邁向包容性：突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理圖景

高光涵

(南開大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

一、問題的提出

互聯(lián)網(wǎng)因其平民化、個(gè)人化和全面化特點(diǎn)吸引了越來(lái)越多的社會(huì)個(gè)體成員融入其中，它的信息擴(kuò)散能力和社會(huì)動(dòng)員能力也日漸顯著，已經(jīng)成為突發(fā)公共事件危機(jī)信息傳遞、反饋與溝通的重要渠道之一。網(wǎng)絡(luò)輿情是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的重要產(chǎn)物，它反映了公眾的利益訴求。但是，突發(fā)公共事件危機(jī)情境下的網(wǎng)絡(luò)輿情以負(fù)面為主，輿情整體風(fēng)險(xiǎn)程度較高。網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)寄生于突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情中，一旦輿情治理失靈極易引發(fā)重大輿情事故，威脅意識(shí)形態(tài)安全和網(wǎng)絡(luò)空間安全。黨的十九屆五中全會(huì)報(bào)告提出，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國(guó)家安全屏障。因此，防范和化解突發(fā)公共事件中的網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)雙重時(shí)代背景下需要重視和回應(yīng)的議題。

突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情是公眾在網(wǎng)絡(luò)空間中，圍繞突發(fā)公共事件所持有的多種情緒、態(tài)度和意見交錯(cuò)的總和?，F(xiàn)有的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)研究重點(diǎn)在于輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)演化分析。一方面，聚焦于突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，已有研究基于生命周期理論，構(gòu)建了突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情演化周期各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。黃星等從突發(fā)事件作用力、網(wǎng)絡(luò)媒體作用力和網(wǎng)民作用力三個(gè)維度構(gòu)建了突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。李明等構(gòu)建了突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，并以“3·21”響水化工企業(yè)爆炸事件為例進(jìn)行了實(shí)證分析。另一方面，關(guān)注突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)理。葉瓊元等從人的因素(公眾感知差異)、物或技術(shù)的因素(突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情固有風(fēng)險(xiǎn))、環(huán)境和生態(tài)因素(網(wǎng)絡(luò)環(huán)境失衡)、社會(huì)管理和體制機(jī)制因素(政府管理)等四個(gè)方面分析了網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)理，強(qiáng)調(diào)多因素共同影響下的風(fēng)險(xiǎn)演化。而一些研究從縱向的時(shí)間演化上劃分了突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)演化階段，大致可以分成形成期、擴(kuò)散期、高漲期和消退期四個(gè)階段。

已有研究主要聚焦在對(duì)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散規(guī)律總結(jié)和傳播機(jī)理分析，對(duì)于突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的探討相對(duì)較少，因此可拓展的研究空間主要有以下幾點(diǎn)：一是盡管我們充分探討了突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的演化規(guī)律，但對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的類型以及具有何種屬性知之甚少，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和屬性研判是對(duì)其進(jìn)行治理的重要前提之一。二是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不足的前提下，當(dāng)下的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐和治理困境主要有哪些？三是在充分考慮風(fēng)險(xiǎn)因子識(shí)別、屬性研判和治理困境的基礎(chǔ)上，何種突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理模式與治理訴求更適配？基于此，本文首先對(duì)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別和屬性研判，并以此來(lái)厘清不同類型的輿情風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)效應(yīng)、可控性等方面的屬性差異；然后分析了突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐路徑和治理過程產(chǎn)生的多重困境；最后，提出邁向包容性的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理圖景，形成與治理訴求更匹配的治理路徑。

