基金組織97草案要點(diǎn)回顧

文/許軒 龐士高 王宇 編輯/章蔓菁

97草案明確了基金組織對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的管轄范圍和管理原則，列出了允許成員國(guó)實(shí)施限制措施的主要情形，從而勾畫出基金組織對(duì)資本項(xiàng)目可兌換的大體框架。

布雷頓森林體系崩潰后，支持國(guó)際資本流動(dòng)自由化的思潮逐步高漲并獲得廣泛認(rèn)可。自20世紀(jì)80年代起，發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家相繼推行金融自由化和資本項(xiàng)目開(kāi)放。經(jīng)合組織（OECD）也對(duì)《資本流動(dòng)自由化通則》進(jìn)行修改，使之覆蓋所有的國(guó)際資本流動(dòng)，同時(shí)要求經(jīng)合組織的新成員在加入時(shí)必須開(kāi)放資本項(xiàng)目。受此影響，國(guó)際貨幣基金組織（下稱“基金組織”）支持資本管制的傳統(tǒng)態(tài)度開(kāi)始調(diào)整。1997年，基金組織對(duì)資本項(xiàng)目開(kāi)放的支持達(dá)到高潮，在這一年的香港年會(huì)上，基金組織發(fā)布了著名的《香港宣言》，并提出擬修訂《基金組織協(xié)定》，以賦予基金組織對(duì)資本項(xiàng)目的管轄權(quán)，及向基金組織成員國(guó)施加履行資本項(xiàng)目開(kāi)放的普遍性義務(wù)。這版修訂方案——《修正草案下的資本交易—國(guó)際資本流動(dòng)和限制的概念》（下稱“97草案”）勾畫出了基金組織對(duì)資本項(xiàng)目可兌換的大體框架。

97草案對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的管轄范圍

97草案中，基金組織對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的管轄權(quán)主要涵蓋兩方面：一是國(guó)際資本交易；二是支付和轉(zhuǎn)移，包括流出和流入兩個(gè)方向。

國(guó)際資本交易主要指基礎(chǔ)交易。資本交易是對(duì)“資本性資產(chǎn)”進(jìn)行的交易（見(jiàn)附表），僅當(dāng)資本交易為“國(guó)際”交易的時(shí)候，基金組織才進(jìn)行管理?；鸾M織認(rèn)為，判斷交易是否屬于國(guó)際資本交易最核心的標(biāo)準(zhǔn)是“交易雙方的國(guó)籍”以及“交易資產(chǎn)所在地”。只要交易為居民和非居民之間的交易，或者居民之間交易境外資產(chǎn)，均劃入國(guó)際資本交易范疇。值得注意的是，由于各國(guó)政府經(jīng)常因?yàn)椤昂暧^經(jīng)濟(jì)和國(guó)際收支管理以外的原因”對(duì)外商直接投資（FDI）進(jìn)行限制，因此97草案未將FDI納入管轄范圍。

支付和轉(zhuǎn)移主要指居民和非居民之間資金的流動(dòng)，包括流入和流出兩個(gè)方向，涵蓋有交易背景的支付和轉(zhuǎn)移與沒(méi)有交易背景的支付和轉(zhuǎn)移。有交易背景的支付轉(zhuǎn)移，主要是指完成國(guó)際資本交易后資金的支付和流動(dòng)；沒(méi)有交易背景的支付和轉(zhuǎn)移主要包括個(gè)人將資本由境內(nèi)轉(zhuǎn)移到境外同名賬戶，遺產(chǎn)繼承引起的資本流動(dòng)等，此外匯兌環(huán)節(jié)也包含在支付和轉(zhuǎn)移中。

