國土空間規(guī)劃視角下耕地后備資源潛力評價
——以南城縣為例

陳嵐風(fēng)，湯江龍*，付未東

（1.東華理工大學(xué)測繪工程學(xué)院，江西 南昌 330013；2.江西地信數(shù)云科技有限公司，江西 撫州 344000）

0 引言

我國土地制度改革至今，因規(guī)劃體系類型多而錯綜雜亂、規(guī)劃的內(nèi)容重疊沖突等現(xiàn)象屢見不鮮，加之規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管不力等諸多問題導(dǎo)致國土空間未能得到合理的利用和有效的保護(hù)[1-3]。為建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，是保障國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，加快推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措[4-5]。

國土空間規(guī)劃作為國家發(fā)展的指南，以及可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，對于解決我國長期存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)與糧食安全生產(chǎn)的矛盾起到關(guān)鍵性的作用[6-8]?？茖W(xué)合理地進(jìn)行土地利用，作為國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，耕地后備資源的合理開發(fā)利用，在人地矛盾如此突出的當(dāng)下，已被我國政府高度重視[9-14]，錢慧、劉祎蕾等[9-11]學(xué)者以國土空間規(guī)劃為背景對規(guī)劃中涉及的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃、分區(qū)劃定等展開了研究；姜藍(lán)齊、孫萍等[15-19]學(xué)者對耕地適宜性及耕地后備資源開發(fā)潛力進(jìn)行了一定的研究分析；任君臨、劉洋洋等[20-23]學(xué)者認(rèn)為耕地后備資源的調(diào)查手段、空間分布和分區(qū)方法研究也至關(guān)重要。為更好地確保國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多的耕地資源指標(biāo)保障，對耕地后備資源進(jìn)行潛力分析，可為國土空間規(guī)劃中用地規(guī)模的確定提供科學(xué)的參考依據(jù)。

1 研究區(qū)域概況及數(shù)據(jù)來源

1.1 區(qū)域概況

南城縣位于江西省撫州市中部，以山地、丘陵、河谷平原為主，其中丘陵占全縣總面積的77%，河谷平原最少，占全縣總面積的5%，其余均為山地，地勢為東、西高，中部成河谷平川地帶，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，地下水比較缺乏，耕地灌溉多以地表徑流水為主，年平均氣溫在17.5℃左右，年均降水量約為1 603毫米，年日照總時長約為1 801小時，土壤多為沖積土壤和紅色粘性土，土地肥沃且灌溉條件良好。根據(jù)最新土地利用現(xiàn)狀調(diào)查統(tǒng)計(jì)，南城縣耕地總面積約為2 1400公頃，占全南城縣總面積的13%，包括水田、旱地和水澆地，耕地面積較少，與其他縣不同，南城縣既是江西省的6個直管縣之一，又是作為撫州市的經(jīng)濟(jì)副中心，在嚴(yán)格保護(hù)和利用耕地同時，又要滿足未來15年南城縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這對南城縣國土空間規(guī)劃來說無疑是一項(xiàng)重大的難題，因此對耕地后備資源的潛力分析變得十分重要。

1.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)來源于南城縣2020年第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)；2010—2020年土地開發(fā)、整理、復(fù)墾和增減掛鉤數(shù)據(jù)；生態(tài)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界數(shù)據(jù)。

2 分析方法

2.1 耕地后備資源指標(biāo)體系構(gòu)建

耕地后備資源需要結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)條件和自然地理?xiàng)l件，在區(qū)域相似性的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)域的耕地后備資源數(shù)量和質(zhì)量分布情況后，優(yōu)先選擇各方面條件較好的地區(qū)。本文主要從合規(guī)性和可實(shí)施性兩個方面構(gòu)建耕地后備資源指標(biāo)體系，合規(guī)性主要是指選取的耕地后備資源圖斑必須符合國土空間規(guī)劃要求以及其他政策性要求，不能在生態(tài)紅線及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)?？蓪?shí)施性主要包含：（1）土地是否受污染或受污染治理成本是否經(jīng)濟(jì)可行；（2）土地地形坡度是否小于25°；（3）土地地塊是否耕作便利。見表1。

