中國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究進展

黃瑩瑩，楊子生

（云南財經(jīng)大學 國土資源與持續(xù)發(fā)展研究所，昆明 650221）

0 引言

土地作為一種資源和生產(chǎn)資料，具有面積有限性和不可替代性，在人類社會物質生產(chǎn)中占有難以替代的特殊地位[1]，因此，對土地及土地利用問題的研究，一直以來備受重視。改革開放以來中國經(jīng)濟體系和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，隨之而來的是城鎮(zhèn)建設用地粗放利用、布局不合理等問題的出現(xiàn)，這些都是中國步入高質量發(fā)展階段迫切應對的挑戰(zhàn)。越來越多的學者也意識到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對城市可持續(xù)發(fā)展的重要性。近年來自然資源部積極推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，促進城中村、老舊小區(qū)、老工業(yè)區(qū)的改造，從而推動產(chǎn)業(yè)轉型升級和城市高質量發(fā)展。2009年以來，中國多個省份參與到城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，這促進了國內(nèi)學術界對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究工作的積極展開。目前，國內(nèi)學者對于低效用地評價對象多以低效工業(yè)用地為主，學者們研究熱點主要停留在內(nèi)涵界定與識別、政策研究、再開發(fā)模式探究。在此背景下，本文對國內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究進展進行總結和分析，有助于強化中國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究。

1 城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵研究

原國土資源部《關于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號）指出，“城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地[2]。”這是城鎮(zhèn)低效用地最為早期的概念；2016年原國土資源部再次印發(fā)《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）的通知，進一步明確規(guī)定城鎮(zhèn)低效用地是指“第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設用地，權屬清晰、不存在爭議[3-4]?！背龂覍用嫱猓瑥V東、上海、浙江、南京等地相繼出臺了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策文件。這使得在不同時期，不同省份，對城鎮(zhèn)低效用地的命名和內(nèi)涵都各不相同，如上海、深圳將其稱為“城市更新”，廣州稱為“三舊改造”，杭州、南京是“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”等。

國內(nèi)學者對于城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵認識也尚未統(tǒng)一。張勇[5]等提出低效用地的內(nèi)涵界定應該從絕對低效和相對低效兩個方面進行考慮；何明嬋[6]等認為各地在確定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍時，遵循上級認定的低效用地標準的基礎上，還應該綜合考慮經(jīng)濟、文化、生態(tài)等各方面因素；劉怡[7]等學者認為內(nèi)涵判定應考慮土地是否被充分利用以及地上附著物功能價值是否被體現(xiàn)；楊少敏[8]等學者根據(jù)《指導意見》，聯(lián)系政府管理需求和地方實踐經(jīng)驗，把城鎮(zhèn)低效用地分為低效城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地、低效城鎮(zhèn)村莊用地、低效城鎮(zhèn)生活用地、其他低效用地四種類型，并根據(jù)其再開發(fā)的客觀原因細分具體小類；鐘婷[9]等認為在國土空間規(guī)劃的背景下，城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵外延應該更加廣泛，所有不符合國家高質量發(fā)展要求的用地都歸為低效用地。

2 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)評價研究

我國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)評價的研究重點工作應該包括評價內(nèi)容、評價方法、評價指標、評價技術。但由于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究問題的復雜性，使得國內(nèi)研究學者對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的評價對象多以低效工業(yè)用地為主，對于整個城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的評價缺乏系統(tǒng)的研究。如果僅將工業(yè)用地列入到城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀評價中，那么研究的范圍將會縮小，將無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究的工作目標。

從評價內(nèi)容來看，主要是對城鎮(zhèn)低效用地的現(xiàn)狀和潛力分析?，F(xiàn)狀評價主要評價當前城市土地的利用率、空間布局、權屬性質等；潛力評價是根據(jù)國家標準和有關行業(yè)規(guī)定，對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力進行評價以及潛力分級。關文俠[10]等以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎，制定城鎮(zhèn)低效用地認定標準，運用規(guī)模潛力和經(jīng)濟潛力方法進一步測算城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力；姚靜[11]等也通過測算規(guī)模潛力、經(jīng)濟潛力的方法進行分區(qū)，最后構建城鎮(zhèn)低效用地潛力測算體系。