值得注意的是，基金組織在97草案中對(duì)成員國(guó)資本項(xiàng)目開(kāi)放的要求和對(duì)成員國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的要求并不盡相同。一是資本項(xiàng)目可兌換既包括取消交易環(huán)節(jié)的限制，也包括取消對(duì)支付和轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的限制；而經(jīng)常項(xiàng)下基礎(chǔ)交易的管理權(quán)主要在世界貿(mào)易組織（WTO），不在基金組織，經(jīng)常項(xiàng)目可兌換只要求取消支付和轉(zhuǎn)移限制，如果一國(guó)對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目交易環(huán)節(jié)（如進(jìn)口配額）進(jìn)行限制，則不構(gòu)成違背第八條款。二是資本項(xiàng)目可兌換包括取消對(duì)流入和流出兩個(gè)方向的限制，而經(jīng)常項(xiàng)目可兌換只要求取消對(duì)經(jīng)常性國(guó)際交易流出方向的支付和轉(zhuǎn)移限制，并不管理流入方向的支付和轉(zhuǎn)移。

97草案對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的管理原則

對(duì)于“國(guó)際資本交易”和“支付和轉(zhuǎn)移”，基金組織分別制定了不同的管理原則。對(duì)于基礎(chǔ)的“國(guó)際資本交易”，重點(diǎn)是要堅(jiān)持非歧視性原則；在“支付和轉(zhuǎn)移”環(huán)節(jié)，對(duì)于有交易背景的支付和轉(zhuǎn)移，要結(jié)合交易背景進(jìn)行考慮，對(duì)于沒(méi)有交易背景的支付和轉(zhuǎn)移，要堅(jiān)持國(guó)民待遇和地域非歧視原則。此外，基金組織還要求一國(guó)的資本項(xiàng)目開(kāi)放“不可后退”。

對(duì)國(guó)際資本交易的管理原則

基金組織認(rèn)為，一國(guó)不能對(duì)國(guó)際資本交易實(shí)施歧視，任何使國(guó)際交易比國(guó)內(nèi)交易更加不利的規(guī)定都構(gòu)成歧視。歧視包括兩種形式：對(duì)交易方身份的歧視及對(duì)資產(chǎn)所在地域的歧視?；鸾M織認(rèn)為，如果居民間可以交易，則居民、非居民之間也可以交易；如果居民與居民之間可以交易境內(nèi)資產(chǎn)，則也可以交易境外資產(chǎn)。

在判斷某成員國(guó)是否實(shí)施了針對(duì)交易方身份的歧視性限制措施時(shí)，基金組織主要從成員國(guó)的規(guī)章制度和監(jiān)管實(shí)踐入手。

一是規(guī)章制度中存在的歧視。構(gòu)成規(guī)章制度歧視的情形主要包括三種：

作為資本交易標(biāo)的的“資本性資產(chǎn)”種類

顯性歧視、當(dāng)局歧視及隱性歧視。顯性歧視方面，基金組織認(rèn)為，如果一個(gè)成員國(guó)規(guī)章制度中相關(guān)條款對(duì)居民、非居民間交易和居民間交易有明顯的區(qū)別對(duì)待，而該條款并非為了保護(hù)居民之間的交易，且對(duì)居民、非居民間交易更加不利，帶來(lái)額外的交易成本、延遲和負(fù)擔(dān)，則構(gòu)成歧視。當(dāng)局歧視方面，如果成員國(guó)授權(quán)相關(guān)機(jī)構(gòu)審批特定交易流程，卻沒(méi)有制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，這種授權(quán)的運(yùn)用可能會(huì)造成相關(guān)機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中對(duì)非居民的歧視?；鸾M織提出，如果規(guī)章制度中沒(méi)有充分地對(duì)當(dāng)局制定措施，相關(guān)當(dāng)局就要制定詳細(xì)的非歧視性標(biāo)準(zhǔn)清單或公開(kāi)表示其不會(huì)執(zhí)行歧視性決策。隱性歧視方面，隱性歧視是指除顯性歧視及當(dāng)局歧視之外的其他歧視，即相關(guān)法規(guī)對(duì)非居民造成了更重的負(fù)擔(dān)。例如，一項(xiàng)法規(guī)明確了在國(guó)內(nèi)發(fā)行證券要滿足一些條件，盡管表面上不存在歧視，但實(shí)際上對(duì)于非居民企業(yè)而言，有些條件很難滿足，這些條件可能會(huì)對(duì)非居民造成“不利待遇”?；鸾M織認(rèn)為，在判斷隱性歧視時(shí)，要評(píng)估相關(guān)法規(guī)在實(shí)際中是否確實(shí)對(duì)非居民造成了更重的負(fù)擔(dān)，其管理原則和OECD采取的原則是一致的。

