縣級行政區(qū)劃調(diào)整與府際競爭
——基于撤縣設(shè)市與撤縣（市）設(shè)區(qū)的比較

□ 高 進(jìn) 劉 聰 李學(xué)毅

內(nèi)容提要 以撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)為中心的縣級行政區(qū)劃調(diào)整，是地方機(jī)構(gòu)改革和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。折射出地方縱向市縣和橫向縣際之間圍繞權(quán)力配置、公共行政和資源利益等進(jìn)行競爭的博弈關(guān)系。 撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)體現(xiàn)的府際競爭促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí)，也需要警惕過渡期難以融合、過度依賴土地財(cái)政和地方發(fā)展積極性削弱三種負(fù)向風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)。 因此，建議嚴(yán)格把控撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的數(shù)量和質(zhì)量，積極倡導(dǎo)縱向府際零和競爭和橫向府際標(biāo)尺競爭， 科學(xué)實(shí)施行政區(qū)劃調(diào)整的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)測體系，豐富開展撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的公民參與。

一、問題提出：縣級行政區(qū)劃調(diào)整與府際關(guān)系

（一）區(qū)劃調(diào)整與府際管理體制變革

地方行政區(qū)劃調(diào)整是國家結(jié)構(gòu)形式中重構(gòu)府際關(guān)系的核心命題， 是提升國家空間治理能力的重要手段。 縣級行政建制作為地方行政區(qū)劃的獨(dú)立單元， 自先秦出現(xiàn)以來歷經(jīng)兩千多年國家統(tǒng)分洗禮，以強(qiáng)大的生命力呈現(xiàn)出最穩(wěn)定的狀態(tài)，成為居民的地域身份密碼和自然空間標(biāo)簽。 改革開放40年來，縣域發(fā)展伴隨著城市化和工業(yè)化的浪潮迎來了全面進(jìn)步的嶄新時(shí)代， 縣級行政建制也處于不斷的調(diào)整階段，其中撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)是其重要表現(xiàn)形式。 近年來北京、上海、天津三個(gè)直轄市先后進(jìn)入“無縣時(shí)代”，廣州、深圳、南京、武漢等城市也已進(jìn)入“無縣”發(fā)展階段。 各地多有仿效，積極謀劃，截止2018年底，全國撤縣設(shè)市共有429 個(gè)，撤縣（市）設(shè)區(qū)共有197 個(gè)。通過撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的綜合發(fā)展，加速城市化、現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，但是，局域也出現(xiàn)一定的“假性城市化”、“小馬拉大車”等負(fù)向效應(yīng)。與此同時(shí)，“省直管縣”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”作為對照性行政管理體制的改革嘗試，引發(fā)縣級行政區(qū)劃改革多維模式的深入探索?！盁o縣時(shí)代” 浪潮的發(fā)展軌跡以及縣級行政管理模式選擇成為研究全面深化新型城鎮(zhèn)化改革的理論探索與現(xiàn)實(shí)關(guān)照。

理順國家機(jī)構(gòu)的條塊關(guān)系是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。 以撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)為中心的縣級行政區(qū)劃調(diào)整，正是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、市民化和國家機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)的有效載體?？h級行政區(qū)劃的調(diào)整“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，極易誘發(fā)蝴蝶效應(yīng)。 其本質(zhì)是地方縱向和橫向府際之間圍繞權(quán)力配置、公共行政和資源利益等進(jìn)行競爭博弈的關(guān)系折射， 是行政管理體制的深刻變革，這是縣級行政區(qū)劃調(diào)整的主要推動(dòng)力。 因此，揭示縣級行政建制調(diào)整前后地級市與縣（市、區(qū)）利益博弈的府際關(guān)系，總結(jié)府際競爭的正負(fù)效應(yīng)，為全面深化國家機(jī)構(gòu)改革提供智力支持。