二、突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與屬性分析

盡管輿情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與治理已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)空間治理中的重要焦點(diǎn)，但我們對(duì)于突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情中的風(fēng)險(xiǎn)及其在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)中的特性仍然理解有限。用相同的治理理念與模式對(duì)待屬性不同的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)，或者用工業(yè)社會(huì)的回應(yīng)態(tài)度和策略來(lái)治理互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)輿論，是當(dāng)下突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理產(chǎn)生困境的重要原因之一。無(wú)風(fēng)險(xiǎn)性的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情可能是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的訴求、疑惑等，政府可以通過網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)或回應(yīng)，與公眾實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溝通，有利于突發(fā)事件應(yīng)急管理。而具有風(fēng)險(xiǎn)性的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情一旦治理失效，將導(dǎo)致負(fù)面網(wǎng)絡(luò)輿情大量擴(kuò)散與傳播，產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)面效應(yīng)。因此，對(duì)于突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和屬性分析是選擇治理策略的前提，只有知道風(fēng)險(xiǎn)何在以及風(fēng)險(xiǎn)何為，才能更好地對(duì)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，區(qū)分不同輿情風(fēng)險(xiǎn)的屬性，才能有針對(duì)性地選擇治理策略，破解治理困境。

(一)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情作為以事件為核心的顯性與隱性相結(jié)合的信息或情緒表達(dá)，其內(nèi)蘊(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)主要有偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)和非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)兩方面。

1．偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)

偽信息是一種網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的“信息噪音”，使公眾從巨量信息中甄別真實(shí)信息變得十分困難。筆者認(rèn)為，突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情中的偽信息是指公共危機(jī)情境下經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)渠道傳播的，與突發(fā)公共事件直接或間接相關(guān)的不真實(shí)、不客觀的具有社會(huì)危害性的信息，包括謠言、流言或傳言等。偽信息擴(kuò)散的社會(huì)危害性較大，產(chǎn)生較多的社會(huì)負(fù)效應(yīng)。比如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的偽科學(xué)信息傳播不利于事件的防控，社會(huì)公共安全事件的偽官方信息不利于后續(xù)事件的信息溝通等。

誘發(fā)突發(fā)公共事件偽信息擴(kuò)散的原因各異，如事件的高度不確定性、媒介環(huán)境、利益驅(qū)使等。筆者認(rèn)為，危機(jī)信息供需矛盾是偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的重要前因。公眾危機(jī)信息需求的即時(shí)性、客觀性、全面性與公共部門危機(jī)信息供給的階段性之間形成供需矛盾。一方面，危機(jī)信息需求的高質(zhì)量化形成即時(shí)性、客觀性、全面性三大需求原則。突發(fā)公共事件具有的公共性、突發(fā)性和危害性等特性決定了公眾的高關(guān)注度并且產(chǎn)生即時(shí)信息需求，即時(shí)信息需求在互聯(lián)網(wǎng)塑造的全媒體時(shí)代背景下愈加顯現(xiàn)。同時(shí)，在互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)造的利益訴求表達(dá)渠道通暢的環(huán)境下，官方通報(bào)是公眾獲取危機(jī)信息的主要來(lái)源，公眾對(duì)于信息公開的透明度提出了很高的要求，對(duì)危機(jī)信息的即時(shí)性、客觀性和全面性等也都提出了要求。另一方面，危機(jī)信息供給的階段性催生即時(shí)性與全面性的內(nèi)在矛盾。危機(jī)信息供給即公共部門危機(jī)信息公開。從危機(jī)信息需求高質(zhì)量化的三原則來(lái)看，客觀性是危機(jī)信息公開的原則底線，而全面性與即時(shí)性成為危機(jī)信息公開的內(nèi)在矛盾所在。突發(fā)公共事件的特性決定了危機(jī)信息收集與整理、事件調(diào)查與分析都會(huì)產(chǎn)生大量的時(shí)間成本，危機(jī)信息供給難以一蹴而就，其 更多地體現(xiàn)出階段性的特征，如圖1所示。從危機(jī)信息供給的階段性來(lái)看，從第一階段的基本情況向第三階段的全面調(diào)查報(bào)告演變時(shí)，危機(jī)信息供給的全面性逐漸增強(qiáng)而即時(shí)性逐漸減弱，即時(shí)性與全面性呈反比關(guān)系，存在即時(shí)性與全面性的雙向矛盾。危機(jī)信息供給的第一階段是突發(fā)公共事件爆發(fā)階段，這一時(shí)期發(fā)布的危機(jī)信息具有極強(qiáng)的時(shí)效性，但事件歸因等事故調(diào)查需要較長(zhǎng)的時(shí)間成本，因此危機(jī)信息供給全面性相對(duì)較弱。在事件處置和演進(jìn)的過程中，相關(guān)調(diào)查進(jìn)展逐漸公布，信息供給的全面性逐漸增強(qiáng)，但即時(shí)性相對(duì)而言較弱。最后，全面調(diào)查報(bào)告的出爐意味著全面性的事故危機(jī)信息發(fā)布，但此時(shí)距離事件發(fā)生的時(shí)長(zhǎng)相對(duì)較久，因此即時(shí)性較弱。值得注意的是，本文所提及的危機(jī)信息供給即時(shí)性是以公眾期望的供給時(shí)效為標(biāo)準(zhǔn)，并非從危機(jī)信息供給的角度出發(fā)。從危機(jī)信息供給角度出發(fā)，只要是首發(fā)的危機(jī)信息都具有即時(shí)性。

