春，2011[6])。全球化快速發(fā)展的背景下，國(guó)際安全挑戰(zhàn)日益多樣化，可能的國(guó)際沖突類型也發(fā)生重大變化。冷戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)上作為尋求生存必需手段的戰(zhàn)爭(zhēng)和軍隊(duì)，逐漸從承擔(dān)保家衛(wèi)國(guó)功能，轉(zhuǎn)變?yōu)榫葹?zāi)、海外維和、人道主義求助、海外利益保護(hù)等非傳統(tǒng)使命。

其二，從全球體系視角看，國(guó)際生活中最基本的非傳統(tǒng)安全需求為確保地球和人這兩個(gè)基本要素生存和持續(xù)發(fā)展。其中，威脅地球生存的最重要因素是表現(xiàn)為氣候變化和環(huán)境惡化的全球生態(tài)危機(jī)，而諸如禽流感、新冠等大規(guī)模傳染性疾病為表征的國(guó)際公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，則威脅人類基本生存。事實(shí)上，自聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署1994年首次正式提出人類安全概念以來(lái)，安全關(guān)注的焦點(diǎn)進(jìn)一步拓展到人類安全以人為本[7]、關(guān)切個(gè)人生命與尊嚴(yán)[8]的“人類安全”觀。因而，面對(duì)國(guó)際安全形勢(shì)發(fā)生的巨大變化，全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化、環(huán)境污染、恐怖主義和網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等問題為人類帶來(lái)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)的非傳統(tǒng)安全威脅，亟需世界各國(guó)共同應(yīng)對(duì)。

2.國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作需求：地區(qū)主義和功能主義維度。

國(guó)際政治學(xué)地區(qū)主義和功能主義常被用于闡釋與國(guó)際區(qū)域合作相聯(lián)系的區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品問題。事實(shí)上，該理論同樣闡釋了與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作不同發(fā)展階段所對(duì)應(yīng)的國(guó)際公共產(chǎn)品需求。按照地區(qū)主義觀點(diǎn)，緣起于世界各國(guó)因地理關(guān)系相互依存以及各國(guó)間政治、經(jīng)濟(jì)和自然資源稟賦差異，為實(shí)現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)、更可靠的安全環(huán)境和共同繁榮，世界各國(guó)存在必要的互動(dòng)和交往需求，進(jìn)而國(guó)家間合作呈現(xiàn)逐步躍升的階段性發(fā)展規(guī)律。最初，國(guó)家間合作可能僅因自然稟賦差異而引起且主要限于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域，其中，相通或相似的文化信仰和歷史變遷軌跡能夠促進(jìn)形成認(rèn)同意識(shí)，鞏固和擴(kuò)大國(guó)家間合作，這也符合功能主義所倡導(dǎo)的國(guó)家間合作首選技術(shù)性的、爭(zhēng)議較少的、不涉及國(guó)家主權(quán)的事務(wù)、部門和領(lǐng)域的觀點(diǎn)，因而，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作是國(guó)際合作的主要內(nèi)容，并形成以便利經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)為核心的國(guó)際公共產(chǎn)品需求。進(jìn)而言之，為獲取合作利益，“滿足諸如交通、貿(mào)易、生產(chǎn)和福利等方面的基本功能需要”(David，1996[9])，國(guó)際合作催生市場(chǎng)開放與貿(mào)易秩序類、機(jī)制類、基礎(chǔ)設(shè)施類(交通運(yùn)輸便利需求)、發(fā)展援助類和金融類公共產(chǎn)品，如表1。除基礎(chǔ)設(shè)施類公共產(chǎn)品外，便利經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)的投資和貿(mào)易協(xié)定最為廣泛。據(jù)WTO和聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)統(tǒng)計(jì)，截至2021年10月7日和9月16日，生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)量為350個(gè)[10]，雙邊投資條約(BIT)有效總數(shù)達(dá)到2 270個(gè)[11]。

在最初小規(guī)模國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)上，國(guó)家間合作向縱深階段發(fā)展，并帶來(lái)兩方面重要影響。一方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作范圍擴(kuò)大到全球范圍，并帶來(lái)開放的國(guó)際貿(mào)易體系、穩(wěn)定的國(guó)際金融體系、可靠的國(guó)際安全體系和有效的國(guó)際援助體系需求(羅伯特·吉爾平，1989[12])。另一方面，國(guó)家間非政治性合作向政治性合作過渡和提升。雖然國(guó)家主權(quán)觀念導(dǎo)致國(guó)家間政治爭(zhēng)執(zhí)十分激烈、難以消弭，但非政治領(lǐng)域功能性合作日益增加使得有關(guān)各方得到合作利益后，會(huì)刺激合作領(lǐng)域和方式擴(kuò)展，通過合作形成的新的共同利益將超越國(guó)家主權(quán)觀念造成的政治分歧(Haas，1958[13]；Haas，1964[14])，并在形成社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和組織內(nèi)聚力的基礎(chǔ)上最終組建超主權(quán)國(guó)家的合作機(jī)構(gòu)(朱景鵬，2000[15])。

表1 與國(guó)際合作相適應(yīng)的國(guó)際公共產(chǎn)品需求及實(shí)例

(二)國(guó)際公共產(chǎn)品分類及供給方式

國(guó)際公共產(chǎn)品供給亟需明確受益分享和成本分擔(dān)的安排、機(jī)制或制度(黃河，2015[16])。與國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品相比，國(guó)際公共產(chǎn)品具有受益覆蓋范圍廣闊性、作用對(duì)象超越主權(quán)國(guó)家的國(guó)際區(qū)域性乃至全球性以及供給主體差異等鮮明特點(diǎn)。因而，基于國(guó)際公共產(chǎn)品的不同維度特征探索適宜的國(guó)際公共產(chǎn)品供給機(jī)制就變得至關(guān)重要。

1.基于非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性確定融資安排。

如表2所示，基于成本-收益分析框架，依據(jù)受益的非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性這兩個(gè)“公共性”特征，國(guó)際公共產(chǎn)品供給的融資安排大體包括兩類：純國(guó)際公共產(chǎn)品適用霸權(quán)供給或主導(dǎo)國(guó)供給模式，而俱樂部產(chǎn)品、公共資源和聯(lián)產(chǎn)品等準(zhǔn)國(guó)際公共產(chǎn)品可采取準(zhǔn)入機(jī)制。