（二）區(qū)劃調(diào)整與府際競爭

相對穩(wěn)定性是行政區(qū)劃的基本特征，與歷史淵源、經(jīng)濟(jì)狀況、文化背景等因素息息相關(guān)。①但是，伴隨著工業(yè)化、城市化、市民化和現(xiàn)代化的發(fā)展態(tài)勢，行政區(qū)劃作為上層建筑，需要不斷自我調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要， 解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和空間約束的矛盾。 行政區(qū)劃調(diào)整既受到城鎮(zhèn)發(fā)展與城區(qū)拓展、人口集聚與增長等客觀條件影響，②又受到全國戰(zhàn)略布局引領(lǐng)和全面結(jié)構(gòu)性優(yōu)化轉(zhuǎn)型等主觀條件制約。③縣級行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)歷了均衡設(shè)置階段、縣級市主導(dǎo)階段和市轄區(qū)主導(dǎo)階段，④呈現(xiàn)出撤縣設(shè)市、撤縣（市）設(shè)區(qū)、省市管縣三種類型。⑤從正向維度看，無論是撤縣設(shè)市，還是撤縣（市）設(shè)區(qū)，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，打破空間壁壘，提高城鎮(zhèn)常住人口的增長率，提升企業(yè)生產(chǎn)率與就業(yè)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和發(fā)展水平提升。⑥但是，撤縣設(shè)市容易造成大量耕地流失和假性城市化。 過度依賴行政手段調(diào)動(dòng)和集聚資源雖短時(shí)間能夠獲得優(yōu)先發(fā)展機(jī)會，⑦但是遲早也會遭到“虹吸效應(yīng)”的反噬。 因此，需要探索長效持久之策，統(tǒng)籌考量多元利益價(jià)值，⑧提升行政區(qū)劃調(diào)整質(zhì)效。

縣級行政區(qū)劃的調(diào)整不僅僅是名稱的改變，更是府際競爭關(guān)系的變革。 縱向政府間基于政治和行政權(quán)威，多展現(xiàn)為“命令—服從”模式，⑨但是地方政府的本職在于為本地公民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因而需要把握國家的政策機(jī)遇，結(jié)合地方發(fā)展的實(shí)際需要， 通過供給側(cè)的行政體制改革，合理運(yùn)用權(quán)力配置的公共性競爭，實(shí)現(xiàn)本級政區(qū)域的利益最大化。 縱向上下級政府間圍繞職能配置、事權(quán)責(zé)任、基本公共服務(wù)歸屬等事權(quán)產(chǎn)生沖突與競爭。⑩這種公共性競爭表現(xiàn)地級市和縣在縣級行政區(qū)劃調(diào)整方面， 就呈現(xiàn)出縱向上下級市縣之間的模式選擇競爭， 也就是市縣政府之間圍繞撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)，把握模式選擇的主動(dòng)權(quán)競爭。 行政區(qū)劃調(diào)整的撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)主要反映地級市和縣之間的綜合發(fā)展水平對比。從改革開放以來的事例來看，強(qiáng)縣弱市選擇撤縣設(shè)市模式，強(qiáng)市弱縣選擇撤縣設(shè)區(qū)模式，強(qiáng)市強(qiáng)縣選擇先撤縣設(shè)市再撤市設(shè)區(qū)模式。

府際競爭是府際關(guān)系的重要組成， 政府間關(guān)系主要由權(quán)力、行政和財(cái)政三種關(guān)系構(gòu)成。?在此基礎(chǔ)上形成的利益關(guān)系是政府間關(guān)系的實(shí)質(zhì)核心。?因此， 縣級行政區(qū)劃的調(diào)整是圍繞市縣府際關(guān)系內(nèi)容的調(diào)整， 主要表現(xiàn)為市縣縱向府際關(guān)系在權(quán)力配置、財(cái)政收支、公共行政和資源利益的博弈競爭。 撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)權(quán)力配置的府際競爭，主要圍繞隸屬管轄、機(jī)構(gòu)編制、決策審批和規(guī)劃設(shè)施而展開。 府際競爭通過政治分權(quán)使得地方利益日益突出， 形成了地方政府間競爭的利益格局。?權(quán)力重新配置必然引起地方政府財(cái)政收支、公共服務(wù)和福利保障的財(cái)權(quán)事權(quán)改革。資源利益是地方政府核心競爭力的優(yōu)勢體現(xiàn)， 也是撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)競爭的焦點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地資源和招商引資等方面成為市縣兩級政府競爭談判的焦點(diǎn)。?

基于前人的研究成果， 聚焦撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的研究命題，本文從府際競爭的類型、內(nèi)容和效應(yīng)三個(gè)維度進(jìn)行延伸研究， 從而揭示地方政府在縣級行政區(qū)劃調(diào)整中的職責(zé)角色， 以期助力地方政府治理能力的提升。

二、撤縣設(shè)市與撤縣（市）設(shè)區(qū)的時(shí)空分布

（一）時(shí)間分布

改革開放40年，撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)在時(shí)間分布上主要分為三個(gè)階段：