圖1 危機(jī)信息供給的階段性

通過上述分析，筆者認(rèn)為，危機(jī)信息供需矛盾的可控性較小。偽信息在危機(jī)信息供需矛盾的“間隙期”獲得充分的擴(kuò)散空間，尤其是在信息繁雜難以辨別真?zhèn)蔚木W(wǎng)絡(luò)環(huán)境，偽危機(jī)信息極易獲得網(wǎng)絡(luò)“流量”，產(chǎn)生輿情風(fēng)險(xiǎn)。

2.非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)

突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情中的非理性表達(dá)是指網(wǎng)民不經(jīng)過信息真實(shí)性甄別和邏輯推理，僅根據(jù)片面信息作出的態(tài)度表達(dá)與情緒宣泄，其中包括大量的批評(píng)與指責(zé)，其突出特征是情緒化。盡管一些清晰化的非理性表達(dá)輿情具有風(fēng)險(xiǎn)性，如批評(píng)與指責(zé)，但如果突發(fā)公共事件中非理性表達(dá)成為大多數(shù)公眾的意志，這種意志就應(yīng)當(dāng)尊重。某種程度而言，輿論是民主的重要因素。但是，承認(rèn)輿情具有民意的性質(zhì)并不等于承認(rèn)輿情一定代表真理，其中也有可能包含非理性表達(dá)的成分。這也可以說(shuō)明，非理性表達(dá)也有可能是民意所在。

非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)危害性具有不確定性，產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)既有負(fù)面效應(yīng)，也有正面效應(yīng)。非理性表達(dá)的結(jié)果主要有兩種：一是輿情持續(xù)發(fā)酵，倒逼政府回應(yīng)；二是走向現(xiàn)實(shí)社會(huì)群體性事件。其中，第二種結(jié)果具有極大的不確定性，甚至具有強(qiáng)烈的潛在社會(huì)危害性，負(fù)面效應(yīng)大于正面效應(yīng)。而對(duì)于第一種結(jié)果，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)揮的是傳遞利益訴求的作用，具有很強(qiáng)的可控性，通過有效地回應(yīng)、引導(dǎo)能夠疏解輿情和修復(fù)信任。同時(shí)，非理性表達(dá)并非是絕對(duì)的壞事，也可能產(chǎn)生一些社會(huì)正效應(yīng)。突發(fā)公共事件中公眾非理性表達(dá)的主要原因是突發(fā)事件對(duì)公眾利益、價(jià)值與情感的觸動(dòng)，非理性表達(dá)的目標(biāo)在于將特定議題推入政策議程，當(dāng)議題成功進(jìn)入政策議程，輿情熱度自然而然地降低。比如，2018年發(fā)生的多起網(wǎng)約車突發(fā)公共事件中，網(wǎng)絡(luò)輿情助推了多個(gè)規(guī)制政策的出臺(tái)。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)危害性具有不確定性，產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)具有兩面性。同時(shí)，非理性表達(dá)也具有較大的可控空間。

