高速公路交通管理勤務(wù)指揮機(jī)制現(xiàn)狀研究*

張振清 董可然 唐軍山

1. 鐵道警察學(xué)院 2. 杭州?？低晹?shù)字技術(shù)股份有限公司 3. 河南省禹州市公安局

引言

當(dāng)前我國已建成世界最大規(guī)模的高速公路網(wǎng)絡(luò)，機(jī)動車保有量持續(xù)增長，也造成了高速公路交通事故數(shù)量較高、應(yīng)急事件影響范圍較廣、部分關(guān)鍵節(jié)點交通擁堵嚴(yán)重等問題，對高速公路公安交通管理（以下簡稱“交管”）工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

高速公路具有全封閉管理、交通流量大、行車速度高等特征，使得交管業(yè)務(wù)具有管轄范圍長、可達(dá)性差等特點，重點主要是交通安全風(fēng)險防控[1]；執(zhí)勤模式主要采用巡邏崗與固定崗相結(jié)合的方式，囿于編制限制大多數(shù)高速警力配置難以達(dá)到《高速公路公安交通警察隊人員裝備配備標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（試行）》規(guī)定的每公里0.5～1.2人的要求；目前圍繞交通安全防控高速公路進(jìn)行了大范圍的科技信息化建設(shè)，“通過公路交通監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)取證、通過公安交通集成指揮平臺調(diào)度指揮、通過交通安全執(zhí)法服務(wù)站檢查執(zhí)法”的交通管理體系已初步形成。

依據(jù)《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》等相關(guān)規(guī)定，公安交通勤務(wù)可理解為交通警察為了維護(hù)道路交通秩序，保障道路交通安全暢通，依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，對道路上的車輛、駕駛?cè)撕蛷氖陆煌ɑ顒拥膮⑴c對象進(jìn)行直接管理的警務(wù)行為。公安交通指揮是指揮員及其指揮機(jī)構(gòu)為快速處置警情，對所屬機(jī)構(gòu)、公安交警和相關(guān)人員的警務(wù)處置行動進(jìn)行的運籌謀劃和發(fā)令調(diào)度活動。公安交通勤務(wù)指揮可理解為指揮機(jī)構(gòu)與一線交警之間進(jìn)行信息相互傳遞與共享，實現(xiàn)勤務(wù)安排與指揮調(diào)度的高度融合。而勤務(wù)指揮機(jī)制則是一種充分體現(xiàn)公安交通管理中勤務(wù)安排和指揮調(diào)度的規(guī)律和特點的制度和工作模式。

從元素組成上對公安交通勤務(wù)指揮機(jī)制涵蓋的內(nèi)容進(jìn)一步分析：公安交通勤務(wù)主要包括兩個輸入變量，分別為執(zhí)勤主體與執(zhí)勤場景，并在確定輸入變量后，通過執(zhí)勤時間、執(zhí)勤方式、執(zhí)勤工具，完成整個勤務(wù)安排；公安交通指揮以事件類型和事件等級為輸入變量，并從指揮主體、派警模式、派警手段三個維度完成處置警情的下派。具體如圖1所示。

圖1 公安交通勤務(wù)指揮要素

當(dāng)前道路交通勤務(wù)機(jī)制改革是公安交通管理的重點工作之一，各級高速公路交通管理部門圍繞勤務(wù)指揮機(jī)制改革進(jìn)行了廣泛實踐。如面對護(hù)航高速公路交通安全的艱巨任務(wù)，四川基于深入調(diào)查研究，做出了高速交警全面實施警務(wù)改革的重要決定[2]；溫州高速交警以“三四五交管戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，著力探索現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)，落實道路交通事故預(yù)防“減量控大”[3]；渭南高速交警大隊堅持關(guān)口前移、站穩(wěn)路面主場，拓展延伸交管警務(wù)“新型陣地”，合力打通路面管控“神經(jīng)末梢”，應(yīng)對高速公路交通安全管理工作新挑戰(zhàn)[4]。為給高速公路交管勤務(wù)指揮機(jī)制的改革提供理論指導(dǎo)，本文從高速公路交管的組織架構(gòu)、勤務(wù)指揮模式與流程等方面對高速公路交管勤務(wù)指揮機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)梳理。