第一階段是1983—1997年，撤縣設(shè)市處于蓬勃發(fā)展時(shí)期。 改革開放40年來，縣級行政區(qū)劃圍繞著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不斷調(diào)整和改革， 改革的春風(fēng)助推了生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮， 行政體制同樣應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)， 行政區(qū)劃調(diào)整也被提上了日程，撤縣設(shè)市始自1983年國務(wù)院批準(zhǔn)江蘇的常熟縣改為常熟市，撤縣（市）設(shè)區(qū)肇始于1983年山東省濟(jì)寧市濟(jì)寧縣改為市轄區(qū)、濰坊市濰縣改為寒亭區(qū)， 在此階段撤縣設(shè)市數(shù)量始終保持兩位數(shù)增長，如圖1 所示。其中，撤縣設(shè)市在1994年達(dá)到峰值53 個(gè)。 截止到1997年，我國范圍內(nèi)已經(jīng)有397例縣改市，占改革開放40年的95.2%。 一部分是以北京、上海、天津、重慶直轄市為代表的城市化發(fā)展中的區(qū)劃調(diào)整， 更多部分是各省在改革開放的進(jìn)程中基于縣級自然資源的市級整合， 例如青島嶗山、深圳寶安等。

第二階段是1998—2013年，撤縣設(shè)市暫時(shí)中止。撤縣設(shè)市在釋放區(qū)域發(fā)展活力的同時(shí)，也帶來了交通擁堵、環(huán)境污染、人口過多等負(fù)向效應(yīng)，“假性城市化”日益突出，因而被國務(wù)院及時(shí)叫停，通過逐步消化的方式， 以待解決城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的問題。撤縣（市）設(shè)區(qū)保持兩位數(shù)增長，主要是解決撤縣設(shè)市中止帶來的區(qū)域行政體制改革的瓶頸。但是，撤縣（市）設(shè)區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，在土地資源利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)保障等多方面也產(chǎn)生新的 “城市病”，在個(gè)別地方甚至出現(xiàn)難以消化改制前的債務(wù)和包袱， 難以維持改制后城市發(fā)展的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，產(chǎn)生“小馬拉大車”現(xiàn)象。 對此，2003年，民政部及時(shí)出臺相關(guān)文件，對人口、經(jīng)濟(jì)等硬性指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，撤縣（市）設(shè)區(qū)熱情有所減緩。

第三階段是2014年至今， 撤縣設(shè)市政策重啟，但控制嚴(yán)格，數(shù)量較少。 為探尋中國新型城鎮(zhèn)化破題之策，2013年國務(wù)院重啟撤縣設(shè)市工作，“改市”政策再次升溫。 同年11月，黨的十八屆三中全會《決定》 明確提出符合條件的縣可有序改市，撤縣設(shè)市再次啟動(dòng)。 此后全國范圍內(nèi)僅18 例撤縣設(shè)市，每年均有二、三十個(gè)縣市實(shí)行撤縣（市）設(shè)區(qū)。 一方面是直轄市上海、北京、天津和重慶向“無縣化時(shí)代”邁進(jìn)；另一方面，河北、陜西、云南、江西等省抓住黨的十八大以來全面深化體制改革的歷史機(jī)遇，加快城市化發(fā)展的步伐。

（二）空間分布

撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)數(shù)量全國范圍內(nèi)分布存在不平衡性，如表1 所示。

從空間分布覆蓋面而言， 撤縣設(shè)市除直轄市和港澳臺外，在全國實(shí)現(xiàn)省份全覆蓋。而撤縣（市）設(shè)區(qū)除港澳臺外，新疆、寧夏、甘肅、內(nèi)蒙古、山西等中西部省、自治區(qū)還未實(shí)行該類形式的調(diào)整。從空間分布梯度看，撤縣（市）設(shè)區(qū)的變動(dòng)軌跡呈現(xiàn)出“沿?！薄把亟薄把卮蟪鞘腥骸弊儎?dòng)的特征，體現(xiàn)城市化發(fā)展的市民化水平。廣東、江蘇、山東、浙江等沿海省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，縣級行政區(qū)劃調(diào)整數(shù)量和頻率明顯多于中西部地區(qū)。沿江的湖北、四川等也是行政區(qū)劃調(diào)整較多省份。 撤縣（市）設(shè)區(qū)主要集中于京津冀、長三角、山東半島、珠三角、成渝城市群等。撤縣設(shè)市的變動(dòng)軌跡呈現(xiàn)出“東中部”—“西部、沿邊”的變動(dòng)特征，體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心城市和區(qū)位特殊地位。廣東、山東、江蘇、浙江四省撤縣設(shè)市占總數(shù)三成，全國百強(qiáng)縣（縣級市）多集中于此。近年來西部和沿邊的撤縣設(shè)市更是區(qū)域發(fā)展新的增長極。