(二)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)屬性分析

偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)和非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)作為突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情主要的風(fēng)險(xiǎn)因子，在社會(huì)危害性、社會(huì)效應(yīng)生成以及成因可控性等性質(zhì)方面展現(xiàn)出一定的差異。突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)屬性如表1所示。與偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)相比，非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)危害性和社會(huì)效應(yīng)具有兩面性，社會(huì)危害性時(shí)大時(shí)小，社會(huì)效應(yīng)既有正面也有反面。從成因可控性來(lái)看，偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)信息供需矛盾等原因可控性較??；而非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)的利益沖突、價(jià)值沖突與情感觸動(dòng)具有柔性引導(dǎo)空間，可控性相對(duì)較大。因此，突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情的風(fēng)險(xiǎn)屬性差異倒逼彈性治理需求。

表1 突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)屬性

三、突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐與困境

在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的雙重背景下，中國(guó)的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐已經(jīng)形成了包括組織建構(gòu)、制度安排、媒體融入和技術(shù)嵌入等在內(nèi)的多重路徑，但在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和屬性研判知之甚少的前提下，也產(chǎn)生了多重治理困境。因此，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和屬性研判的基礎(chǔ)上，充分梳理突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐與困境，對(duì)于治理圖景的描繪更具指導(dǎo)和借鑒意義。

(一)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)踐

(1)通過組織建構(gòu)回應(yīng)治理需求。2011年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國(guó)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室。其作為專門的互聯(lián)網(wǎng)信息監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理。各級(jí)政府也相繼成立了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)應(yīng)急中心或網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急指揮中心，大多隸屬于黨委領(lǐng)導(dǎo)的宣傳部門，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)、分析和報(bào)送工作，承擔(dān)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)技術(shù)保障工作、網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急指揮的事務(wù)性工作以及屬地互聯(lián)網(wǎng)舉報(bào)的事務(wù)性工作。除此之外，一些機(jī)構(gòu)在某類突發(fā)公共事件中成立網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)應(yīng)對(duì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)重大網(wǎng)絡(luò)輿情的分析研判、商討對(duì)策等工作。

(2)通過制度安排實(shí)現(xiàn)監(jiān)督提質(zhì)。應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)事件應(yīng)急管理的最重要制度安排，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供權(quán)威性和程序性的方案。2014年12月印發(fā)的新版《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》指出，要通過政府授權(quán)發(fā)布等方式，借助多種途徑，主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀地向社會(huì)持續(xù)動(dòng)態(tài)發(fā)布運(yùn)營(yíng)突發(fā)環(huán)境事件和應(yīng)對(duì)工作信息，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，澄清不實(shí)信息，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論。2020年10月發(fā)布的《國(guó)家森林草原火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》也指出，要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和自媒體管理，防止傳播謠言和不實(shí)信息，及時(shí)辟謠澄清，以正視聽。另外，信息審核制度、網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制度、個(gè)人征信體系、網(wǎng)絡(luò)評(píng)論員制度、新聞(網(wǎng)絡(luò))發(fā)言人制度等制度創(chuàng)新成為理論界的制度呼吁。

(3)通過媒體融入和技術(shù)嵌入推動(dòng)治理效能。媒體融入突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理具有必要性，尤其是社交媒體。社交媒體是突發(fā)事件中塑造中央政府與地方政府協(xié)調(diào)行動(dòng)的關(guān)鍵機(jī)制，可以為政府提供一個(gè)場(chǎng)所來(lái)解決信息過多的問題，還可以減輕政府層級(jí)之間的摩擦。在大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)涌現(xiàn)的時(shí)代，治理要與技術(shù)實(shí)現(xiàn)充分融合。技術(shù)的應(yīng)用要與應(yīng)急管理的目標(biāo)、任務(wù)等相匹配。媒體融入和技術(shù)嵌入推動(dòng)了突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情治理效能的提升。比如，《吉林日?qǐng)?bào)》牽頭的吉林省黨媒聯(lián)動(dòng)開發(fā)了“吉林云媒——全網(wǎng)大數(shù)據(jù)輿情監(jiān)控系統(tǒng)”，以大數(shù)據(jù)應(yīng)用為依托，輔助政府和大型企事業(yè)單位增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，做好輿情研判、引導(dǎo)、處置工作。這一實(shí)踐行為將媒介融入和技術(shù)嵌入充分結(jié)合，為公共部門在突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理中提供了技術(shù)與資源支撐。