2.基于受益范圍確定多元化供給主體機(jī)制。

從受益范圍看，國(guó)際公共產(chǎn)品提高以主權(quán)國(guó)家為基本單元的各成員國(guó)的當(dāng)代和未來(lái)世代持久福祉(寇鐵軍和胡望舒，2015[17])，能夠滿足多個(gè)主權(quán)國(guó)家的公共需求，進(jìn)而受益范圍覆蓋多個(gè)主權(quán)國(guó)家乃至全球。與全球性國(guó)際公共產(chǎn)品主要針對(duì)應(yīng)對(duì)全球問題及人類面臨的共同挑戰(zhàn)相對(duì)，無(wú)論是依據(jù)地理劃分(Stubbs和Underhill，1994[18]；Ferroni，1999[19]；Kaul等，1999[1](95)；Deulin和Estevadeordal，2001[20])，還是功能導(dǎo)向(David，1996[9]；Edward和Helen，1999[21])，區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品都與21世紀(jì)以來(lái)區(qū)域一體化和特定區(qū)域內(nèi)國(guó)家間合作新趨勢(shì)相適應(yīng)，并主要集中于衛(wèi)生、環(huán)境、安全、基礎(chǔ)設(shè)施和金融穩(wěn)定等領(lǐng)域(Cook和Sachs，1999[22]；Daniel和Sandler，2002[23])，兩者的主要區(qū)別在于，公共產(chǎn)品利益是惠及特定區(qū)域內(nèi)還是遍及全球。從公共產(chǎn)品固有的受益外溢屬性看，全球化背景下，疫病、跨國(guó)犯罪、恐怖活動(dòng)等國(guó)家內(nèi)部問題外溢到世界范圍，成本由外溢國(guó)承擔(dān)，而基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)秩序等具有正外部性外溢效應(yīng)的國(guó)際公共產(chǎn)品，國(guó)際消費(fèi)者通?？梢浴按畋丬嚒泵赓M(fèi)使用。多個(gè)主權(quán)國(guó)家供給受益外溢的公共產(chǎn)品帶來(lái)基于受益權(quán)衡的成本補(bǔ)償難題，加劇國(guó)際公共產(chǎn)品供給難度。伴隨國(guó)際間雙邊合作和多邊協(xié)調(diào)的持續(xù)推進(jìn)，國(guó)際公共產(chǎn)品供給實(shí)踐探索中呈現(xiàn)多元供給主體特征。

表2 基于國(guó)際公共產(chǎn)品屬性的融資安排

首先，主權(quán)國(guó)家是國(guó)際公共產(chǎn)品的主要供給主體。無(wú)論是處理全球性國(guó)際問題，還是處理區(qū)域性問題，主權(quán)國(guó)家都是國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上無(wú)可取代的最主要行為者和全球治理最強(qiáng)管理者，繼而能取代以領(lǐng)土政治和主權(quán)國(guó)家為軸心的國(guó)際政治框架和行為規(guī)則亦不存在(席艷樂和李新，2011[27])。就此而言，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，主權(quán)國(guó)家都將是國(guó)際公共產(chǎn)品的主要供給主體。但考慮到各主權(quán)國(guó)家都試圖逃避國(guó)際公共產(chǎn)品供給責(zé)任、削減其國(guó)際公共產(chǎn)品資金投入，這使得國(guó)際公共產(chǎn)品供給缺乏剛性資金籌集機(jī)制，影響國(guó)際公共產(chǎn)品有效供給。為此，國(guó)際公共產(chǎn)品供給參與成員國(guó)需要就國(guó)際公共產(chǎn)品具體內(nèi)容、籌資和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行談判、協(xié)商和合作。

其次，政府間國(guó)際組織。在日益活躍的非國(guó)家行為體已然成為國(guó)際關(guān)系體系中重要參與主體的歷史發(fā)展趨勢(shì)下，制度化和常設(shè)性的政府間國(guó)際組織可以成為國(guó)際公共產(chǎn)品供給的重要力量。通過直接參與或以對(duì)話方式間接參與，政府間國(guó)際組織可以與主權(quán)國(guó)家互動(dòng)互補(bǔ)，就關(guān)乎和平與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與政治、環(huán)境與社會(huì)、安全與穩(wěn)定等系列全球和區(qū)域性公共問題，承擔(dān)國(guó)際公共產(chǎn)品供給主體責(zé)任，疏解主權(quán)國(guó)家作為國(guó)際公共產(chǎn)品主要供給主體的壓力。其中，國(guó)際刑事警察組織、世界衛(wèi)生組織和世界貿(mào)易組織等都比較典型而具有代表性。

再次，為彌補(bǔ)國(guó)際公共產(chǎn)品供給資金缺口，除設(shè)置按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的基金組織(如絲路基金)、接受部分國(guó)際組織機(jī)構(gòu)投資外，實(shí)踐中還存在引入私有資本拓展資金來(lái)源的全球公私伙伴關(guān)系(Global Public Private Partnership)供給模式。通過發(fā)揮各參與方融合資源以及風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)的比較優(yōu)勢(shì)，全球公私伙伴關(guān)系可以回應(yīng)與全球化相聯(lián)系的不同政策領(lǐng)域挑戰(zhàn)并發(fā)揮重要作用。

三、國(guó)際公共產(chǎn)品供給機(jī)制嬗變的歷史縱覽及鮮明特征

國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足和分配不均，會(huì)挑戰(zhàn)國(guó)際秩序安排。面對(duì)國(guó)際秩序嬗變，破解國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足和分配不均的制度安排，不僅驅(qū)動(dòng)國(guó)際公共產(chǎn)品供給理論研究和政策實(shí)踐，而且可以揭示國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)力量結(jié)構(gòu)演變以及國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序調(diào)整和變遷邏輯(楊魯慧，2013[28])。以服務(wù)于建立國(guó)際政治秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易交往為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)關(guān)注海外殖民時(shí)期、英美霸權(quán)交替和美蘇爭(zhēng)霸時(shí)期以及20世紀(jì)80年代以來(lái)“一極多強(qiáng)”時(shí)期，本部分從歷史角度縱覽國(guó)際公共產(chǎn)品供給的具體內(nèi)容及演進(jìn)規(guī)律。

(一)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的歷史演進(jìn)

1.海外殖民時(shí)期以便利經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施供給。

兩次工業(yè)革命加持之下，伴隨歐洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅躍升和不斷開辟新市場(chǎng)進(jìn)程，歐洲國(guó)家不斷在非洲大陸和亞洲地區(qū)對(duì)外擴(kuò)張殖民地范圍，并于1914年稱霸世界頂峰。貫穿整個(gè)殖民掠奪時(shí)期，以英國(guó)為代表的歐洲國(guó)家的影響力不僅局限于擴(kuò)大殖民地，而且以快速、低成本的獲取資源為目的，實(shí)施技術(shù)、資本輸出，提供國(guó)際公共產(chǎn)品，促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易交往。

首先，國(guó)際金融方面，憑借英鎊成為當(dāng)時(shí)的國(guó)際貨幣、倫敦取得世界金融中心地位優(yōu)勢(shì)，以英鎊和黃金的自由兌換為核心，英國(guó)推動(dòng)建立以國(guó)際金本位制為基礎(chǔ)的早期國(guó)際貨幣體系。這在保證外匯市場(chǎng)和世界市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定的同時(shí)，也便利了各國(guó)對(duì)外貿(mào)易?；趶?qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和英鎊的國(guó)際貨幣地位，英國(guó)實(shí)施大規(guī)模海外投資獲取回報(bào)，這導(dǎo)致世界各國(guó)國(guó)際收支逆差(裴毅菲，2013[29])。