從評價方法和評價指標上看，目前國內(nèi)主流研究思想是從城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵出發(fā)，當前研究大都基于社會（Society）、經(jīng)濟（Economy）和環(huán)境（Environment）等維度和采用定性定量相結合的方法構建評價指標體系。陳卓[12]等基于多層級指標體系將工業(yè)用地劃分為四個層次，從而找出產(chǎn)生低效用地的原因；丁一[13]等利用內(nèi)-外部性組合矩陣模型對指標體系進行構建；裴海平[14]等采用多因素綜合評價法對低效用地的標準進行綜合判斷，并對低效用地結構及分布進行分析，最終驗證低效用地認定標準的適用性；閆晶[15]等學者采用定量和定性的方法，把定性指標定義為是否包括棚戶區(qū)、城中村、淘汰產(chǎn)業(yè)用地等，定量指標包括綜合容積率、建筑密度、基礎設施狀況等；孟鵬[16]等從土地利用強度、投入產(chǎn)出效益、就業(yè)程度、生態(tài)效益這4類指標構建工業(yè)用地集約評價體系。權重的確定在綜合評價指標體系中也是核心問題，主要的權重確定方法如AHP層次分析法[12，16]、特爾菲法[17]等。

從評價技術上來看，為了能夠使城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)評價更加直觀和精確，一些國內(nèi)的學者也從技術層面對城鎮(zhèn)低效用地調查和判定做出研究。利用GIS和無人機技術建立城市土地利用數(shù)據(jù)庫，并依據(jù)主體功能的不同劃分建立低效用地評價體系[18]；利用QuickBird高分辨率衛(wèi)星影像來提取建筑物相關信息，這樣可以精確算出城市建筑密度和容積率[19]；通過運用無人機傾斜攝影測量技術，能夠比較精準調查低效用地面積、分布情況、利用情況等[20]；還可以利用數(shù)字正射影像圖對城鎮(zhèn)土地利用類型、結構及其分布情況進行調查[21]；對城鎮(zhèn)建筑開展三維建模，通過三維可視化精準識別低效用地[22]。

3 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)處置研究

3.1 再開發(fā)模式研究

目前盤活城鎮(zhèn)低效用地是各地方部門所面臨并且急需解決的問題，學者們和有關部門對此展開了有效的探索?？偨Y前人研究成果不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的各類城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式中，根據(jù)作用主體的不同基本可以分為政府主導型和市場主導型。政府主導型模式是政府根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結構、民生問題、生態(tài)環(huán)境等方面的需求進行改造的再開發(fā)模式。市場主導型模式是指原土地使用權人和市場主體自主實施改造的再開發(fā)模式[23]；隨著我國各種PPP配套政策和機制的完善，羅艷麗[24]、唐文帥[25]開始探討如何在低效用地再開發(fā)中引入和實施PPP模式。也有不少學者根據(jù)改造類型不同將再開發(fā)模式分為全面改造型、局部改造型、綜合整治型。全面改造型是指以重建的開發(fā)方式為主，局部改造型是指在對整體格局和功能不進行重大調整的前提下，對局部進行重點改造，綜合整治型是指對地塊環(huán)境的整治以及功能完善[26-27]；將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為一個總目標，分析每個因素對其影響的權重，根據(jù)因素影響權重，分析哪種模式最適合[24]。針對不同地塊的地理環(huán)境和開發(fā)目標，各地應該因地制宜地選擇不同的治理結構，采用差異化的治理模式，才能取得較好的效果[28]。聶兵兵[29]、王先君[30]等則是從規(guī)劃層面和保障實施層面對再開發(fā)的模式進行探索，以促進城市健康穩(wěn)定發(fā)展。在地方區(qū)域實踐中，武漢市提出重點功能區(qū)“五統(tǒng)一”開發(fā)模式，采取成片改造方式進一步形成了成片推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的路徑[31]；寧波市江東區(qū)遵循以政府主導模式，規(guī)劃先行[32]。

合理處置城鎮(zhèn)低效用地對于提升土地利用效率和城市品質具有顯著效果。但從現(xiàn)有的研究上看，國內(nèi)學者對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)模式研究較少，起步較晚。對于如何合理制定低效用地再開發(fā)模式以及各種模式之間尚未有一個系統(tǒng)的研究與比較。

3.2 再開發(fā)政策研究

2008年國務院頒布了《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（〔2008〕3號）[33]，文件明確提出“基于節(jié)約集約用地原則調整用地標準”和“利用現(xiàn)有建設用地提高利用效率”兩大要求。隨后，廣東省頒布《印發(fā)廣東省建設節(jié)約集約用地試點示范省工作方案的通知》（粵府明電〔2009〕16號）[34]等文件，在節(jié)約集約用地試點工作方面走在全國前列。在看到廣東省試點工作取得一定成效時，原國土資源部于2013年頒布《關于印發(fā)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導意見的通知》（國土資發(fā)〔2013〕3號）[2]，將試點城市推廣到全國十個省市區(qū)，在此背景下，2016年原國土資源部印發(fā)《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》的通知（國土資發(fā)〔2016〕147號）[3]，將城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)在全國推廣。由此看出近十年來，我國低效用地再開發(fā)政策經(jīng)歷了三個階段，政策的作用對象從試點城市到全國推廣，這也推動專家學者對于政策的實施效果進行定量比較研究。