(二)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的三重困境

常態(tài)情境與非常態(tài)情境下的網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理具有一定的差異性。非常態(tài)情境下的網(wǎng)絡(luò)輿情規(guī)模更大、內(nèi)容更復(fù)雜，輿情風(fēng)險(xiǎn)治理成本(如人力成本、時(shí)間成本和技術(shù)成本等)也相對(duì)較高，治理難度更大。突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理是在有限的輿情監(jiān)控資源下對(duì)非常態(tài)情境下大規(guī)模、高復(fù)雜度的網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析、引導(dǎo)、回應(yīng)或阻斷的過程，其目的在于盡可能保持危機(jī)情境下流通危機(jī)信息的權(quán)威性和真實(shí)性，確保危機(jī)情境下政府與社會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)中形成有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通。但是，在突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐過程中產(chǎn)生了多重困境，主要包括以下三方面：

首先，“實(shí)體權(quán)力”與“信息權(quán)力”的配置失衡生成認(rèn)同困境。從傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)到互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)，權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從國(guó)家中心化到去中心化的變遷。工業(yè)社會(huì)強(qiáng)調(diào)實(shí)體權(quán)力的擁有，比如政府的行政權(quán)、官員的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和軍事霸權(quán)等，都是有形實(shí)體的支配權(quán)，是一種實(shí)體權(quán)力，由國(guó)家占據(jù)主導(dǎo)地位，權(quán)力格局以國(guó)家為中心。而互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)給予的信息權(quán)力改變了實(shí)體權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，信息權(quán)力的主體不再是傳統(tǒng)社會(huì)中擁有實(shí)體權(quán)力的群體，而是在人數(shù)上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的廣大普通社會(huì)成員，國(guó)家與社會(huì)的信息權(quán)力均衡對(duì)等，形成一種去中心化的權(quán)力格局。因此，當(dāng)工業(yè)社會(huì)中權(quán)力權(quán)威壓制的治理策略被遷移到網(wǎng)絡(luò)社會(huì)時(shí)，會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)所呈現(xiàn)的去中心化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)，進(jìn)而引發(fā)網(wǎng)民對(duì)治理策略，如網(wǎng)絡(luò)輿論的剛性干預(yù)的認(rèn)同困境。

其次，“完全自由”與“絕對(duì)文明”的雙重需求產(chǎn)生價(jià)值困境。自由與文明是現(xiàn)代社會(huì)有序運(yùn)行的必要品。當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生后，公眾渴望毫無(wú)拘束地表達(dá)自身的利益訴求或情緒態(tài)度，象征著公眾的自由意識(shí)不斷增強(qiáng)，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的追求所在。但為了防止輿情風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，公共部門偏向于使用強(qiáng)制治理工具(如行政命令)，保證輿情傳播的文明性以及流通中危機(jī)信息的權(quán)威性、真實(shí)性和客觀性。因此，在既要保障公民的言論自由，又要營(yíng)造文明網(wǎng)絡(luò)的雙重需求下產(chǎn)生了價(jià)值取向困境。

最后，“現(xiàn)實(shí)階層”與“虛擬階層”的階層交織導(dǎo)致對(duì)立困境?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)的階層劃分往往以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、職業(yè)分工為標(biāo)準(zhǔn)；但虛擬社會(huì)以信息的掌握量和信息流量為標(biāo)準(zhǔn)。因此，存在著現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)底層和邊緣群體向網(wǎng)絡(luò)社會(huì)核心階層轉(zhuǎn)變和成為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)精英的現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)中的高階層群體也有可能在虛擬社會(huì)中成為階層較低的相對(duì)弱者。因此，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)階層與虛擬網(wǎng)絡(luò)社會(huì)階層交織的背景下，危機(jī)情境下的角色沖突更多地通過網(wǎng)絡(luò)輿情的方式顯現(xiàn)，并形成雙向?qū)α⒗Ь场?/p>