其次，歐洲各國(guó)通過貸款和技術(shù)支持促進(jìn)全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。為提高從印度獲取廉價(jià)黃麻、小麥、棉花等原材料的運(yùn)輸速度、降低運(yùn)輸成本，英國(guó)在印度修建的鐵路由1870年的4 000英里增長(zhǎng)到1939年的41 000英里；同時(shí)，開鑿蘇伊士運(yùn)河，將倫敦和卡拉奇之間行駛距離由10 800英里縮短到6 100英里。根據(jù)截至1914年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，除全球陸地架設(shè)電報(bào)和電話線路網(wǎng)，歐洲各國(guó)在海底鋪設(shè)516 000多公里電纜。分別于1869年和1914年開鑿的蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河，將西歐與印度以及紐約與舊金山航程分別縮短4 000 英里和8 000英里。從鐵路建設(shè)來(lái)看，繼美國(guó)和加拿大分別于1869年和1885年鋪設(shè)第一條鐵路后，橫貫西伯利亞以及柏林—巴格達(dá)和好望角—開羅的鐵路分別于1905和1914年鋪設(shè)完工。雖交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施得到初步發(fā)展，但如馬克思所指出，英國(guó)在印度負(fù)有破壞和建設(shè)的“雙重使命”。為使印度做好原材料供給者角色，英國(guó)采取阻撓印度紡織業(yè)等制造業(yè)發(fā)展措施。這使得通過原材料交易獲得初始資本的印度停滯于過時(shí)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性。印度經(jīng)濟(jì)歷史學(xué)家稱之為“流產(chǎn)的現(xiàn)代化”。同樣地，為便利運(yùn)輸非洲礦物和農(nóng)產(chǎn)品，如金剛石、黃金、銅、棕櫚油、橡膠和象牙，在非洲也鋪設(shè)了大量鐵路。

總體而言，1860—1913年以及1851—1931年間，世界工業(yè)總產(chǎn)量和世界貿(mào)易額至少分別增加6倍和12倍。與此形成鮮明對(duì)比的是，歐洲宗主國(guó)與殖民地或半殖民地地區(qū)人均收入差距由1800年的約3∶1擴(kuò)大到1914年的7∶1。這說明歐洲各霸權(quán)國(guó)是通過全球互聯(lián)互通擴(kuò)大貿(mào)易往來(lái)的主要受益國(guó)(斯塔夫里阿諾斯，2006[30])。

2.英美霸權(quán)交替時(shí)期的國(guó)際公共產(chǎn)品供給：以世界政治經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橹饕獌?nèi)容。

20世紀(jì)世界強(qiáng)國(guó)相對(duì)實(shí)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其中，以美國(guó)取代英國(guó)霸主地位以及美國(guó)在蘇美爭(zhēng)霸中獲勝影響最大。伴隨國(guó)際合作交往逐步深入，美國(guó)主導(dǎo)以世界政治經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橹饕獌?nèi)容的國(guó)際公共產(chǎn)品供給。

英國(guó)失去昔日霸主地位與以下因素關(guān)聯(lián)密切。一是經(jīng)濟(jì)實(shí)力因第一次世界大戰(zhàn)期間失去海外投資四分之一而受損。二是無(wú)力在應(yīng)對(duì)20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)大蕭條后國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序“失序”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。1929年爆發(fā)金融危機(jī)后，為實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡，世界各國(guó)都采取貿(mào)易保護(hù)手段。英國(guó)于1932年通過《保護(hù)關(guān)稅法》采取加征關(guān)稅措施，背棄自由貿(mào)易倡導(dǎo)者角色和責(zé)任。三是只顧及自身利益，采取放任德國(guó)擴(kuò)張的綏靖政策，放棄本該承擔(dān)的區(qū)域安全倡導(dǎo)者和維護(hù)者職責(zé)，最終導(dǎo)致第二次世界大戰(zhàn)全面爆發(fā)。與之相對(duì)，第二次世界大戰(zhàn)期間，服務(wù)于獲取資源并鞏固其霸權(quán)地位，英國(guó)政府將針對(duì)殖民地和自治領(lǐng)的傳統(tǒng)自給自足政策轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模援助。1940年丘吉爾政府通過《殖民地發(fā)展與福利法案》，確定為期10年每年提供500萬(wàn)英鎊的援助。1945年將援助金額擴(kuò)大到1.2億英鎊，不僅增加通過委托公共發(fā)展公司方式援助殖民地住房、醫(yī)療、教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的針對(duì)性要求，而且明確規(guī)定援助不適用于無(wú)可開發(fā)資源地區(qū)。顯然，據(jù)此法案，無(wú)資源殖民地得不到任何資助。

事實(shí)上，20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條導(dǎo)致的世界經(jīng)濟(jì)失序，對(duì)應(yīng)的是世界經(jīng)濟(jì)秩序的強(qiáng)烈需求，也即基于一定的實(shí)力結(jié)構(gòu)而形成相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際行為規(guī)則體系(徐秀軍，2015[31])。Kindleberger(1973，1981)[32][33]指出，國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)需要某個(gè)國(guó)家來(lái)承擔(dān)“公共成本”。遺憾的是，在英國(guó)放棄承擔(dān)維持國(guó)際秩序成本的同時(shí)，作為新興力量崛起的美國(guó)，不僅未卷入第一次世界大戰(zhàn)，反而通過提供戰(zhàn)時(shí)軍需實(shí)力大增，但欠缺意愿和能力承擔(dān)恢復(fù)世界經(jīng)濟(jì)秩序責(zé)任(Gilpin，1981[34])，并在1931年至1932年對(duì)于部分工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品征收10%～100%進(jìn)口稅(1)1932年羅斯福競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)曾指出，關(guān)稅是加劇危機(jī)的重要原因，并譴責(zé)美國(guó)沒有采取債權(quán)國(guó)應(yīng)有的行動(dòng)(高德步，2005[35])。。國(guó)際層面“穩(wěn)定器”角色的領(lǐng)導(dǎo)者缺失，不僅使得1933年召開的擬主要解決穩(wěn)定貨幣、關(guān)稅、興建國(guó)際公共工程以及戰(zhàn)爭(zhēng)債務(wù)等問題的世界經(jīng)濟(jì)會(huì)議未達(dá)成共識(shí)，而且直接導(dǎo)致20世紀(jì)20年代末至二戰(zhàn)結(jié)束期間，提供開放市場(chǎng)、設(shè)立經(jīng)濟(jì)體系行為準(zhǔn)則的國(guó)際公共產(chǎn)品“斷供”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和維護(hù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系秩序穩(wěn)定的公共需要。因考慮到國(guó)際經(jīng)濟(jì)失序、國(guó)家間關(guān)系惡化亦損害美國(guó)自身利益，美國(guó)被迫考慮承擔(dān)國(guó)際公共產(chǎn)品供給責(zé)任。以1934年《互惠貿(mào)易協(xié)定法》、1936年《三國(guó)貨幣協(xié)定》和1941年《租借法案》分別通過為代表的區(qū)域性公共產(chǎn)品安排，就是美國(guó)穩(wěn)定世界秩序的有益嘗試和努力。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)和蘇聯(lián)兩大超級(jí)大國(guó)為實(shí)現(xiàn)霸權(quán)憑借各自政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和科技優(yōu)勢(shì)，都積極投身于建立國(guó)際秩序的公共產(chǎn)品提供進(jìn)程。在政治領(lǐng)域，為維持國(guó)際和平與安全，美國(guó)和蘇聯(lián)等世界大國(guó)聯(lián)合主導(dǎo)建立聯(lián)合國(guó)組織，旨在主要通過國(guó)際合作與大國(guó)協(xié)調(diào)方式處理解決國(guó)際政治領(lǐng)域公共問題。從國(guó)際安全體系看，美國(guó)和蘇聯(lián)分別于1949年和1955年主導(dǎo)成立北大西洋公約組織和華沙條約組織，向各自成員國(guó)提供國(guó)際公共產(chǎn)品，發(fā)揮國(guó)際關(guān)系“穩(wěn)定器”作用，世界亦分化為兩大陣營(yíng)。貫穿整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)期，對(duì)核技術(shù)特別是核武器的追求曾經(jīng)令包括兩個(gè)超級(jí)大國(guó)在內(nèi)的整個(gè)國(guó)際體系高度緊張。冷戰(zhàn)結(jié)束后建立的地區(qū)防御體系和國(guó)際安全機(jī)制，如“部分禁止核試驗(yàn)條約”“不擴(kuò)散的核武器條約”和“禁止生物武器公約”，則旨在為全球性安全和地區(qū)性穩(wěn)定提供機(jī)制保障。