二是成員國(guó)監(jiān)管實(shí)踐中存在的歧視?；鸾M織認(rèn)為，成員國(guó)的具體監(jiān)管實(shí)踐狀況也要納入基金組織管轄權(quán)范圍。例如，為居民企業(yè)提供經(jīng)常性國(guó)際支付的外匯兌換之前，成員國(guó)可能要求居民提供文件來(lái)證明其交易背景的真實(shí)性，基金組織會(huì)核查這些證明文件是否造成了成員國(guó)在經(jīng)常性國(guó)際支付上的不當(dāng)延遲。再如，如果成員國(guó)出于獲取非居民發(fā)行者更多的信息以及適用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的目的，對(duì)在其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)行證券的非居民企業(yè)實(shí)施特殊的準(zhǔn)入程序，基金組織應(yīng)該監(jiān)督這些程序的實(shí)施，以判斷是否造成了不當(dāng)延誤。

對(duì)支付和轉(zhuǎn)移的管理原則

對(duì)有交易背景的支付和轉(zhuǎn)移的管理——交易環(huán)節(jié)自由則支付轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)也自由?；鸾M織認(rèn)為，如果成員國(guó)允許其居民與非居民開(kāi)展國(guó)際資本交易，則不能限制對(duì)應(yīng)的支付環(huán)節(jié)；如果居民或非居民無(wú)法購(gòu)買必要的外匯來(lái)進(jìn)行上述支付或轉(zhuǎn)移，則將被認(rèn)定為是對(duì)支付轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的限制；如果成員國(guó)禁止某些資本交易，則同樣可以禁止相應(yīng)的支付或轉(zhuǎn)移，例如違法交易的支付和轉(zhuǎn)移不被允許。需要注意的是，成員國(guó)可以對(duì)資本交易進(jìn)行真實(shí)性審核，但不得造成不當(dāng)拖延，否則將被視為限制措施。該原則和經(jīng)常項(xiàng)下相關(guān)原則保持一致。

對(duì)無(wú)交易背景的支付和轉(zhuǎn)移的管理原則——國(guó)民待遇和地域非歧視?；鸾M織認(rèn)為，由于此類轉(zhuǎn)移無(wú)基礎(chǔ)交易，因此基礎(chǔ)交易相關(guān)的支付和轉(zhuǎn)移管理原則“交易環(huán)節(jié)自由則支付轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)也自由”不在此處適用。對(duì)于此類轉(zhuǎn)移，應(yīng)堅(jiān)持國(guó)民待遇和地域非歧視的原則，如果允許居民或非居民進(jìn)行國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移，就不能限制其進(jìn)行國(guó)際轉(zhuǎn)移，也不能對(duì)國(guó)際轉(zhuǎn)移的匯兌環(huán)節(jié)施加限制。

資本項(xiàng)目開(kāi)放“不可后退”原則

除非經(jīng)過(guò)基金組織批準(zhǔn)，成員國(guó)不得在其現(xiàn)有的限制措施外再實(shí)施新的限制措施。基金組織認(rèn)為，“過(guò)渡期安排和批準(zhǔn)政策的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)不可后退原則，并清晰表明成員國(guó)實(shí)現(xiàn)資本流動(dòng)自由化的承諾和批準(zhǔn)性政策的靈活性”，“過(guò)渡期安排使得成員國(guó)可以保留在修正案生效時(shí)存在的限制性措施，但不得對(duì)草案生效前不受限制的交易實(shí)施限制”，即不得后退。

97草案允許成員國(guó)實(shí)施限制措施的主要情形

97草案規(guī)定，在基金組織管轄權(quán)范圍內(nèi)，如果一國(guó)違反了上述管理原則，則將被判定對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)實(shí)施了限制。但有幾種例外情形，包括：成員國(guó)政府對(duì)其主權(quán)賬戶（例如國(guó)債）實(shí)施的針對(duì)非居民的歧視性行為不被視為限制措施；政府對(duì)公共機(jī)構(gòu)實(shí)施的歧視性措施也是被允許的，因?yàn)檫@些措施在某種程度上是出于政府對(duì)主權(quán)利益的考量而實(shí)施的，不適用一般性義務(wù)的規(guī)定；成員國(guó)政府的證券可以限制對(duì)非居民的發(fā)行。