四、治理圖景：走向突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情包容性治理

通過對(duì)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別以及治理實(shí)踐和困境的分析，可以看出，走向包容性的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理更利于提高突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理能力。習(xí)近平總書記曾指出，要主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，對(duì)善意的批評(píng)、意見、建議認(rèn)真聽取，對(duì)借機(jī)惡意攻擊的堅(jiān)決依法制止。在網(wǎng)絡(luò)輿論中，善意的批評(píng)、意見、建議有可能是非理性的情緒表達(dá)，而借機(jī)惡意攻擊的多為偽信息。這就要求我們對(duì)待突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理不能一概而論，要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)屬性實(shí)現(xiàn)分類的包容性治理。

包容性應(yīng)該成為突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的核心理念，包容性治理可以為突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理提供更優(yōu)化的模式選擇。包容性治理作為近年來(lái)在推行“善治”理念、增強(qiáng)國(guó)家治理能力、創(chuàng)新社會(huì)治理體系大背景下出現(xiàn)的實(shí)踐創(chuàng)新，已經(jīng)得到了邊緣社區(qū)治理、城市非正規(guī)空間治理、特大城市“群租”治理、流動(dòng)攤販治理等治理場(chǎng)景的關(guān)注和應(yīng)用。包容性發(fā)展主要包括社會(huì)包容性發(fā)展、生態(tài)包容性發(fā)展和關(guān)系包容性發(fā)展三方面，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)生態(tài)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)關(guān)系都對(duì)包容性發(fā)展有著不同程度的呼吁。因此，包容性治理適用于具有兩面性社會(huì)效應(yīng)且可控的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理。

(一)邏輯框架

已有的包容性治理邏輯框架多從治理主體、過程和成果三方面構(gòu)建。但包容性治理的魅力在于其治理理念與治理方式獨(dú)有的包容性，既充分彰顯了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，也具有實(shí)現(xiàn)治理效能目標(biāo)的能力。因此，本文基于拓展的包容性治理框架，構(gòu)建了理念、主體、過程、方式和成果等五個(gè)維度的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)包容性治理邏輯框架，如圖2所示。

圖2 突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯框架

雙向包容是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的指導(dǎo)思想。雙向包容意味著以政府為主的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理主體與以網(wǎng)民為主的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情主體的互相包容。一方面，危機(jī)情境下的公眾心態(tài)要盡可能實(shí)現(xiàn)包容性。危機(jī)信息供需內(nèi)在矛盾的原因之一在于危機(jī)信息供給難以同時(shí)實(shí)現(xiàn)即時(shí)性與全面性，公眾對(duì)信息供給時(shí)效的包容更有利于公共部門聚焦于事件的處理以及對(duì)真實(shí)信息的挖掘。另一方面，公共部門要以柔性的治理態(tài)度對(duì)待危害性較小的非理性表達(dá)，以防因硬性的治理方式而帶來(lái)衍生輿情風(fēng)險(xiǎn)，造成雙向?qū)αⅰ?/p>

多元參與是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的邏輯起點(diǎn)。政府主導(dǎo)型治理是當(dāng)下突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的主要模式，但在輿論自由和信息繁雜的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，僅靠政府一方的輿情治理很難實(shí)現(xiàn)治理最優(yōu)化。因此，以政府為主，媒體、意見領(lǐng)袖、網(wǎng)民等多元主體共同參與的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)合作式治理是治理效能提升的必由之路。

互動(dòng)合作是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的本質(zhì)要求。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院將風(fēng)險(xiǎn)溝通界定為個(gè)體、群體或機(jī)構(gòu)之間的信息和觀點(diǎn)的交互活動(dòng)。盡管危機(jī)信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)供需平衡，無(wú)法實(shí)現(xiàn)即時(shí)性、客觀性與全面性的全面協(xié)調(diào)，但可以通過風(fēng)險(xiǎn)溝通即互動(dòng)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)公共部門信息與公眾信息的交流互換，避免風(fēng)險(xiǎn)兌現(xiàn)。