從經(jīng)濟(jì)秩序來(lái)看，以強(qiáng)大的綜合國(guó)力為依托，伴隨1943年推出“懷特計(jì)劃”和1944年主導(dǎo)建立布雷頓森林體系，美國(guó)替代英國(guó)確立新的全球霸主地位。在此基礎(chǔ)上，以貿(mào)易與投資自由化、資本自由化和外匯自由化為核心，美國(guó)政府以主導(dǎo)者姿態(tài)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序重塑，建立世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織及關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定。20世紀(jì)50—60年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迎來(lái)“黃金時(shí)代”，成為綜合國(guó)力最強(qiáng)大的資本主義國(guó)家。這為美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際公共產(chǎn)品供給霸權(quán)模式提供強(qiáng)大的財(cái)力保障。

3.“一超多強(qiáng)”時(shí)期以區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品供給探索為主基調(diào)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于蘇聯(lián)解體，美國(guó)成為世界唯一的超級(jí)大國(guó)。世界政治經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)“一超多強(qiáng)”格局。從國(guó)際公共產(chǎn)品供給影響看，一方面，原只限于向西方陣營(yíng)提供的國(guó)際金融體系、國(guó)際貿(mào)易體系等公共產(chǎn)品的消費(fèi)群體規(guī)模日益擴(kuò)大，拓展為全球性國(guó)際公共產(chǎn)品。另一方面，為應(yīng)對(duì)國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足，集中于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交往并建立區(qū)別于霸權(quán)穩(wěn)定格局下的經(jīng)濟(jì)秩序，世界各國(guó)嘗試采取區(qū)域合作方式供給區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品。這使得國(guó)際公共產(chǎn)品供給在此前的霸權(quán)國(guó)主導(dǎo)供給模式基礎(chǔ)之上增加了區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品供給作為重要補(bǔ)充(Lawrence，1996[36])。

(1)典型的三個(gè)區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品。

實(shí)踐中典型而卓有成效的由域內(nèi)國(guó)家聯(lián)合供給區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品主要有歐洲、北美和東亞三種模式。

其一是嵌套在美國(guó)全球公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式內(nèi)的北美自由貿(mào)易區(qū)供給模式。出于區(qū)域市場(chǎng)和全球經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略利益需求，美國(guó)在美洲區(qū)域推動(dòng)并主導(dǎo)簽訂《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，為北美地區(qū)提供公共產(chǎn)品。

其二是以歐盟為代表的軸心國(guó)家主導(dǎo)供給模式。法國(guó)、德國(guó)從20世紀(jì)50年代起在經(jīng)濟(jì)和政治利益驅(qū)使下開始探索歐洲區(qū)域合作，并在冷戰(zhàn)結(jié)束后加速推進(jìn)。從煤鋼聯(lián)營(yíng)到西歐經(jīng)濟(jì)共同體，從歐洲共同體再到歐洲聯(lián)盟，歷時(shí)半個(gè)多世紀(jì)，歐盟發(fā)展成橫跨東西歐自成體系、自我發(fā)展的合作機(jī)制和制度，實(shí)現(xiàn)歐洲地區(qū)貿(mào)易、金融等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到外交、安全等政治領(lǐng)域的公共產(chǎn)品全覆蓋。遺憾的是，21世紀(jì)以來(lái)，歐盟財(cái)政和貨幣政策應(yīng)對(duì)危機(jī)乏力，歐盟南北國(guó)家經(jīng)濟(jì)差距拉大、北方國(guó)家對(duì)于金融支持南方國(guó)家的謹(jǐn)慎乃至聯(lián)合抵制、民眾排斥南方國(guó)家向北方國(guó)家人口遷移及政治上出于選票考慮迎合民眾意愿，都使得歐盟的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟前途暗淡。[37]

其三是最早源起20世紀(jì)60年代東南亞國(guó)家聯(lián)盟的東盟及“10+3”為代表的小國(guó)聯(lián)盟供給模式。在20世紀(jì)80年代成立太平洋經(jīng)濟(jì)合作理事會(huì)(PECC)和亞太經(jīng)合組織(APEC)的基礎(chǔ)上，為應(yīng)對(duì)國(guó)際貨幣基金組織低效維護(hù)國(guó)際金融秩序乃至附加苛刻條件提供金融援助，東盟加中日韓合作機(jī)制立足于加強(qiáng)區(qū)域貨幣和金融合作：2000年達(dá)成《清邁協(xié)議》，建立和完善區(qū)域貨幣互換機(jī)制。既沒有一個(gè)主導(dǎo)大國(guó)提供國(guó)際公共產(chǎn)品，也沒有諸如歐盟這樣的成熟一體化組織，東亞區(qū)域合作供給國(guó)際公共產(chǎn)品呈現(xiàn)碎片化特征。