三、競爭主體：府際競爭的類型模式

府際競爭是地方政府在政治系統(tǒng)中圍繞權(quán)力和資源而進(jìn)行的利益博弈。 縣級行政區(qū)劃調(diào)整是市縣政府間關(guān)系的重大變革和利益調(diào)整， 帶動(dòng)政府間關(guān)系的整體性重塑， 重新配置市縣政府的權(quán)力格局，再次劃分市縣政府的行政職責(zé)，重新分配市縣政府的資源利益。 對于縣級行政區(qū)劃調(diào)整而言，府際競爭的主體類型，既有縱向上下級市縣之間模式選擇競爭， 又有橫向同級縣際之間排位優(yōu)先競爭。

（一）零和競爭：縱向市縣的模式選擇

通常而言，縱向市縣之間屬于垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，市縣之間的府際關(guān)系以領(lǐng)導(dǎo)和服從為主要模式。但是地方政府為實(shí)現(xiàn)本級行政區(qū)域的利益最大化，同樣需要合理運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行適度競爭。這種公共性競爭表明地級市和縣在縣級行政區(qū)劃調(diào)整方面呈現(xiàn)出縱向上下級市縣之間的模式選擇競爭，也就是市縣政府之間圍繞撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)而把握模式選擇的主動(dòng)權(quán)競爭，如圖2 所示。

圖2 縱向市縣的模式選擇競爭

撤縣設(shè)市的主要?jiǎng)恿碜钥h級政府的發(fā)展需求和利益表達(dá)。縣改為縣級市，主要是隸屬身份和定位的變化。從權(quán)力體系的隸屬方面看，撤縣設(shè)市后受省直管、由市代管，由此帶來行政管理權(quán)限、優(yōu)惠政策等增多。從定位方面看，縣通常以第一產(chǎn)業(yè)為主，縣級市則以第二、三業(yè)為主。 縣政府旨在通過撤縣設(shè)市，實(shí)現(xiàn)地位、空間和機(jī)遇等發(fā)展格局的嶄新躍升， 提高城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展水平，統(tǒng)籌做好城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載力，培養(yǎng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極。?

撤縣（市）設(shè)區(qū)的主要驅(qū)動(dòng)力來自地級市的戰(zhàn)略發(fā)展與利益抉擇。 首先是伴隨著城市化進(jìn)程的日益發(fā)展，1997年以后，國務(wù)院曾暫停撤縣設(shè)市，地級市主導(dǎo)撤縣（市）設(shè)區(qū)日益成為一種選擇。 其次，2009年以后地級市積極主動(dòng)撤縣（市）設(shè)區(qū)，也有規(guī)避省直管縣形成的省直接向縣進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的考慮。?最后，地級市通過市縣同城的撤縣（市）設(shè)區(qū)，最主要是基于土地財(cái)政的依賴，通過調(diào)整土地用途數(shù)量與比例， 改善既有市區(qū)發(fā)展空間飽和狀態(tài)，化解城市人地矛盾。?地級市作為現(xiàn)代城市的主要載體， 旨在憑借國家發(fā)展戰(zhàn)略和城市建設(shè)的政策紅利，積極有效拓展城市發(fā)展空間，優(yōu)化空間產(chǎn)業(yè)資源配置， 提升城市綜合承載能力與區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展格局。

（二）標(biāo)尺競爭：橫向縣際的資格排位

撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的區(qū)劃調(diào)整競爭，還表現(xiàn)為橫向縣際之間的競爭。 國務(wù)院分別頒布撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，主要參照人口、經(jīng)濟(jì)、資源和區(qū)位等因素，這是入門條件，達(dá)標(biāo)者眾多。但是為了避免出現(xiàn)假性城市化、小馬拉大車等弊端，國務(wù)院嚴(yán)控撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的指標(biāo)數(shù)量，因此，縣際之間的撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)，不是入門達(dá)標(biāo)即可，而是需要排位競爭，優(yōu)先者勝。