引導(dǎo)回應(yīng)是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)現(xiàn)工具。基于風(fēng)險(xiǎn)性的社會(huì)危害不確定性及其社會(huì)效應(yīng)的兩面性，彈性的治理方式更能夠避免治理工具失靈帶來(lái)的公信力損耗。積極引導(dǎo)回應(yīng)是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)彈性治理的重要方式，相比于被動(dòng)消極聲明，積極引導(dǎo)回應(yīng)不僅能夠把握話語(yǔ)主動(dòng)權(quán)，而且能避免輿情與回應(yīng)之間“間隙期”的偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)和非理性表達(dá)群體極端化風(fēng)險(xiǎn)。

利益共享是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的主要目標(biāo)。一是危機(jī)信息質(zhì)量的共享。通過多元主體參與輿情治理，流通中危機(jī)信息的客觀性、真實(shí)性得到提升，進(jìn)而降低了公眾在危機(jī)情境下的信息甄別難度，同時(shí)也避免了輿情事故的發(fā)生，降低了危機(jī)治理難度和成本。二是雙向信任空間的建構(gòu)。通過突發(fā)事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理，公眾能夠避免因偽信息擴(kuò)散或被非理性表達(dá)感染而產(chǎn)生的政府信任感降低，公共部門也能夠在更清朗的網(wǎng)絡(luò)輿論空間中了解并信任公眾的真實(shí)利益訴求。

(二)實(shí)現(xiàn)路徑

基于對(duì)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情包容性治理邏輯框架的梳理，再結(jié)合對(duì)輿情風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和屬性以及輿情風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐路徑和困境的分析，筆者認(rèn)為，面向治理訴求的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)包容性治理實(shí)現(xiàn)路徑可以從制度設(shè)計(jì)、治理過程和治理策略三方面突出包容性。

一是制度設(shè)計(jì)的包容性彰顯。制度設(shè)計(jì)彰顯包容性是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情包容性治理的重要一步，有助于實(shí)現(xiàn)輿情主體與治理主體雙向包容性。一方面，要完善信息審核制度、網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制度、網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度，通過政府、公眾、媒體以及網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖等多元主體參與相關(guān)制度設(shè)計(jì)的溝通、協(xié)商與交流，提升突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理制度的合理性。尤其是在相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)中，要正視公眾對(duì)于危機(jī)信息供給的即時(shí)性和全面性需求，明確危機(jī)信息供給的階段性特征，對(duì)于即時(shí)性與全面性之間的雙向矛盾要給予充分考慮與回應(yīng)。在突發(fā)事件的危機(jī)學(xué)習(xí)中，要及時(shí)展開事件中輿情風(fēng)險(xiǎn)治理方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與教訓(xùn)反思，進(jìn)一步完善相關(guān)制度。另一方面，基于突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與屬性研判，要加強(qiáng)相關(guān)制度中的分級(jí)分類設(shè)計(jì)，提出更具針對(duì)性和可操作化的分級(jí)分類治理方案，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的精細(xì)化。面向輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的政策制定，要充分考慮到輿情風(fēng)險(xiǎn)屬性的差異，避免單一的風(fēng)險(xiǎn)治理工具和模式而產(chǎn)生治理失靈。