表1 耕地后備資源指標(biāo)認(rèn)定基本條件表

通過設(shè)計(jì)好的耕地后備資源指標(biāo)體系，利用最新的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)、坡度數(shù)據(jù)和受污染地塊數(shù)據(jù)，對南城縣滿足指標(biāo)條件的地塊圖斑進(jìn)行篩查，極大限度地排除不符合耕地后備資源開發(fā)的圖斑。

2.2 分析方法

2.2.1 因素疊加分析法。耕地后備資源潛力評價需要考慮各方面的評價因素，因素疊加分析法主要指多個因素?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行的一系列集合運(yùn)算，從而生成新的研究數(shù)據(jù)的過程，公式如下：

式中，Q為輸出結(jié)果；A、B、C、D分別代表滿足作為耕地后備資源指標(biāo)認(rèn)定的基本條件，如表1所述的合規(guī)性指標(biāo)和可行性指標(biāo)；∩表示交集關(guān)系。

2.2.2 空間分析及數(shù)理統(tǒng)計(jì)。GIS作為一門具有獨(dú)特空間思維的空間科學(xué)，能夠以空間的相互聯(lián)系和作用為前提，從而揭示事物之間的空間分布情況以及動態(tài)變化規(guī)律。故可利用ArcGIS對地理信息空間數(shù)據(jù)進(jìn)行因素提取、刪除、裁剪、合并以及統(tǒng)計(jì)等操作，最終得到分析結(jié)果。

2.2.3 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地率測算。通過歷年土地開發(fā)和整理、土地復(fù)墾和增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)，計(jì)算各項(xiàng)目類型新增耕地率K：

新增耕地率K值越大說明新增耕地面積越大，耕地后備資源潛力則越大。

2.3 分析思路

首先根據(jù)收集到的南城縣往年土地開發(fā)和整理、土地復(fù)墾和增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)，利用ArcGIS軟件對南城縣全域采用不同新增耕地方式得到的新增耕地率進(jìn)行潛力評估分級，然后根據(jù)耕地后備資源指標(biāo)體系挑選出符合耕地后備資源的圖斑，測算不同區(qū)域耕地后備資源潛力，開發(fā)利用時可根據(jù)潛力評估等級優(yōu)先選擇潛力等級高的區(qū)域進(jìn)行開發(fā)（圖1）。

圖1 耕地潛力分析技術(shù)路線圖

3 分析結(jié)果

3.1 南城縣耕地后備資源潛力現(xiàn)狀分析

根據(jù)最新土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，南城縣宜開發(fā)整理未利用地總面積為615.27公頃，其中，荒草地面積為580.71公頃，占總未利用地面積的94.38%，裸巖石礫地面積為26.22公頃，占總用地面積的4.26%，裸土地面積為8.34公頃，占總未利用地面積的1.36%。

南城縣可用于土地整理開發(fā)和耕地提質(zhì)改造的農(nóng)用地總面積為146 249.68公頃，其中耕地面積為22 005.92公頃，占農(nóng)用地總面積的15.05%，園地面積為7 782.15公頃，占農(nóng)用地總面積的5.32%，林地面積為116 464.61公頃，占農(nóng)用地總面積的79.63%。

通過遙感影像，疊加三調(diào)建設(shè)用地圖斑，內(nèi)業(yè)進(jìn)行預(yù)判讀，初步選定符合增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施條件的圖斑地塊，結(jié)合實(shí)地調(diào)研，確定有條件實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的建設(shè)用地圖斑面積為122.54公頃，用于復(fù)墾的廢棄用地規(guī)模為41.34公頃，詳見表2。