周滔[35]等學者采用雙重差分法和雙向固定效應模型，根據(jù)2009—2016年全國254個地級市的面板數(shù)據(jù)，分析實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策對城市土地利用效益的影響；胡子嬌[36]利用內(nèi)容分析法和政策工具對廣州市低效用地再開發(fā)政策進行研究和分析，在30項政策文本中選取了5項綜合性較強的政策作為分析樣本，對政策文本進行編碼、統(tǒng)計，構建了再開發(fā)政策的基本研究框架；劉天喬[37]等制定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的相關政策時，不僅要考慮城市社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展對土地利用的需求，還要考慮城市宏觀層面上的管理需求。

國內(nèi)學者對相關政策的實施效果評價較多，但關于如何制定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策的學者卻很少。我國幅員遼闊，不同地區(qū)城鎮(zhèn)低效用地情況和政策需求存在明顯差異。因此，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的政策研究應以理論分析為基礎，添加數(shù)據(jù)支持政策改進和政策創(chuàng)新。

3.3 再開發(fā)障礙研究

雖然全國各地都嘗試在再開發(fā)政策上進行突破和創(chuàng)新，但城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的過程依然面臨著很多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。總結前人的研究成果可以將再開發(fā)障礙歸納為以下3點：

（1）前期規(guī)劃統(tǒng)籌不足。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要多部門配合，不僅僅是自然資源部門的事，還涉及規(guī)劃、環(huán)保、城管等各職能部門及各級地方政府。在宏觀層面上，已編制有關城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃的城市很少，規(guī)劃已批準并且進行實施的城市更少，這表現(xiàn)出頂層設計的不足[38]；在規(guī)劃內(nèi)容方面，受到發(fā)展水平的限制和“GDP至上”的政績觀影響[39]；一些地區(qū)以房地產(chǎn)作為主導規(guī)劃內(nèi)容，盲目追求經(jīng)濟效益的開發(fā)，忽略生態(tài)、文化、社會等各方面的綜合效益，嚴重影響了城市品質的提升。

（2）實施產(chǎn)權征收困難。在產(chǎn)權征收階段，需要獲得產(chǎn)權人的同意并收回土地使用權。多位學者研究發(fā)現(xiàn)，我國實踐面臨的困境多集中于產(chǎn)權征收階段。復雜的產(chǎn)權難以處理，存在很多歷史遺留問題，類型復雜，牽涉甚廣，與經(jīng)濟發(fā)展、群眾利益等敏感問題交織在一起，處理難度大[40]；資金不足難以實現(xiàn)產(chǎn)權的征收工作與新增建設用地[41-42]。

（3）制度保障體系不健全。目前，我國有關城鎮(zhèn)低效用地的法律法規(guī)僅有原國土資源部所頒布的規(guī)章制度，而該項規(guī)章制度僅僅是政府部門的政策，并非全國人大所頒布的法律。城鎮(zhèn)低效土地再利用存在很多問題，由于沒有法律的明確規(guī)定導致低效用地再開發(fā)缺乏法律支撐[43]；制度的制約與缺失，參與改造主體積極性較低[44]；缺乏監(jiān)督管理機制，某些開發(fā)主體為了追求自身利益而隨意更改建設用地類型[45]。

從研究的內(nèi)容來看，多數(shù)學者都停留在從政府的角度出發(fā)對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)障礙進行研究，再開發(fā)的過程中，市場和公眾參與也是推動城市高效發(fā)展的重要力量。對于開發(fā)市場主體活力弱、社會資本難以聚集等問題的研究較少。

4 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究中存在的主要問題

本文依托“內(nèi)涵界定-評價方法-處置研究”這一路線分析，發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)低效用地研究仍處于探索階段，目前能夠指導城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實踐的研究成果較少。因此我們需要對這些問題進行深層次的探究，其主要問題有：