(2)區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)。

不同于援助供給或者霸權(quán)供給模式，區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品的比較優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在兩方面。其一，由于涵蓋范圍和參與國(guó)成員數(shù)量較小，區(qū)域?qū)υ捙c合作機(jī)制效率較高、成本較低，進(jìn)而可以基于區(qū)域內(nèi)各國(guó)公共需求，提供更符合本地區(qū)需求的公共產(chǎn)品，維護(hù)地區(qū)和平與繁榮。其二，由于存在地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，各參與國(guó)利益和偏好相對(duì)更容易達(dá)成一致，成本收益更加清晰，便于遵循“受益人支付”原則建立成本合理分?jǐn)?、利益共同分享機(jī)制。這在有效克服全球性公共產(chǎn)品供給不足的同時(shí)，既能有效規(guī)避“搭便車”現(xiàn)象，又可以防止大國(guó)“私物化”傾向(樊勇明，2010[38])。

(二)國(guó)際公共產(chǎn)品供給的困境

1.國(guó)際公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式的實(shí)質(zhì)是為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)霸權(quán)國(guó)利益服務(wù)。

缺少世界性政府的國(guó)際社會(huì)，難以建立強(qiáng)制性約束各國(guó)隱藏偏好以及按責(zé)任義務(wù)承擔(dān)國(guó)際公共產(chǎn)品成本份額的制度安排。在此情況下，霸權(quán)國(guó)家提供國(guó)際公共產(chǎn)品滿足既有能力又有意愿條件。從歷史視角來(lái)看，總體而言，過去的兩個(gè)世紀(jì)里，憑借“自由主義優(yōu)勢(shì)”，英國(guó)和美國(guó)先后主導(dǎo)和建立自由主義國(guó)際秩序(Ikenberry，2011[39])。新自由主義的相互依存論與新現(xiàn)實(shí)主義中的霸權(quán)穩(wěn)定論相結(jié)合，是揭示國(guó)際關(guān)系中國(guó)家間經(jīng)濟(jì)差異向國(guó)際政治權(quán)力轉(zhuǎn)化的重要理論工具。霸權(quán)是國(guó)際體系中的控制權(quán)，即國(guó)際規(guī)則的制定權(quán)和修改權(quán)(羅伯特·基歐漢，2006[40])，國(guó)際秩序則是為治理國(guó)際活動(dòng)的關(guān)鍵行為體設(shè)立的一系列規(guī)則、基準(zhǔn)及制度規(guī)范(Brands，2016[41]；Ikenberry，2018[42])。綜合實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)家通常通過供給國(guó)際公共產(chǎn)品承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，由此獲得國(guó)際社會(huì)對(duì)其地位的認(rèn)可(Clark，2009[43])。以第二次世界大戰(zhàn)前后為分界點(diǎn)，英國(guó)和美國(guó)分別主導(dǎo)的霸權(quán)供給模式，是國(guó)際公共產(chǎn)品的最主要供給方式。通過設(shè)計(jì)并提供國(guó)際公共產(chǎn)品所建立的自由主義國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序下，英國(guó)和美國(guó)交替獲得國(guó)際影響力，使自身與國(guó)際公共產(chǎn)品供給之間產(chǎn)生權(quán)力關(guān)聯(lián)。進(jìn)而言之，英國(guó)和美國(guó)主導(dǎo)建立的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序從建立之初便帶有“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”色彩，為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)霸權(quán)國(guó)利益服務(wù)(黃河和王潤(rùn)琦，2021[44])。從歷史發(fā)展脈絡(luò)看，在國(guó)際公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式下，國(guó)際公共產(chǎn)品供給在滿足國(guó)際公共需要的同時(shí)，通常帶有明顯的政治經(jīng)濟(jì)意圖。無(wú)論直接投資修建基礎(chǔ)設(shè)施，如歐洲列強(qiáng)在殖民地修建鐵路，還是金融援助，如馬歇爾計(jì)劃，抑或建立國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序，都將國(guó)際公共產(chǎn)品變成攫取自身國(guó)際戰(zhàn)略利益的工具。

更進(jìn)一步考察第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)的國(guó)際公共產(chǎn)品供給發(fā)現(xiàn)，美國(guó)主導(dǎo)設(shè)計(jì)和提供的一系列國(guó)際公共產(chǎn)品雖對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和政治穩(wěn)定起到舉足輕重作用，但同時(shí)也是被“私物化”為美國(guó)謀取政治利益和權(quán)力的產(chǎn)物。作為經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體，世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織與世界銀行自成立之初就作為美國(guó)運(yùn)用權(quán)力產(chǎn)生更有利于其獲取利益的載體而存在(李巍，2016[45])。美國(guó)私物化國(guó)際公共產(chǎn)品突出表現(xiàn)在，主導(dǎo)國(guó)際金融體系和國(guó)際貿(mào)易體系組織運(yùn)行與決策機(jī)制，控制規(guī)則主導(dǎo)權(quán)和制定權(quán)，逐漸侵蝕國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定性。這可從美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際金融體系和國(guó)際貿(mào)易體系的核心設(shè)計(jì)者和管理者角度得到印證。比如，作為布雷頓森林體系投票配額分配計(jì)劃重要參與人，Mikesell(1994)[46]承認(rèn)，布雷頓森林體系“決策程序的政治性要高于其科學(xué)性?！睆膰?guó)際貨幣基金組織決策過程的主導(dǎo)權(quán)看，美國(guó)在涉及提升份額、分配特別提款權(quán)和接收新成員等重大事項(xiàng)擁有一票否決權(quán)，中國(guó)投票權(quán)提升方案在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)5年后才由美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。進(jìn)而，受美國(guó)為首的西方國(guó)家壓力和偏好影響，面對(duì)國(guó)際金融體系改革呼吁，亦呈現(xiàn)出工業(yè)化國(guó)家政府支持改革則得以實(shí)施而發(fā)展中國(guó)家呼吁改革則難以成行的不對(duì)稱反應(yīng)局面(Jones，2003[47])。美國(guó)“私物化”國(guó)際公共產(chǎn)品行為，加劇國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足和分配不均困境，引發(fā)發(fā)展中國(guó)家對(duì)現(xiàn)存國(guó)際公共秩序的廣泛質(zhì)疑。

2.國(guó)際實(shí)力結(jié)構(gòu)相對(duì)變化催生國(guó)際公共產(chǎn)品供給格局調(diào)整。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)財(cái)政赤字、軍事過度擴(kuò)張并疊加2008年金融危機(jī)沖擊，綜合國(guó)力不復(fù)當(dāng)年。與此同時(shí)，以中國(guó)、印度、巴西為代表的新興國(guó)際力量不斷崛起，世界政治經(jīng)濟(jì)力量格局發(fā)生變化。世界權(quán)力中心分化擴(kuò)散，國(guó)際秩序進(jìn)入深度調(diào)整和變化時(shí)期，進(jìn)而引發(fā)國(guó)際公共產(chǎn)品供給格局發(fā)生兩方面大的變化。