比較重要的一類例外，是成員國(guó)可以在獲得基金組織批準(zhǔn)后實(shí)施相關(guān)限制措施，而不被視為違反《基金組織協(xié)定》?；鸾M織在97草案中列出了四類措施：一是出于國(guó)際收支平衡和宏觀經(jīng)濟(jì)管理目的；二是出于市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)發(fā)展考慮；三是出于審慎考慮；四是出于國(guó)內(nèi)和國(guó)際安全原因。

一是出于國(guó)際收支平衡和宏觀經(jīng)濟(jì)管理的目的?；鸾M織認(rèn)為，成員國(guó)面臨資本流出和流入壓力時(shí)，可以向基金組織申請(qǐng)“批準(zhǔn)政策”以采取限制措施。限制政策的批準(zhǔn)應(yīng)該基于相關(guān)判斷，比如限制措施是否為了國(guó)際收支目的，在成員國(guó)之間是否存在歧視，限制措施是否為暫時(shí)性措施等。

二是出于市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)發(fā)展考慮?；鸾M織認(rèn)為，如果成員國(guó)的國(guó)內(nèi)金融體系初步建立，仍較為脆弱，可以出于市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)發(fā)展的考慮，向基金組織申請(qǐng)“批準(zhǔn)政策”以采取限制措施。此類限制措施獲批標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著市場(chǎng)與機(jī)構(gòu)發(fā)展不斷調(diào)整，且旨在保護(hù)金融市場(chǎng)“雛形”。例如，成員國(guó)限制非居民資金大量流入所導(dǎo)致的大規(guī)模市場(chǎng)波動(dòng)，原因是該成員國(guó)沒(méi)有能力采取可被國(guó)際接受的其他非限制性措施?？紤]到成員國(guó)金融體系的發(fā)展階段，成員國(guó)需要采取該限制措施，而且從長(zhǎng)期看，這些限制措施有利于促進(jìn)資本流動(dòng)自由化。

在97草案中，此類限制措施僅適用于過(guò)渡期安排的成員國(guó)。基金組織認(rèn)為，應(yīng)只批準(zhǔn)那些繼續(xù)利用過(guò)渡期安排的成員國(guó)采取此類限制性措施，這類措施配合著過(guò)渡期安排，使起點(diǎn)不同的成員國(guó)根據(jù)其金融市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)發(fā)展情況，適當(dāng)?shù)匕才刨Y本流動(dòng)自由化的順序。

三是審慎考慮。成員國(guó)可以出于審慎考慮，向基金組織申請(qǐng)“批準(zhǔn)政策”以采取限制措施?；鸾M織認(rèn)為，大部分審慎政策不會(huì)構(gòu)成限制，對(duì)構(gòu)成限制的審慎政策，基金組織要在批準(zhǔn)之前對(duì)該政策進(jìn)行考察，以確定該政策具有審慎的實(shí)質(zhì)，而不是只有審慎的形式。審慎管理政策是否造成限制，關(guān)鍵在于政策設(shè)計(jì)以及多大程度上堅(jiān)持了非歧視性原則。例如，為防止外匯風(fēng)險(xiǎn)暴露，中央銀行通常會(huì)限制金融機(jī)構(gòu)的外匯敞口頭寸。按照隱性歧視的原則，如果滿足以下條件，該審慎政策將具有“限制”性質(zhì)：第一，此政策給國(guó)際交易造成的負(fù)擔(dān)大于國(guó)內(nèi)交易；第二，鑒于總體目的，這一政策并無(wú)必要。

四是國(guó)內(nèi)和國(guó)際安全原因。基金組織認(rèn)為“成員國(guó)因國(guó)內(nèi)和國(guó)際安全原因采取的限制措施，也在基金組織的管轄權(quán)范圍內(nèi)”，因此出于國(guó)內(nèi)和國(guó)際安全原因采取的相關(guān)措施也要經(jīng)過(guò)基金組織的批準(zhǔn)。