撤縣設(shè)市的首要入門條件便是符合國家、地方的各項(xiàng)規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)城市合理布局、生態(tài)安全保護(hù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共促、經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展等全方位提升。 具體涵蓋16 項(xiàng)量化指標(biāo)和5 項(xiàng)定性指標(biāo)。 縣際之間的撤縣設(shè)市是在參照比對撤縣設(shè)市的人口、經(jīng)濟(jì)、資源等條件，進(jìn)行優(yōu)勢競爭的結(jié)果。 例如，2017年貴州省民政廳組織省內(nèi)申報(bào)撤縣設(shè)市的興仁、德江、湄譚等七個(gè)縣，進(jìn)行申報(bào)答辯，不僅要講述達(dá)標(biāo)狀況，而且要展示具備的政策支持、規(guī)劃布局、獨(dú)特區(qū)位、城市基礎(chǔ)和后續(xù)發(fā)展等優(yōu)勢。由專家評委投票推薦出3 個(gè)縣上報(bào)， 最后由省人民政府研究確定一個(gè)綜合成績最強(qiáng)的縣上報(bào)國務(wù)院審批。 結(jié)果興仁縣憑借區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢、人文優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢、綜合優(yōu)勢，在與其它六縣的競爭中，倚靠比較優(yōu)勢獲得標(biāo)尺競爭的勝利，最終申報(bào)成功。

撤縣（市）設(shè)區(qū)是根據(jù)民政部《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，除了滿足經(jīng)濟(jì)、人口等基本指標(biāo)之外，也需要橫向縣（市）際之間進(jìn)行資格排位競爭。例如2000年廣東省向民政部遞交廣州市番禺、花都、增城、從化撤市設(shè)區(qū)方案，國務(wù)院基于廣州城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)需求和能力配置， 批準(zhǔn)番禹和花都撤市設(shè)區(qū)，增城和從化并未批準(zhǔn)。 2004年廣東省再次遞交增城和從化撤市設(shè)區(qū)申請，此時(shí)，國務(wù)院雖然沒有中止撤市設(shè)區(qū)， 但是出臺新標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對城市病，嚴(yán)控撤市設(shè)區(qū)，增城仍未被批準(zhǔn)。 最終在2014年，廣東省抓住國家政策機(jī)遇，再次遞交廣州增城撤市設(shè)區(qū)方案，最終增城撤市設(shè)區(qū)獲批。

四、競爭內(nèi)容：權(quán)力資源利益的再配置

對于府際關(guān)系的內(nèi)容而言， 有學(xué)者認(rèn)為政府間關(guān)系可分為權(quán)力、行政和財(cái)政關(guān)系三類。?在此基礎(chǔ)上， 另有學(xué)者則強(qiáng)調(diào)政府間關(guān)系及利益關(guān)系的重要性，并將其擺在突出位置。?縣級行政區(qū)劃調(diào)整是市縣行政管理體制的調(diào)整， 主要表現(xiàn)為市縣府際關(guān)系在權(quán)力配置、公共行政和資源利益的深度變革。 撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)所呈現(xiàn)的府際關(guān)系的變化亦有不同。

（一）權(quán)力配置

聚焦于縣級行政區(qū)劃調(diào)整的府際關(guān)系， 這種調(diào)整的本質(zhì)都是通過改變政府間的權(quán)力配置來推進(jìn)最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如圖3 所示。

圖3 撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)權(quán)力配置對比圖

調(diào)整行政區(qū)劃， 府際競爭權(quán)力配置主要圍繞隸屬管轄、機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政收支而展開。地級市所管的縣具有獨(dú)立法律主體地位， 機(jī)構(gòu)編制按縣標(biāo)準(zhǔn)配置，經(jīng)費(fèi)債務(wù)自籌自支，財(cái)政按照規(guī)定的市對縣財(cái)政管理體制， 稅收各自為政。 在隸屬管轄方面，由撤縣設(shè)市演變的市脫離了地市的直接管轄，轉(zhuǎn)化為市代管+省直管的縣級市。參與撤縣設(shè)區(qū)的縣也進(jìn)階為市轄區(qū)，縣原屬的規(guī)劃、國土資源、公安、稅務(wù)等機(jī)構(gòu)成為市級委辦局部門的派出機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)編制方面，縣級市與縣相比，部門設(shè)置和編制安排也更側(cè)重于城市經(jīng)濟(jì)、管理、服務(wù)功能，編制和崗貼也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。 而撤縣形成的市轄區(qū)，由于原來縣政府主導(dǎo)的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)稅融資等方面現(xiàn)在改由地級市統(tǒng)籌安排，因此，市轄區(qū)機(jī)構(gòu)編制的崗位職數(shù)有所減少。在財(cái)政收支方面，撤縣設(shè)市后的縣級市政府，財(cái)政稅收的渠道得以拓寬，獲得資金支持、申請轉(zhuǎn)移支付、享受政策紅利的機(jī)會大大增加，擁有較大的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)，例如縣級市城市建設(shè)稅稅率相較于縣由5%提高為7%。而撤縣（市）設(shè)區(qū)后的市轄區(qū)經(jīng)費(fèi)納入市財(cái)政預(yù)算，縣原有債權(quán)債務(wù)由區(qū)承接。 雖然通常設(shè)置的過渡期財(cái)政暫時(shí)按照原對縣的辦法結(jié)算， 但是整體而言新設(shè)區(qū)政府總體財(cái)權(quán)獨(dú)立性弱化。