二是治理過程的包容性體現(xiàn)?；?dòng)、合作以及溝通是突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理過程必不可少的三要素，互動(dòng)與合作的成功與否取決于溝通是否有效。因此，首先要加強(qiáng)治理過程中組織機(jī)構(gòu)的職能整合與多元聯(lián)結(jié)。一方面，加強(qiáng)負(fù)責(zé)輿情風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別、研判和回應(yīng)的部門的職能整合和信息共享，既可以減少輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的交易成本，又可以盡可能避免組織間信息碎片化或片面化所引發(fā)的決策不適配甚至決策失靈現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，增強(qiáng)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理組織與主流媒體以及網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖之間的多元聯(lián)結(jié)，提高輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的多元參與性，通過多種途徑收集公眾的利益訴求并分析輿情風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因。其次，要加強(qiáng)治理過程中治理主體的包容性能力。作為輿情風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵回應(yīng)方，政府要在溝通過程中體現(xiàn)突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)治理的包容性，尤其是對(duì)于非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)，要通過有效的信息交換、及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)溝通、全面的耐心回應(yīng)等多元互動(dòng)使公眾依賴、信任政府官方的危機(jī)信息。換句話說(shuō)，希望通過一方的包容性換取另一方的同等包容態(tài)度，使偽信息失去擴(kuò)散動(dòng)力、非理性表達(dá)失去動(dòng)機(jī)。最后，要加強(qiáng)治理過程中媒體融入的包容性溝通。通過與中央新聞單位、主流媒體合作，把握媒介議程設(shè)置的主動(dòng)權(quán)，擴(kuò)大官方信息在互聯(lián)網(wǎng)空間的供給范圍，避免因信息供給渠道不足而造成政府與公眾之間的危機(jī)信息供需矛盾。

三是治理策略的包容性選擇?；谝延械娘L(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和屬性分析，筆者認(rèn)為可以采取“標(biāo)記式”輿情風(fēng)險(xiǎn)治理與“聲明式”輿情風(fēng)險(xiǎn)治理相結(jié)合的治理策略。一方面，面向偽信息擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)可采取“標(biāo)記式”輿情風(fēng)險(xiǎn)治理策略。偽信息輿情的社會(huì)危害性大、社會(huì)效應(yīng)負(fù)面性較強(qiáng)，因此可以通過“留痕阻斷”的“標(biāo)記式”治理方式對(duì)偽信息進(jìn)行標(biāo)記，如為源信息貼上“該消息為虛假信息”或“該消息為未經(jīng)證實(shí)的信息”的標(biāo)簽。“留痕”代替“屏蔽”的意義在于與公眾進(jìn)行輿情風(fēng)險(xiǎn)溝通，將偽信息的具體內(nèi)容和核查進(jìn)展(如經(jīng)證實(shí)為虛假信息或未經(jīng)證實(shí)信息等)公布于公眾，既協(xié)助公眾進(jìn)行信息甄別，也彰顯了公共部門的包容性治理。另一方面，面向非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)可采取“聲明式”輿情風(fēng)險(xiǎn)治理策略?！奥暶魇健陛浨轱L(fēng)險(xiǎn)治理策略通過發(fā)表聲明的名義性回應(yīng)方式對(duì)非理性表達(dá)進(jìn)行有效引導(dǎo)。這一治理策略已經(jīng)運(yùn)用于以往的輿情風(fēng)險(xiǎn)治理中，但治理效果不一。一些聲明獲得了公眾的信任，將輿情風(fēng)險(xiǎn)有效化解；而另一些聲明由于話語(yǔ)立場(chǎng)的單一性、信息表述的片面化或回應(yīng)態(tài)度的官僚化等，未能有效化解面臨的輿情風(fēng)險(xiǎn)。“聲明式”輿情風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)于治理非理性表達(dá)風(fēng)險(xiǎn)而言，是一種更官方、全面、客觀地回應(yīng)公眾在非理性表達(dá)中呈現(xiàn)出的信息和利益訴求的方式。在“聲明式”輿情風(fēng)險(xiǎn)治理中，要加強(qiáng)話語(yǔ)立場(chǎng)的多重性，包容多元立場(chǎng)。同時(shí)，要加強(qiáng)信息表述的全面性，避免因信息不足或信息不對(duì)稱導(dǎo)致的聲明失信。此外，還要避免聲明中的話語(yǔ)表述和回應(yīng)態(tài)度的官僚性，要以更柔和的話語(yǔ)和表述回應(yīng)公眾的訴求，緩解非理性情緒。