首先，美國(guó)霸權(quán)衰落后支付能力降低(Joffe，2009[48])，美國(guó)在提供公共產(chǎn)品供給、穩(wěn)定市場(chǎng)、促進(jìn)合作等功能性服務(wù)方面的核心作用下降(Ikenberry，2009[49])。在服務(wù)于美國(guó)維護(hù)霸權(quán)的國(guó)際公共產(chǎn)品無(wú)法再充分維護(hù)其既得利益的情況下，美國(guó)毫不猶豫地“斷供”國(guó)際公共產(chǎn)品，試圖親手打破現(xiàn)行國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序。尤其是特朗普?qǐng)?zhí)政期間，奉行“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略，美國(guó)隨意退出涉及外交、國(guó)際安全、環(huán)境、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域的一系列全球合作組織，多次中斷承擔(dān)國(guó)際義務(wù)(2)2017年1月23日美國(guó)宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、2018年5月8日宣布退出《伊朗核問題協(xié)議》；2018年12月31日退出聯(lián)合國(guó)教科文組織、2017年12月3日宣布退出《全球性難民和移民協(xié)議》、2019年8月2日退出《美蘇消除兩國(guó)中程導(dǎo)彈條約》；2017年6月1日宣布退出《巴黎協(xié)定》，2021年1月20日美國(guó)總統(tǒng)拜登宣布將重新加入，并于2021年2月19日正式重返《巴黎協(xié)定》；2020年7月6日美國(guó)通知聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)退出世界衛(wèi)生組織，并于2021年7月6日正式生效，2021年1月20日拜登在就任總統(tǒng)的第一天簽署行政命令重新加入。。美國(guó)不僅是最大的聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)拖欠國(guó)(3)聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2021年10月中旬，聯(lián)合國(guó)還有約三分之一共35.16億美元的會(huì)費(fèi)和攤款沒收齊，僅美國(guó)就占欠款總額的三分之二共22.5億美元。，而且，特朗普任美國(guó)總統(tǒng)期間，美國(guó)主導(dǎo)的多邊體制和多邊談判受阻后，美國(guó)迅速轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護(hù)主義，如國(guó)際貨幣基金組織世界貿(mào)易增長(zhǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所證實(shí)。

其次，新興國(guó)家在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展進(jìn)程中不斷擴(kuò)大話語(yǔ)權(quán)，承擔(dān)更多國(guó)際責(zé)任和義務(wù)，積極探索符合自身利益的國(guó)際公共產(chǎn)品供給模式。對(duì)應(yīng)地，國(guó)際公共產(chǎn)品供給從以美國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向更多地依靠發(fā)展中國(guó)家的積極參與；經(jīng)濟(jì)全球化的主要載體也由全球性國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)向區(qū)域性多邊合作機(jī)制，重點(diǎn)通過轉(zhuǎn)向區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作以彌補(bǔ)國(guó)際公共產(chǎn)品供給不足(佟家棟等，2020[50])。

四、中國(guó)參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給模式創(chuàng)新選擇

全球公共產(chǎn)品霸權(quán)供給模式日漸式微的背景下，亟需更多的新興力量參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給模式創(chuàng)新。作為一個(gè)具有全球影響的、負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國(guó)家和區(qū)域性大國(guó)，中國(guó)應(yīng)該而且有能力積極參與國(guó)際公共產(chǎn)品有效供給。近年來(lái)，中國(guó)發(fā)起一系列以發(fā)展中國(guó)家為主體的國(guó)際組織及合作機(jī)制，卓有成效地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)多邊機(jī)制在發(fā)展中國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)化全覆蓋(樂玉成，2017[51])。中國(guó)正以國(guó)際公共產(chǎn)品供給者的實(shí)際行動(dòng)向世界彰顯，針對(duì)中國(guó)的所謂“金德爾伯格陷阱”批判(4)2017年美政治學(xué)家約瑟夫·奈在歐洲新聞網(wǎng)發(fā)文提出“金德爾伯格陷阱”(Nye，2017[52])，其核心觀點(diǎn)是：中國(guó)崛起以后的動(dòng)向可能不是“示強(qiáng)”而是“示弱”。在這個(gè)危機(jī)四伏的世界，中國(guó)不會(huì)承擔(dān)起美國(guó)以往擔(dān)負(fù)著的“穩(wěn)定者”責(zé)任。進(jìn)而，從美國(guó)視角提出，希望把崛起的中國(guó)排斥在作為全球公共產(chǎn)品供給者選項(xiàng)之外，并抨擊中國(guó)在全球公共產(chǎn)品供給過程只是純粹的免費(fèi)搭車者(蔡昉，2017[53])。是錯(cuò)誤的。相反，中國(guó)以創(chuàng)新國(guó)際公共產(chǎn)品供給機(jī)制方式參與全球治理，維護(hù)與發(fā)展中國(guó)家特別是周邊國(guó)家的“命運(yùn)共同體”理念，向世界提供越來(lái)越多的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。為適應(yīng)國(guó)際格局的急劇變化，中國(guó)應(yīng)積極倡導(dǎo)全球治理理念，創(chuàng)新性地構(gòu)建中國(guó)參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給模式，以區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品供給為載體，確定提供國(guó)際公共產(chǎn)品的領(lǐng)域、區(qū)域和類型，參與全球治理規(guī)則和制度改革，以國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)橥黄瓶趨⑴c國(guó)際秩序構(gòu)建，并建立相應(yīng)機(jī)制和組織框架。

(一)將創(chuàng)新國(guó)際公共產(chǎn)品供給模式納入新時(shí)期中國(guó)特色外交戰(zhàn)略

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，黨的十九大開啟新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交戰(zhàn)略思維和謀劃的新征程(楊潔勉，2018[54])。2021年9月21日習(xí)近平在第七十六屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上指出，“中國(guó)始終是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國(guó)際秩序的維護(hù)者、公共產(chǎn)品的提供者，將繼續(xù)以中國(guó)的新發(fā)展為世界提供新機(jī)遇?！盵55]。服務(wù)于外交戰(zhàn)略，中國(guó)應(yīng)基于真正的多邊國(guó)際機(jī)制建設(shè)性地參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給，加強(qiáng)全球減貧、糧食安全、發(fā)展籌資等領(lǐng)域的合作，維護(hù)國(guó)家利益、促進(jìn)世界和平。