（二）公共行政

撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的權(quán)力重新配置必然引起地方政府公共行政服務(wù)布局和管理改革，如圖4 所示。

圖4 撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)公共行政配置對比圖

調(diào)整行政區(qū)劃，府際競爭公共行政主要圍繞決策審批、規(guī)劃設(shè)施、公共服務(wù)和福利保障而展開。在決策審批方面， 撤縣設(shè)市的縣級市比以往縣政府擁有國土、林地等等多方面自主權(quán)，例如自主審批建設(shè)污水處理廠。 縣級市比縣的審批立項(xiàng)金額限度大得多。 撤縣（市）設(shè)區(qū)的區(qū)政府土地審批等多項(xiàng)事權(quán)則被地級市政府收歸所有。 在規(guī)劃設(shè)施方面，縣級市政府整合區(qū)域資源，優(yōu)化總體布局，以城市身份爭創(chuàng)國家衛(wèi)生城市、智慧城市等，獲得更多政策支持。 撤縣（市）設(shè)區(qū)的市轄區(qū)公共行政的決策權(quán)被地級市政府收取， 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入地級市城市總體產(chǎn)業(yè)和空間布局。 在公共服務(wù)方面， 縣級市政府可以獨(dú)立通過民生服務(wù)政策的創(chuàng)新與發(fā)展，著力提高教育、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等公共行政服務(wù)水平。 撤縣（市）設(shè)區(qū)的市轄區(qū)公共服務(wù)納入市公共服務(wù)范圍。福利保障方面，撤縣設(shè)市的縣級市福利保障實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民應(yīng)保盡保， 在福利保障資金和名額層面，高于原有縣的保障水平。 撤縣（市）設(shè)區(qū)的市轄區(qū)福利保障與主城區(qū)相比存在一定差距，通常做法是社保、養(yǎng)老、福利各待遇按“就高不就低”原則，逐步執(zhí)行城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，縮小與主城區(qū)待遇水平差距。

（三）資源利益

資源利益是地方政府核心競爭力的優(yōu)勢體現(xiàn)，也是撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)競爭的焦點(diǎn)，如圖5 所示。

圖5 撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)資源利益對比圖

調(diào)整縣級行政區(qū)劃， 府際競爭資源利益主要圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地資源和招商引資等展開。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面， 撤縣設(shè)市逐漸增加二、三產(chǎn)業(yè)的比重，使二、三產(chǎn)業(yè)的占比高于農(nóng)業(yè)，改變以往縣以農(nóng)業(yè)為主的局面。撤縣（市）設(shè)區(qū)是圍繞二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)劃布局，構(gòu)建以二、三產(chǎn)業(yè)為主的城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 二、三產(chǎn)業(yè)的占比高于撤縣設(shè)市的占比。在土地利用方面，撤縣設(shè)市是改變部分農(nóng)業(yè)耕地的屬性，變?yōu)槌擎?zhèn)用地，圍繞產(chǎn)業(yè)布局和特色發(fā)展自主開發(fā)。 撤縣（市）設(shè)區(qū)是地級市政府通過土地利用屬性的更改，擁有更多城市用地資源。一方面增加城區(qū)面積和市區(qū)面積， 拓展城市發(fā)展的空間， 解決了主城區(qū)發(fā)展空間飽和和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地緊張的問題，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升開放層級。 另一方面，市級政府也會利用對城市規(guī)劃、國土資源管理的相對控制權(quán)，在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整過程中，加大控制升值潛力較大、預(yù)期收益較好區(qū)域，從而獲取豐厚的土地收益，拓寬地方財(cái)政收入渠道。在招商引資方面，撤縣設(shè)市的縣級市通過提高本地知名度，增強(qiáng)市民榮譽(yù)歸屬感，增強(qiáng)招商引資的競爭力。例如，云南中甸縣撤縣設(shè)市，更名為香格里拉市，并以此為契機(jī)，為云南滇西黃金旅游路線的建設(shè)發(fā)揮重要支撐作用。 撤縣（市）設(shè)區(qū)的區(qū)政府招商引資歸屬市統(tǒng)一規(guī)劃，市級資源、資金和重大項(xiàng)目將向新設(shè)區(qū)傾斜，政策輻射拉動(dòng)優(yōu)勢明顯， 市轄區(qū)借助市級招商引資的政策優(yōu)惠、交通物流、產(chǎn)業(yè)鏈條等優(yōu)勢，提升招商引資的層級和能力。