一、勤務(wù)指揮組織架構(gòu)

（一）高速公路交通管理體制

目前在全國26個省、自治區(qū)（除北京、天津、上海、重慶4個直轄市及西藏）的高速交管部門中，根據(jù)高速管轄權(quán)層級不同，劃分為垂直管理模式、屬地管理模式和垂直管理與屬地管理相結(jié)合的模式。其中垂直管理的省份12個（山西、四川、江西、湖北、內(nèi)蒙古、吉林、湖南、福建、云南、河北、浙江、寧夏），垂直管理與屬地管理相結(jié)合的省份9個（山東、新疆、黑龍江、廣西、青海、江蘇、安徽、陜西、河南），屬地管理的省份5個（廣東、海南、遼寧、貴州、甘肅）。具體如圖2所示。

圖2 高速公路交通管理模式

垂直管理模式是指高速公路交通業(yè)務(wù)管轄權(quán)隸屬高速支隊，高速支隊直接受交警總隊管轄。該模式的優(yōu)點是全省高速公路交通管理可以統(tǒng)一模式，便于總隊、支隊、大隊三級統(tǒng)一勤務(wù)管理，有助于在專項、應(yīng)急等業(yè)務(wù)下的跨轄區(qū)大范圍協(xié)同指揮；缺點則是難以實現(xiàn)高速公路交通管理與城市交通管理間的銜接，需應(yīng)對與多個地市交警支隊和高速管理公司的業(yè)務(wù)對接。

屬地管理模式是指高速公路交通業(yè)務(wù)管轄權(quán)隸屬于地市支隊，交警總隊主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。該模式的優(yōu)點是高速公路與城市道路交通信息可互聯(lián)互通，便于跨路網(wǎng)協(xié)調(diào)控制與扁平化指揮，有助于大隊營房部署、警員調(diào)配、轄區(qū)劃分等；缺點是跨轄區(qū)勤務(wù)指揮模式不一致，不便于高速全路段的跨區(qū)域交通治理、管理控制、緝查布控和責(zé)任認(rèn)定等。

而垂直管理與屬地管理相結(jié)合的模式是指對于全省范圍內(nèi)的高速公路以上兩種管理模式共存。該模式的主要優(yōu)點是有助于區(qū)分高速公路管理層次，較好的協(xié)調(diào)總隊、高速支隊和地市支隊在高速公路管理上的效能；但同時也繼承了垂直模式和屬地模式兩種模式的其他優(yōu)缺點。

本文主要以垂直管理模式下的高速公路勤務(wù)指揮機(jī)制為研究對象。

（二）勤務(wù)指揮架構(gòu)設(shè)置與職責(zé)

總隊、高速支隊、高速大隊、一線民警四級勤務(wù)指揮架構(gòu)如圖3所示。

圖3 垂直管理模式的四級勤務(wù)指揮架構(gòu)

對于總隊、高速支隊和高速大隊在勤務(wù)指揮中的職責(zé)主要劃分為：

總隊主要在重大交通警保衛(wèi)任務(wù)、惡性交通事故等特殊勤務(wù)工作時才參與到勤務(wù)安排中，日常以技術(shù)指導(dǎo)為主；總隊指揮中心主要負(fù)責(zé)傳達(dá)和執(zhí)行上級有關(guān)高速公路勤務(wù)部署和管制通告，扁平化組織、協(xié)調(diào)、指揮全省高速公路跨區(qū)域整治、安保和應(yīng)急突發(fā)事件的處置等工作。

高速支隊在勤務(wù)工作中主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)交通突發(fā)事件、重大事故、警衛(wèi)任務(wù)的勤務(wù)工作安排，并對大隊勤務(wù)工作監(jiān)督、檢查和考核，一般不直接參與到勤務(wù)工作中；支隊指揮分中心主要負(fù)責(zé)傳達(dá)和執(zhí)行上級有關(guān)高速公路勤務(wù)部署和管制通告，負(fù)責(zé)對本轄區(qū)宏觀交通態(tài)勢進(jìn)行監(jiān)視和調(diào)控，對各大隊接處警及執(zhí)行上級指令工作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指揮，承擔(dān)全局性、跨大隊和重大事件的指揮調(diào)度職責(zé)。