首先，從定位來(lái)看，中國(guó)應(yīng)適度調(diào)整在世界政治力量角逐中長(zhǎng)期恪守的“不當(dāng)頭”戰(zhàn)略[56]，在國(guó)際公共產(chǎn)品供給中承擔(dān)更大的義務(wù)和責(zé)任，從更多地在小型倡議、次領(lǐng)域安排、局部創(chuàng)新(王逸舟，2008[57])，轉(zhuǎn)向拓展國(guó)際公共產(chǎn)品供給內(nèi)容，使供給對(duì)象由重點(diǎn)關(guān)注鄰近國(guó)家擴(kuò)展到在更大范圍內(nèi)響應(yīng)國(guó)際關(guān)切。其次，在推進(jìn)新型國(guó)際關(guān)系建設(shè)方面，要秉持共商共建共享的全球治理觀，發(fā)揮中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家在聯(lián)合國(guó)與世界舞臺(tái)發(fā)揮重要作用(楊潔勉，2018[54](6-7))。再次，適應(yīng)中國(guó)外交實(shí)踐中的新發(fā)展、新趨勢(shì)、新動(dòng)向，從技術(shù)層面完善中國(guó)特色國(guó)際關(guān)系理論的學(xué)術(shù)語(yǔ)言和學(xué)術(shù)規(guī)范，增強(qiáng)西方學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)的理解和認(rèn)同，積極營(yíng)造平等互利的合作環(huán)境和客觀友善的輿論環(huán)境。

(二)積極參與國(guó)際秩序和國(guó)際體系規(guī)則制定

構(gòu)建國(guó)際秩序過程中，基于自身理念和經(jīng)濟(jì)利益，各國(guó)關(guān)于國(guó)際公共產(chǎn)品設(shè)計(jì)、創(chuàng)造和供給經(jīng)過協(xié)商形成國(guó)際行為規(guī)則?？紤]到現(xiàn)行發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序?qū)τ诎l(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益訴求極不公平[58]，推動(dòng)變革全球治理體制中不公平不合理的安排，中國(guó)應(yīng)在為國(guó)際秩序和國(guó)際體系定規(guī)則、定方向方面發(fā)揮重要作用。

首先，基于“一帶一路”倡議、亞洲投資發(fā)展銀行、金磚國(guó)家、亞太經(jīng)合組織、二十國(guó)集團(tuán)等多邊機(jī)制經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)建設(shè)基本盤，引領(lǐng)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序變革。為此，中國(guó)應(yīng)主導(dǎo)開創(chuàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序新局面。一方面，推動(dòng)落實(shí)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RECP)、《中歐投資協(xié)定》(BIT)，保持對(duì)《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)談判的開放態(tài)度，掌握區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作規(guī)則變革主動(dòng)權(quán)。另一方面，在凝聚區(qū)域共同發(fā)展和繁榮需求，良性匹配經(jīng)濟(jì)秩序供需差異的基礎(chǔ)上(黃河，2015[16](138-155))，通過主導(dǎo)重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)秩序增加未來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序變革的中國(guó)份量，倒逼全球機(jī)構(gòu)調(diào)整治理規(guī)則，逐步破除有關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)在貿(mào)易規(guī)則制定領(lǐng)域的“規(guī)鎖”(任琳和彭博，2020[59])，將中國(guó)所秉持的“人類命運(yùn)共同體”理念注入國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序格局構(gòu)建。其次，具有絕對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治優(yōu)勢(shì)并足以替代美國(guó)充當(dāng)國(guó)際秩序引領(lǐng)者的新興國(guó)家尚不存在。應(yīng)對(duì)未來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序嬗變，必須直面與美國(guó)、歐盟等大國(guó)合作問題。因此，充分利用自身經(jīng)濟(jì)大國(guó)優(yōu)勢(shì)，把積極斡旋世界主要大國(guó)關(guān)系作為構(gòu)建未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵。中國(guó)應(yīng)在國(guó)際層面對(duì)話平臺(tái)中加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家的合作與交流，改善現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序以“雙重標(biāo)準(zhǔn)”區(qū)別對(duì)待發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家狀況，就推動(dòng)各方在國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序改革的關(guān)鍵領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)貢獻(xiàn)“中國(guó)式”解決方案。再次，基于密切關(guān)注國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則最新發(fā)展，提高中國(guó)投資和貿(mào)易自由化等規(guī)則供給能力。針對(duì)投資貿(mào)易等領(lǐng)域構(gòu)建爭(zhēng)議預(yù)防、調(diào)解、仲裁和訴訟有機(jī)結(jié)合的制度體系(石靜霞，2021[60])。

(三)基于公共利益需求凝聚國(guó)際公共產(chǎn)品供給共識(shí)

奉行“開明的自私自利”的工具理性，基于本國(guó)外交戰(zhàn)略、國(guó)家意志和綜合國(guó)力，各參與國(guó)將權(quán)衡國(guó)際公共產(chǎn)品供給的成本和收益，以此作為影響國(guó)際公共產(chǎn)品供給意愿的核心考量因素。以國(guó)際公共產(chǎn)品霸權(quán)供給機(jī)制為例，從霸權(quán)國(guó)角度來(lái)看，只有霸權(quán)國(guó)認(rèn)為其收益超過相應(yīng)成本時(shí)，才會(huì)有動(dòng)力提供國(guó)際公共產(chǎn)品，保持其穩(wěn)定國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的意愿(Pastor，2002[61])。對(duì)于其他國(guó)家而言，之所以接受美國(guó)倡導(dǎo)的“自由主義”國(guó)際秩序，就是因?yàn)樗?jīng)為各國(guó)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)、政治和安全利益收益，并在國(guó)家間互動(dòng)中具有可預(yù)測(cè)性(Lissner，2018[62])。在成本與收益失衡的情況下，出于自身利益考慮，霸權(quán)國(guó)便會(huì)放棄或降低國(guó)際公共產(chǎn)品供給意愿，削減支出或中斷國(guó)際公共產(chǎn)品供給，而其他國(guó)家積極性亦將大大降低。因而，應(yīng)高度重視國(guó)際公共產(chǎn)品供給過程中各參與國(guó)基于成本和收益權(quán)衡采取策略性行為和制度安排(Buchholz和Sandler，2021[63])，在加強(qiáng)公共需求分析妥善解決國(guó)家間巨大偏好差異的基礎(chǔ)上，著力建立成本分擔(dān)和收益共享機(jī)制 。

此外，應(yīng)尊重多元化國(guó)際背景下發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家具有不同利益訴求的現(xiàn)實(shí)，清晰把握產(chǎn)品需求偏好表露、國(guó)際公共產(chǎn)品均衡或失衡狀態(tài)及可能走向，中國(guó)應(yīng)凝聚和拓展與有關(guān)合作方的共同利益及國(guó)際公共產(chǎn)品需求，匯聚各相關(guān)參與國(guó)家、政府間國(guó)際組織、團(tuán)體及企業(yè)等，就供給模式、資金來(lái)源進(jìn)行集體協(xié)商、共同決策及聯(lián)合行動(dòng)，決定公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、消費(fèi)等問題，并建立起穩(wěn)定的規(guī)則和機(jī)制。

(四)通過分享區(qū)域性公共產(chǎn)品正外部性實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和繁榮