（1）尚未統(tǒng)一內(nèi)涵外延。首先從政府層面而言，不同時期不同區(qū)域對于城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵理解不同，對于城鎮(zhèn)低效用地包括哪些類型、標準如何界定更是沒有一個嚴格的規(guī)定；國內(nèi)學者根據(jù)自身研究基礎，對城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵和類型也提出了不同的釋義。不同類型之間土地效益高低不能直接進行對比，比如工業(yè)用地和住宅用地的土地功能不一樣，所以不能以每畝產(chǎn)值高低作為土地是否有效的評判標準，應根據(jù)不同的土地類型劃分城鎮(zhèn)低效用地的標準。在土地利用的動態(tài)發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)低效用地是否低效，取決于采用什么樣的標準進行判定，以及城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)應追求經(jīng)濟效益還是綜合效益，這些對合理界定城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵具有重要意義。

（2）研究區(qū)域小、評價方法單一。目前學界對于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究主要偏重于城鎮(zhèn)低效用地的整體和綜合研究，在研究區(qū)域的選擇上，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)基于全國尺度上的宏觀研究較少。特別是缺乏同一區(qū)域不同時期的縱向比較，以及同一時期不同區(qū)域的橫向比較，這樣更能直觀地反映出低效用地再開發(fā)的開展情況以及地區(qū)之間的差異。在評價方法的選擇上，城鎮(zhèn)低效用地效率評價方法和指標體系較為單一、缺乏科學性，很難體現(xiàn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的核心思想。

（3）缺乏頂層制度設計研究。根據(jù)我國已經(jīng)出臺的相關政策可以知道，城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)至今還沒有上升到法律法規(guī)層面，地方性法律、法規(guī)的約束力不足，缺乏權威層面的支持。各地所開展城鎮(zhèn)低效再開發(fā)工作時主要依據(jù)的是省、市、縣級政府的規(guī)范性文件，這就說明城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的頂層制度設計遠落后于地方實踐。如何結合地方實際有效地推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，不僅需要大量的研究工作還需要不斷地實踐和探索。

5 進一步加強我國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究的若干建議

5.1 合理界定目標內(nèi)涵

首先，效率低、品質低、產(chǎn)能低是城鎮(zhèn)低效用地的特點，一切內(nèi)涵界定應圍繞其特點展開。其次，在完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的類型劃定過程中，建議拓寬再開發(fā)工作的范圍，關注建設用地是否被合理利用、城市未來高質量發(fā)展目標等因素。當然也可以從創(chuàng)新驅動、城市更新、提升土地資源綜合承載力等方面豐富低效用地類型的分類體系。在國土空間規(guī)劃的大背景下，未來低效用地空間會進一步擴大到整個國土空間的范疇，會綜合考慮社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的最大化。

5.2 重視GIS、RS等技術的應用

加強全國范圍內(nèi)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)低效用地研究，增加城市間橫向和縱向的比較。在后續(xù)研究中，加強評價方法的對比分析，尋找更加科學的評價方法，建立科學、系統(tǒng)的分級評價指標體系，重視GIS、RS等先進技術的應用。

5.3 加強城鎮(zhèn)低效用地頂層制度設計研究

我國尚未建立起關于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的制度保障體系，導致實踐中的低效用地再開發(fā)活動得不到有效的制度保障，應盡快總結各地改革經(jīng)驗，進一步加強相關立法研究以及頂層設計研究，尤其是在整個再開發(fā)過程中規(guī)劃實施保障、監(jiān)督管理、市場化運作、激勵等機制方面需要更加深入的探索。把制度建設放在首要位置，構建具有系統(tǒng)性、科學性、有效性的制度體系。

5.4 促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究與我國土地利用管理相結合

在新型城鎮(zhèn)化背景下，存量規(guī)劃也將成為未來國土空間規(guī)劃的必然選擇。實踐證明，存量規(guī)劃可以處理和利用城鎮(zhèn)低效用地，做到“變廢為寶”以及緩解由于城市擴張所帶來的壓力。未來城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究要緊密結合黨和國家的政策和目標，無論是從經(jīng)濟發(fā)展角度，還是從生態(tài)環(huán)境的角度來看，土地對于中國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都至關重要。所以應促進我國城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究成果和土地利用管理手段相結合。

6 結論

國內(nèi)學者對城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵及其低效用地再開發(fā)的評價方法、模式、政策、障礙等方面進行了研究，也取得了一定成果。未來城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的研究工作應該進一步加強，一是低效用地的評價內(nèi)容有待豐富，須完善不同類型低效用地的評價指標和方法。二是如何在存量規(guī)劃背景下合理進行低效用地的規(guī)劃設計，提高土地利用率，調整產(chǎn)業(yè)結構是國家未來改革發(fā)展的重點和難點。三是在低效用地的未來利用方面，不僅要改善生活空間宜居度，提高人居環(huán)境質量，還要控制各項建設占用自然生態(tài)空間，防止自然生態(tài)功能受損。