高速大隊是承擔(dān)勤務(wù)工作的主體，具體執(zhí)行高速公路勤務(wù)部署和管制通告，承擔(dān)對違法車輛進(jìn)行攔截處罰、處置和處理高速公路上發(fā)生的交通事故、開展交通安全宣傳、執(zhí)行警衛(wèi)任務(wù)、指揮疏導(dǎo)交通、接受群眾求助、對治安刑事案件進(jìn)行先期處置等勤務(wù)工作；高速大隊指揮室主要負(fù)責(zé)日常的視頻巡邏、交通違法和交通事件的及時發(fā)現(xiàn)，并直接調(diào)度轄區(qū)內(nèi)警力進(jìn)行警情處置與信息交互。

高速公路巡邏民警隊?wèi)?yīng)當(dāng)根據(jù)轄區(qū)道路里程、機(jī)動車流量、交通事故、交通違法、警力及裝備配備情況，科學(xué)規(guī)劃點、線、面整體巡邏防控體系，劃分勤務(wù)責(zé)任區(qū)，定人、定路、定責(zé)。

（三）勤務(wù)指揮業(yè)務(wù)劃分與崗位設(shè)置

可以將高速公路勤務(wù)指揮業(yè)務(wù)按總隊、高速支隊和高速大隊三個層級，分勤務(wù)安排與指揮調(diào)度兩個方面進(jìn)行總結(jié)，具體如表1所示。

表1 高速公路勤務(wù)指揮業(yè)務(wù)劃分

高速交警一般采取“三運轉(zhuǎn)”的24小時勤務(wù)模式，并可根據(jù)任務(wù)需要、警情類別實行等級勤務(wù)。設(shè)置勤務(wù)崗位主要有部門值班、現(xiàn)場巡邏崗、安全檢查崗（定點執(zhí)勤崗）、機(jī)動備勤崗、機(jī)關(guān)勤務(wù)崗和事故處理崗等。各級交通指揮中心通常采用24小時值班備勤制度，并根據(jù)指揮職能和管理需要，一般設(shè)置總指揮、指揮長、信息處理崗、指揮調(diào)度崗、視頻巡邏崗、分析研判崗等。指揮中心實行指揮長負(fù)責(zé)制，日常交通的指揮管理和各崗位管理由指揮長負(fù)責(zé)，在重大突發(fā)事件、大型警保衛(wèi)等情況下的交通指揮，由總指揮統(tǒng)一指揮。

表2分三個層級對勤務(wù)指揮崗位基本設(shè)置進(jìn)行了總結(jié)，部分崗位可根據(jù)業(yè)務(wù)需要增加配置。其中，勤務(wù)崗位應(yīng)按照行政區(qū)劃、道路里程、交通流量、業(yè)務(wù)數(shù)量等進(jìn)行科學(xué)的人數(shù)設(shè)置；對于指揮中心崗位可根據(jù)公安交通指揮系統(tǒng)的建設(shè)規(guī)模進(jìn)行人員數(shù)量動態(tài)調(diào)整，推薦一人多崗、一崗多能，應(yīng)至少配置交通工程類、計算機(jī)應(yīng)用類、通信電子類等相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員。

表2 各層級勤務(wù)指揮崗位基本設(shè)置

二、勤務(wù)指揮模式與流程

（一）典型勤務(wù)模式

勤務(wù)模式是交管勤務(wù)管理中崗位設(shè)置、警力配備、職責(zé)設(shè)定、績效考核等具體措施的總稱，是落實交管勤務(wù)管理各項工作的有力保證，也是交通管理水平的一個重要標(biāo)志。主要由勤務(wù)等級、勤務(wù)類型、勤務(wù)組織和勤務(wù)監(jiān)督與考核等內(nèi)容構(gòu)成。