表2 南城縣耕地后備資源潛力現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)表（單位：公頃）

3.2 南城縣耕地后備資源新增耕地系數(shù)分析

根據(jù)南城縣往年土地開發(fā)和整理、土地復(fù)墾、增減掛鉤等項(xiàng)目進(jìn)行整理分析，按開發(fā)項(xiàng)目新增耕地率對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行開發(fā)潛力分級，其中土地開發(fā)一級新增耕地系數(shù)大于等于95%，二級新增耕地系數(shù)范圍在90%～95%之間，三級新增耕地潛力在90%以下；土地整理項(xiàng)目平均新增耕地系數(shù)為0.038%，根據(jù)歷年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地整理規(guī)模來確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)級別，整理規(guī)模大于200公頃潛力為一級，整理規(guī)模在100～200公頃之間潛力為二級，整理規(guī)模小于100公頃潛力為三級；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目按平均新增耕地率為1.5%計(jì)算；農(nóng)村居民點(diǎn)整理增減掛鉤項(xiàng)目新增耕地率大于95%為一級，新增耕地率在90%～95%為二級，小于90%的為三級；廢棄用地復(fù)墾項(xiàng)目平均新增耕地系數(shù)為89.9%，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)墾規(guī)模確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛力級別，復(fù)墾規(guī)模大于20公頃為一級，10～20公頃之間為二級，復(fù)墾規(guī)模小于10公頃為三級。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地系數(shù)及潛力級別，詳見表3。

表3 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地潛力級別確認(rèn)表

3.3 南城縣耕地后備資源潛力分析

3.3.1 未利用地開發(fā)潛力分析。依據(jù)南城縣耕地后備資源調(diào)查工作成果，同時考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，將自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)等生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的耕地后備資源扣除，并結(jié)合雙評價中農(nóng)業(yè)適宜性評價結(jié)果，主要擬開發(fā)裸土地、裸巖石礫地和其他草地。根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，裸土地、裸巖石礫地和其他草地總面積為626.46公頃，其中在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的圖斑面積為170.19公頃，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的圖斑面積為73.49公頃，剩余可開發(fā)的未利用地面積為382.78公頃，詳見表4。

表4 未利用地開發(fā)規(guī)模表（單位：公頃）

根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地系數(shù)，結(jié)合開發(fā)潛力圖斑，測算得新增耕地潛力為349.37公頃，詳見表5。

表5 南城縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地潛力分析表（單位：公頃）

3.3.2 農(nóng)用地土地開發(fā)潛力分析。農(nóng)用地整治主要是通過對農(nóng)用地進(jìn)行土地平整、田間道路、溝渠整改、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)田防護(hù)等工程建設(shè)，使有效耕地面積增加，使耕地質(zhì)量得到改善，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境[24]。農(nóng)用地整治主要對象為耕地，其中又以永久基本農(nóng)田為重點(diǎn)。

農(nóng)用地整治能夠健全農(nóng)田的排灌系統(tǒng)，消除限制因素，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，便于機(jī)械化生產(chǎn)，大幅度降低了生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，更有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)民增收的問題得以解決。為了量化耕地質(zhì)量提高潛力，以耕地等別提高程度來衡量并予以體現(xiàn)。

結(jié)合影像及三調(diào)現(xiàn)狀圖斑，優(yōu)先開發(fā)種植屬性為工程恢復(fù)的其他農(nóng)用地，利用GIS軟件進(jìn)行疊加分析，踢出坡度大于25°以上以及生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)不宜開發(fā)的土地，最終確定可開發(fā)的農(nóng)用地圖斑總面積為1 014.54公頃，詳見表6。

表6 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜農(nóng)農(nóng)用地開發(fā)規(guī)模測算表（單位：公頃）

根據(jù)南城縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)新增耕地系數(shù)，結(jié)合開發(fā)潛力規(guī)模，測算得各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜農(nóng)非耕農(nóng)用地土地開發(fā)新增耕地潛力為958.98公頃，詳見表7。

表7 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非耕農(nóng)用地開發(fā)耕地潛力測算（單位：公頃）

3.3.3 農(nóng)用地土地整理潛力分析。根據(jù)南城縣歷史土地整理項(xiàng)目分析，南城縣土地整理項(xiàng)目的平均新增耕地率為3.8%，規(guī)劃期土地整理項(xiàng)目規(guī)模約為310.18公頃，測算南城縣農(nóng)用地土地整理項(xiàng)目的新增耕地潛力為11.79公頃，詳見表8。

表8 南城縣農(nóng)用地土地整理項(xiàng)目規(guī)模測算表（單位：公頃）

3.3.4高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目整理新增耕地潛力分析。結(jié)合已實(shí)施的面積、項(xiàng)目實(shí)際情況、以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，根據(jù)三調(diào)的最新成果，擦除歷年來已實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的地塊，南城縣耕地整治潛力區(qū)總面積為5 655.14公頃，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目新增耕地比例1.5%來計(jì)算，可以增加耕地潛力84.83公頃。