作為中國(guó)主導(dǎo)發(fā)起、積極參與全球治理的有益嘗試，“一帶一路”倡議框架構(gòu)建的這種跨國(guó)界、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的公共產(chǎn)品提供模式，奉行平等互利互惠的合作原則，充分考慮到沿線新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家發(fā)展、治理與安全領(lǐng)域的公共產(chǎn)品需求訴求，摒棄超國(guó)家權(quán)威與霸權(quán)國(guó)供給導(dǎo)向，不存在所謂的主導(dǎo)國(guó)家和附屬國(guó)家區(qū)分，中國(guó)不擁有特殊權(quán)利，有效規(guī)避“排他性”和“私物化”。相反，中國(guó)愿意基于強(qiáng)大的供給能力供給國(guó)際公共產(chǎn)品，歡迎各國(guó)、跨國(guó)公司、國(guó)際組織甚至非政府組織都能參與到具體合作中來(lái)[64]，歡迎各發(fā)展中國(guó)家的搭便車行為。首先，應(yīng)考慮建立以多邊合作機(jī)制為核心的區(qū)域性公共產(chǎn)品提供體系，推廣“一帶一路”倡議這種以中國(guó)為發(fā)起方的“1+N”召集人模式(曾向紅，2016[65])，匯聚國(guó)際發(fā)展、治理和安全共識(shí)，從供給主體、供給決策、成本承擔(dān)等方面，創(chuàng)新區(qū)域性公共產(chǎn)品供給模式，形成以中國(guó)為中心節(jié)點(diǎn)的合作體系網(wǎng)(黃河和楊海燕，2017[66])。其次，基于“擴(kuò)散性互惠”理念推進(jìn)與發(fā)展中國(guó)家的深層次經(jīng)濟(jì)合作。與“特定型互惠”(specific reciprocity)側(cè)重即時(shí)性利益交換、價(jià)值對(duì)等形成鮮明對(duì)比，“擴(kuò)散性互惠”(diffuse reciprocity)關(guān)注較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的總體利益均衡，并不刻意追求及時(shí)的利益對(duì)等(Keohane，1996[67])。就以經(jīng)貿(mào)往來(lái)、直接投資為主要內(nèi)容的區(qū)域性國(guó)際公共產(chǎn)品供給而言，“擴(kuò)散性互惠”的經(jīng)濟(jì)合作理念有助于維持與發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域利益均衡。繼續(xù)秉持“擴(kuò)散性互惠”理念，中國(guó)可以在重塑世界經(jīng)濟(jì)合作體系規(guī)則過程中，拓展出具有中國(guó)特色的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作范式和規(guī)范，促使國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序朝向更加公平的方向演變。再次，推廣“一帶一路”倡議框架下法、英、日、德等國(guó)與中國(guó)共同參與推進(jìn)在第三方市場(chǎng)合作模式，發(fā)揮日益密切的貿(mào)易往來(lái)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)和產(chǎn)業(yè)間互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，探索中國(guó)與世界大國(guó)間經(jīng)濟(jì)合作以及合作供給國(guó)際公共產(chǎn)品模式。

(五)創(chuàng)新國(guó)際公共產(chǎn)品融資機(jī)制安排

國(guó)際公共產(chǎn)品供給須以完善的融資機(jī)制為保障(Gilpin，2005[68])。與滿足基礎(chǔ)設(shè)施投資需求、全球發(fā)展融資需求以及安全、環(huán)保、金融穩(wěn)定、疾病防治等區(qū)域性公共產(chǎn)品需求等巨大的國(guó)際公共產(chǎn)品需求相比，現(xiàn)行國(guó)際公共產(chǎn)品融資機(jī)制仍明顯不足。首先，主權(quán)國(guó)家層面，Kaul等(2003)[69]粗略比較發(fā)現(xiàn)，世界各國(guó)的國(guó)際公共產(chǎn)品供給支出只占國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品供給支出的1/400～1/200。其次，被納入南北合作的援助體系之下，旨在消除貧困和促進(jìn)發(fā)展，官方發(fā)展援助(ODA)是國(guó)際公共產(chǎn)品供給的重要領(lǐng)域(World Bank，1997[70]；Kaul等，1999[1])。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)，1961—2020年間，盡管官方發(fā)展援助總額由400億美元提升到1600億美元左右，但從官方發(fā)展援助總額占國(guó)民收入總值(GNI)比重這一相對(duì)指標(biāo)看，繼從1961年的最大值0.54%下降到20世紀(jì)70—80年代維持平均約0.32%后，20世紀(jì)90年代連續(xù)下降并于2001年達(dá)最小值0.21%，2005年以來(lái)基本穩(wěn)定在0.3%水平(5)資料來(lái)源：根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算。盡管2018年后官方發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)度量由流量基礎(chǔ)法改為贈(zèng)款等值法，但相對(duì)指標(biāo)并未發(fā)生明顯變化。網(wǎng)址https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm#indicator-chart，訪問截止時(shí)間：2022-04-15。，遠(yuǎn)低于聯(lián)合國(guó)0.7%的預(yù)期目標(biāo)。除資金有限外，官方發(fā)展援助亦存在制約援助效果的突出問題：不符合受援國(guó)和地區(qū)實(shí)際；基于政治考慮設(shè)置強(qiáng)制性條件和謀取軟性福利(Morgenthau，1962[71])；資金管理和使用效率較低。再次，全球或區(qū)域性多邊開發(fā)銀行通常存在環(huán)境、人權(quán)、教育等議題偏向，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)際公共產(chǎn)品供給資金投向限制(Nakhooda，2011[72])。值得關(guān)注的是，諸如1997年亞洲金融危機(jī)和2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)等外部沖擊之下，上述渠道的資金供給都呈現(xiàn)萎縮之勢(shì)。為擴(kuò)大融資渠道與融資數(shù)量進(jìn)而建立穩(wěn)定而有效的國(guó)際公共產(chǎn)品供給融資機(jī)制，中國(guó)應(yīng)在增加國(guó)際公共產(chǎn)品融資方式創(chuàng)新上發(fā)揮重要作用。

創(chuàng)新國(guó)際公共產(chǎn)品融資機(jī)制安排，首先，針對(duì)中國(guó)參與并主導(dǎo)構(gòu)建的各類金融機(jī)構(gòu)，深化風(fēng)險(xiǎn)管理工作，加強(qiáng)資金使用效益評(píng)估，提高資金使用效率；其次，伴隨著國(guó)際生活的參與行為體多元化，各種國(guó)際組織開始向非政府組織開放。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條以及聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過的第1296(XIIV)號(hào)決議及其附件，某些非政府組織被賦予咨商地位和觀察員身份。非國(guó)家行為體的國(guó)際合法性來(lái)源便利了市場(chǎng)化融資方式。因而，為吸引私人和社會(huì)資本參與國(guó)際公共產(chǎn)品供給，應(yīng)尊重社會(huì)資本趨利性，基于市場(chǎng)機(jī)制原則，通過建立公共示范工程、降低社會(huì)資本面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及有效的監(jiān)管措施，建立并維護(hù)公共部門-私人部門合作關(guān)系。