高速公路交管勤務(wù)一般結(jié)合交通違法和交通事故的規(guī)律、交通流量、警力變化、天氣變化等情況，建立一級、二級、三級等三種等級勤務(wù)，日常業(yè)務(wù)下采用三級勤務(wù)；根據(jù)勤務(wù)工作內(nèi)容的不同，勤務(wù)類型可劃分為定點查控勤務(wù)、機(jī)動巡邏勤務(wù)、應(yīng)急管理勤務(wù)、攔截處置勤務(wù)和特別勤務(wù)等；勤務(wù)組織主要包括勤務(wù)班次和時間安排、勤務(wù)線路、執(zhí)勤民警和警車安排、執(zhí)勤重點、執(zhí)勤要求以及其他事項等；勤務(wù)監(jiān)督與考核主要針對勤務(wù)計劃、勤務(wù)方式、民警裝備、法律文書、警容儀表、執(zhí)勤點安全防護(hù)、糾違情況及其他涉及交管勤務(wù)工作內(nèi)容。

（二）典型指揮模式

公安交通指揮模式是指公安交警在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位設(shè)置、指揮體系、警力分布、裝備配置、交通事件處理等有關(guān)公安交通管理事務(wù)方面的指揮聯(lián)動機(jī)制、警務(wù)合作機(jī)制、指揮調(diào)度機(jī)制等的總和。

公安交通指揮模式的發(fā)展過程主要經(jīng)歷了“被動式交通指揮”；通過350M、電話等通信設(shè)備實現(xiàn)“扁平化交通指揮”；借助交警及道路上設(shè)置的信息化設(shè)備對道路實時狀態(tài)自主監(jiān)測的“主動式交通指揮”；通過公安交通指揮系統(tǒng)集成各類基礎(chǔ)應(yīng)用，直接展示交通警情現(xiàn)場與調(diào)度最近的作戰(zhàn)單元，實現(xiàn)警情快速處置的“信息化交通指揮”等階段。

（三）典型勤務(wù)指揮流程

高速公路公安交通管理工作劃分為日常業(yè)務(wù)、專項業(yè)務(wù)和應(yīng)急業(yè)務(wù)三個方面。勤務(wù)指揮流程通常分為四個階段，即警情發(fā)現(xiàn)與上報、預(yù)案啟動、現(xiàn)場處置與反饋評價。勤務(wù)指揮在三種業(yè)務(wù)場景下的流程如圖4所示。

圖4 高速公路勤務(wù)指揮流程圖

其中，在日常業(yè)務(wù)模式下，勤務(wù)指揮主要是對大隊勤務(wù)執(zhí)行的監(jiān)管，一線民警、輔警等執(zhí)勤主體根據(jù)已制定的勤務(wù)安排承擔(dān)交通秩序疏導(dǎo)、現(xiàn)場處置、違法處理等工作職責(zé)；大隊指揮室根據(jù)接收的警情信息和交通態(tài)勢，對執(zhí)勤安排進(jìn)行適當(dāng)調(diào)度；執(zhí)勤主體及時反饋處置等相關(guān)信息，與大隊指揮室進(jìn)行信息交互。

在專項業(yè)務(wù)模式下，一般有前期安排和相關(guān)預(yù)案，根據(jù)警務(wù)任務(wù)、大型活動等不同類型執(zhí)行相關(guān)勤務(wù)指揮預(yù)案。并按不同等級響應(yīng)預(yù)案，一線民警按預(yù)案要求進(jìn)行勤務(wù)執(zhí)行。此時，高速大隊主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)的交通態(tài)勢監(jiān)管與本大隊一線勤務(wù)的執(zhí)行、監(jiān)督。預(yù)案執(zhí)行過程中，一線民警將執(zhí)行預(yù)案過程中的問題及時反饋給大隊指揮室，各級指揮中心將掌握的交通狀態(tài)變化和專項任務(wù)執(zhí)行過程及時反饋給一線民警。針對專項過程中的突發(fā)警情，根據(jù)警情類別，及時轉(zhuǎn)入日常勤務(wù)指揮和應(yīng)急勤務(wù)指揮。

在應(yīng)急業(yè)務(wù)模式下，首先對接收的警情信息進(jìn)行嚴(yán)重程度判斷，當(dāng)屬于應(yīng)急業(yè)務(wù)時，及時上報上級部門，并根據(jù)重特大交通事故、惡劣天氣、危化品泄露等不同情況立即啟動對應(yīng)預(yù)案。并根據(jù)需要接收上級指揮中心統(tǒng)一的調(diào)度，此時往往需要內(nèi)、外部單位協(xié)同，相鄰的轄區(qū)大隊支援配合，在高速公路關(guān)聯(lián)路段采取交通疏導(dǎo)及分流措施。一線民警將處置過程中的問題及時反饋給指揮中心，指揮中心將應(yīng)急事件信息和處置建議信息及時推送給一線處置民警，并合理調(diào)度周邊警力和增派事故等民警迅速支援。