3.3.5 農(nóng)村宅基地增減掛鉤新增耕地潛力分析。南城縣農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約程度較低，整治潛力大，農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力來源：（1）嚴(yán)格調(diào)控居民的人均宅基地指標(biāo)，將超標(biāo)的宅基地復(fù)墾為農(nóng)用地。調(diào)整建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，通過降低人均用地指標(biāo)來提高土地的容積率，從而增加可用農(nóng)用地。（2）對村莊內(nèi)空置的、廢棄的房屋和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行整治復(fù)墾。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工，將出現(xiàn)大量的宅基地長時間空置，經(jīng)過整治規(guī)劃，可以騰出部分土地[25-26]。

通過遙感影像，疊加三調(diào)建設(shè)用地圖斑，內(nèi)業(yè)進(jìn)行預(yù)判讀，選定初步實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目圖斑，通過實(shí)地調(diào)研，確定有條件實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目的建設(shè)用地圖斑面積為122.54公頃，詳見表9。

表9 農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模測算表（單位：公頃）

結(jié)合南城縣農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)模，及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增耕地率測算，南城縣農(nóng)村建設(shè)用地整理新增耕地潛力為115.98公頃，詳見表10。

表10 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力測算表（單位：%）

3.3.6 廢棄用地復(fù)墾新增耕地潛力分析。廢棄用地復(fù)墾是指為了增加可利用、可經(jīng)營的耕地和其他農(nóng)用地面積，對因生產(chǎn)建設(shè)和自然災(zāi)害等原因?qū)е碌谋粴暮蛷U棄的土地采取必要的整治措施[27-29]。

廢棄用地復(fù)墾新增耕地的來源包括：（1）采礦挖沙、燒制磚瓦、工程建設(shè)等挖損地；（2）地下采礦和建設(shè)挖空后形成的地表塌陷地；（3）排放廢石和垃圾等的壓占地；（4）各種污染損毀地；（5）自然災(zāi)害損毀地；（6）其他可復(fù)墾的廢棄地。

根據(jù)遙感影像結(jié)合三調(diào)現(xiàn)狀圖斑，對疑似廢棄的工礦用地圖斑進(jìn)行判讀提取，到現(xiàn)場實(shí)地調(diào)研，確定可用于復(fù)墾的廢棄用地規(guī)模為41.34公頃，詳見表11。

表11 南城縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)廢棄用地復(fù)墾規(guī)模測算表（單位：公頃）

根據(jù)南城縣規(guī)劃期擬定的廢棄用地復(fù)墾規(guī)模為41.34公頃，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地率平均約為89.9%，測算得南城縣廢棄用地復(fù)墾潛力為37.16公頃。

經(jīng)分析總結(jié)，南城縣耕地后備資源具體潛力結(jié)構(gòu)分析見表12。

表12 南城縣耕地后備資源潛力分析表（單位：公頃）

通過上表可以看出，南城縣各類土地整治綜合新增耕地潛力為1 585.11公頃，通過對未利用地、農(nóng)用地及建設(shè)用地的各方面分析，南城縣通過未利用地開發(fā)整理，可新增耕地349.37公頃，占總耕地潛力的22.04%，農(nóng)用地整理潛力最大，可新增耕地1 082.6公頃，占總耕地潛力的68.30%，建設(shè)用地土地復(fù)墾新增耕地潛力最小，可新增耕地153.14公頃，占總耕地潛力的9.66%。

南城縣總體自然宜墾耕地規(guī)模較大，在科學(xué)合理利用的情況下，結(jié)合2020—2035年國土空間總體規(guī)劃要求，較大的耕地后備資源潛力能夠?qū)ΡＵ蠀^(qū)域內(nèi)糧食安全起到基礎(chǔ)性的支撐作用，以及為未來針對于南城縣特殊經(jīng)濟(jì)定位的發(fā)展提供用地支撐。但該文僅對宜農(nóng)未利用地開發(fā)、農(nóng)用地土地整治和建設(shè)用地整理三種整治類型進(jìn)行了潛力分析，在后續(xù)的研究中應(yīng)該從各方面考慮如何對耕地進(jìn)行挖潛，形成長效的開發(fā)機(jī)制，從而更好地貼合南城縣社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)發(fā)展的需求。