五、競爭效應(yīng)與政策建議

地方政府間具有競爭的內(nèi)在必然性，?撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)體現(xiàn)的府際競爭多是積極效應(yīng)明顯的零和競爭。撤縣(市)設(shè)區(qū)通過行政區(qū)劃的調(diào)整，削減行政壁壘和邊界，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。撤縣（市）設(shè)區(qū)對實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級具有積極作用，能夠顯著提升創(chuàng)業(yè)活躍度和經(jīng)濟(jì)活力，?而且土地供給擴(kuò)張也是一種當(dāng)下保持房價(jià)有序變化的有效手段。?因此，從一定程度上來說，撤縣(市)設(shè)區(qū)顯著改善了區(qū)域經(jīng)濟(jì)績效。?但是，圍繞撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的府際競爭也需要警惕三種風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)：

其一，過渡期難以融合?；诟H競爭的縣級行政區(qū)劃調(diào)整， 考慮新舊兩種行政體制需要交替和磨合，為了穩(wěn)定起見，通常會事先達(dá)成協(xié)議，設(shè)定一定時(shí)限的過渡期。 由于在過渡期內(nèi)延續(xù)原有權(quán)力配置格局，?容易引發(fā)財(cái)政、稅收和城市規(guī)劃等領(lǐng)域的多頭管理矛盾， 導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給效率低。?撤縣（市）設(shè)區(qū)要求中心城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、公共服務(wù)供給和財(cái)政能力具有較強(qiáng)的輻射力和向心力，帶動(dòng)周邊新區(qū)的發(fā)展。如果中心城市不具備這種能力，容易出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象，以至于過渡期新區(qū)福利待遇與中心城區(qū)拉齊的承諾難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，城市化、市民化的管理方式，迫使無一技之長的失地農(nóng)民，應(yīng)對城市的生存方式，融入城市生活，容易淪為城市的“赤腳市民”或“無根浮萍”，“同城同待遇”難以實(shí)現(xiàn)。?

其二，強(qiáng)化土地財(cái)政的依賴。部分地級市政府極力主張實(shí)行撤縣（市）設(shè)區(qū)的主要?jiǎng)訖C(jī)是追求土地財(cái)政最大化， 折射出地方政府競爭的主要手段是財(cái)政支出和稅收的競爭。?通過地方政府經(jīng)營土地，撤縣（市）設(shè)區(qū)雖然暫時(shí)化解了地方政府面臨的債務(wù)危機(jī)， 但是這種強(qiáng)化地方政府對土地財(cái)政的依賴方式，也蘊(yùn)含著多重風(fēng)險(xiǎn)。?一方面，通過以房地產(chǎn)開發(fā)為中心的大規(guī)模城市蔓延， 超越市民居住能力的負(fù)載率，造成商品房的滯銷，出現(xiàn)入住率低下的閑置空城化。?另一方面，由于土地利用性質(zhì)的改變，農(nóng)業(yè)耕地向城市建設(shè)用地的改變，不僅危及“耕地紅線”，而且出現(xiàn)“假性城市化”現(xiàn)象，?城市建成區(qū)面積對城區(qū)面積占比不高，對市區(qū)面積占比更低。同時(shí)也易滋生一系列負(fù)面問題，產(chǎn)生其他不利影響。因此，部分城市基于土地財(cái)政調(diào)整行政區(qū)劃，雖然延緩了地方政府債務(wù)危機(jī)，但是陷入寅吃卯糧的惡性循環(huán)。

其三，地方發(fā)展動(dòng)力與積極性削弱。撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的區(qū)劃調(diào)整負(fù)向競爭風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)還表現(xiàn)在地方發(fā)展動(dòng)力與積極性削弱。 由于中央政府與地方政府之間的委托代理關(guān)系、官員政績考核機(jī)制和晉升博弈， 引發(fā)地方政府之間的決策競爭，從而削弱城市化的積極作用。?盡管短期促進(jìn)效應(yīng)明顯，但是缺乏長效機(jī)制。?更有甚者，在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣實(shí)行較好的浙江余杭等地撤縣（市）設(shè)區(qū)的政策并沒有促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。?工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)效率相比于其他縣域企業(yè)出現(xiàn)了下降趨勢。?部分忽略縣域自主發(fā)展能動(dòng)性的府際競爭則是零和競爭，長此以往將影響縣域發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。由于撤縣（市）設(shè)區(qū)造成區(qū)政府發(fā)展權(quán)的受限，地級市集中了財(cái)權(quán)、事權(quán)、核心人事權(quán)和資源控制權(quán)，人才、勞動(dòng)力等資源進(jìn)一步向中心城區(qū)集聚，發(fā)展積極性受到嚴(yán)重削弱。?