但是針對不同的業(yè)務(wù)情況，勤務(wù)指揮流程在具體實施中會有所區(qū)別。針對典型的專項和應(yīng)急業(yè)務(wù)下的勤務(wù)指揮流程總結(jié)如下：

1. 惡劣天氣勤務(wù)指揮流程

高速大隊指揮室接收到惡劣天氣警情后，對警情進(jìn)行核實，初步判斷警情等級并上報上一級指揮中心，上級指揮中心按照公安交管惡劣天氣等級劃分規(guī)定，確定啟動相關(guān)惡劣天氣等級預(yù)案?？傟?、支隊和大隊交通管理部門按照預(yù)案要求趕赴現(xiàn)場。現(xiàn)場處置民警及時向指揮中心報告天氣、路況和現(xiàn)場處置情況，直至事件處置結(jié)束。

2. 交通事故處理勤務(wù)指揮流程

高速大隊指揮室接收到交通事故警情后，初步確定事故傷亡情況。對于未發(fā)生人員傷亡的交通事故，通知附近路面執(zhí)勤民警到現(xiàn)場進(jìn)行快速處理，及時撤除現(xiàn)場、恢復(fù)交通。對于發(fā)生人員傷亡的交通事故，通知事故處理部門以及120等部門到現(xiàn)場處置、救援，并上報上級交警指揮中心，根據(jù)事故等級要求，總隊、支隊和大隊分別派工作組趕赴現(xiàn)場統(tǒng)一指揮處理。路面執(zhí)勤民警負(fù)責(zé)事故現(xiàn)場交通疏導(dǎo)、組織搶救傷員、設(shè)置警戒區(qū)、控制肇事人和管控分流等工作，并及時將事故處置情況反饋給指揮中心。

3. ?；愤\輸車輛交通事故勤務(wù)指揮流程

高速大隊指揮室接到?；愤\輸車輛事故報警后，首先判斷事故級別，并根據(jù)級別分別上報至總隊、支隊指揮中心和不同等級相關(guān)部門，同時啟動對應(yīng)等級預(yù)案，并立即派員趕赴現(xiàn)場指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和確證。路面處置民警應(yīng)當(dāng)了解物品種類及可能的后果，迅速向指揮室上報事故信息；劃定警戒區(qū)域，控制、保護(hù)肇事者和當(dāng)事人；確保應(yīng)急車道暢通；解救被困人員，防止次生事故。

4. 特勤安保勤務(wù)指揮流程

對于特勤安保勤務(wù)指揮工作，一般根據(jù)特勤安保等級按照“高度集中統(tǒng)一、分級分層組織實施”的原則，由特勤安保工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行勤務(wù)指揮安排，對應(yīng)的指揮中心負(fù)責(zé)指揮協(xié)調(diào)、組織實施交通警衛(wèi)工作。對于特勤安保一般可以分為一級、二級、三級和等外任務(wù)（含特殊優(yōu)先放行）。對應(yīng)指揮中心及時將工作領(lǐng)導(dǎo)小組的指示傳達(dá)給涉及特勤安保任務(wù)的各大隊和一線民警；遇有車輛穿插、發(fā)生事故等突發(fā)情況，一線民警應(yīng)迅速向指揮中心反饋，由指揮長統(tǒng)一下達(dá)攔截、救護(hù)等處置命令。

三、結(jié)語

本文首先在高速公路交通管理業(yè)務(wù)特點總結(jié)的基礎(chǔ)上，從術(shù)語定義、元素組成和研究現(xiàn)狀等方面對公安交通勤務(wù)指揮機(jī)制進(jìn)行了歸納。其次，從組織架構(gòu)、典型勤務(wù)指揮模式與流程兩方面對高速公路勤務(wù)指揮機(jī)制進(jìn)行了展開描述。本文研究成果將為高速公路勤務(wù)指揮機(jī)制改革提供理論參考。