對于撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的府際競爭蘊(yùn)含的可能風(fēng)險(xiǎn)，需要加強(qiáng)政策調(diào)控，建議如下：

其一， 積極倡導(dǎo)縱向府際零和競爭和橫向府際標(biāo)尺競爭。 各地撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)需要根據(jù)本地實(shí)際狀況， 主動(dòng)適應(yīng)城市化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。 縱向市縣府際競爭需要圍繞理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新等進(jìn)行正和博弈的良性競爭，優(yōu)化企業(yè)項(xiàng)目、人才科技、財(cái)政金融、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境體系和產(chǎn)業(yè)鏈條等配置體系， 對于試圖利用零和博弈競爭實(shí)現(xiàn)政績晉升的地級市領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行一票否決。 橫向縣際競爭需要圍繞綜合實(shí)力、政策供給和管理效率進(jìn)行標(biāo)尺競爭，打造良好的營商環(huán)境， 提高公共服務(wù)和治理能力水平，形成相對優(yōu)勢。

其二， 科學(xué)實(shí)施行政區(qū)劃調(diào)整的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)測體系。 國務(wù)院發(fā)改委不僅要嚴(yán)格把關(guān)撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)這類社會重大事項(xiàng)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估， 同時(shí)也要對行政區(qū)劃調(diào)整的過渡期和實(shí)施后的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行合理預(yù)測，運(yùn)用城市化、市民化和現(xiàn)代化的指標(biāo)導(dǎo)向， 對權(quán)力配置、公共行政和資源利益統(tǒng)籌改革，因地制宜，寧缺毋濫，嚴(yán)格動(dòng)態(tài)監(jiān)控和過程管理，保障經(jīng)濟(jì)社會體制改革順利平穩(wěn)高效運(yùn)行。

其三，嚴(yán)格把控撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的數(shù)量和質(zhì)量。 民政部科學(xué)出臺與時(shí)俱進(jìn)、“多規(guī)融合” 的參考標(biāo)準(zhǔn)， 并順應(yīng)政策議程設(shè)置的問題源流、政策源流和政治源流。發(fā)揮各省民政廳的積極性和有效性， 科學(xué)評估和指導(dǎo)地方市縣的撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)工作開展。 嚴(yán)格把控行政區(qū)劃調(diào)整的數(shù)量，杜絕一哄而上、“跑部進(jìn)京”。 注重撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的質(zhì)量，發(fā)揮智庫專家的專業(yè)評估能力， 禁止政策掮客的公關(guān)游說和人為攻略。

其四，豐富開展撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)的干部群眾參與。 廣泛宣傳實(shí)施行政區(qū)劃調(diào)整的重大意義，引導(dǎo)廣大群眾群策群力、統(tǒng)一思想、達(dá)成共識。及時(shí)做好相應(yīng)信息的公開工作，扎實(shí)做好區(qū)劃調(diào)整過程中干部群眾切實(shí)關(guān)心問題的釋疑宣傳工作。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管和引導(dǎo)，防范虛假流言滋生社會不滿情緒。 加強(qiáng)信訪隱患排查和矛盾化解工作，避免或及時(shí)妥善處理撤縣設(shè)市和撤縣（市）設(shè)區(qū)可能出現(xiàn)的上訪和群體性事件。

注釋：

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③林拓、王世晨：《國家治理現(xiàn)代化下的行政區(qū)劃重構(gòu)邏輯》，《社會科學(xué)》2017年第7 期。

⑤葉林、楊宇澤：《中國城市行政區(qū)劃調(diào)整的三重邏輯:一個(gè)研究述評》，《公共行政評論》2017年第4 期。

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⑧吳金群、付如霞：《整合與分散:區(qū)域治理中的行政區(qū)劃改革》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2017年第1 期。

⑨倪星、謝水明：《上級威權(quán)抑或下級自主:縱向政府間關(guān)系的分析視角及方向》，《學(xué)術(shù)研究》2016年第5 期。

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