2020—2035年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與配置預(yù)測(cè)
——基于與學(xué)前教育投入收益高的OECD國(guó)家的比較研究

胡詠梅 唐一鵬

一、引言

學(xué)前教育對(duì)兒童未來發(fā)展的重要作用已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的廣泛共識(shí)。Loeb等人早期的研究表明,學(xué)前教育對(duì)于兒童的社會(huì)性發(fā)展和認(rèn)知發(fā)展都具有非常重要的作用。①Loeb S,Bridges M,Bassok D,Fuller B and Rumberger RW.,“How Much is too Much?The Influence of Preschool Centers on Children’s Social and Cognitive Development,”Economics of Education Review,vol.26,no.1,2006,pp.52-66.此種作用也被Heckman等學(xué)者所開展的大規(guī)模學(xué)前教育實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目所證實(shí)。②Heckman J,Pinto R,and Savelyev P A.,“Understanding the Mechanisms Through Which an Influential Early Childhood Program Boosted Adult Outcomes,”American Economic Review,vol.103,no.6,2013,pp.2052-2086.Cortazar A.“Long-term Effects of Public Early Childhood Education on Academic Achievement in Chile,”Early Childhood Research Quarterly,vol.32,2015,pp.13-22.國(guó)內(nèi)學(xué)者也利用社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)開展過專門研究。比如劉焱等人的研究表明,學(xué)前一年教育效能顯著,能夠達(dá)到0.3～0.6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差。③劉焱、趙軍海、張麗:《學(xué)前一年教育效能的增值評(píng)價(jià)研究》,《教育學(xué)報(bào)》2013年第3期。李玲等人的研究表明,學(xué)前教育經(jīng)歷對(duì)初中生的學(xué)業(yè)成績(jī)和非認(rèn)知能力均具有積極作用。④李玲、蔣洋梅、孫倩文:《新人力資本理論下學(xué)前教育經(jīng)歷對(duì)初中生能力發(fā)展的影響》,《學(xué)前教育研究》2020年第1期。也有學(xué)者利用PISA數(shù)據(jù)開展實(shí)證研究,比如唐一鵬等人基于PISA2012的研究發(fā)現(xiàn),學(xué)前教育參與率每提高1%可以帶動(dòng)數(shù)學(xué)素養(yǎng)增值和抗逆比分別提高1.4%和4%。⑤唐一鵬、王維懿、胡詠梅:《學(xué)前教育與未來學(xué)業(yè)成就——基于PISA2012的實(shí)證研究》,《外國(guó)教育研究》2016年第5期。陳純槿等人基于PISA 2015的研究發(fā)現(xiàn),接受學(xué)前教育對(duì)15歲中學(xué)生的數(shù)學(xué)、閱讀和科學(xué)素養(yǎng)等學(xué)業(yè)成就都有極其顯著的正向影響,而且接受1年以上學(xué)前教育的學(xué)生獲得的學(xué)業(yè)成就顯著更高。⑥陳純槿、柳倩:《學(xué)前教育對(duì)學(xué)生15歲時(shí)學(xué)業(yè)成就的影響——基于國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目上海調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究》,《學(xué)前教育研究》2017年第1期。

2019年底PISA 2018項(xiàng)目數(shù)據(jù)公布,共有90個(gè)國(guó)家和地區(qū)參與PISA 2018測(cè)評(píng)項(xiàng)目,再次為驗(yàn)證學(xué)前教育對(duì)未來學(xué)業(yè)成就的影響創(chuàng)造了數(shù)據(jù)條件。我們利用此數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn),在45萬(wàn)份有效樣本中,有2.8%學(xué)生表示自己接受不到1年的學(xué)前教育(Early Childhood Education and Care),有 45.8%的學(xué)生接受過不到3年的學(xué)前教育。這說明,學(xué)前教育離全球普及仍然任重道遠(yuǎn)。

與學(xué)前教育普及相伴而來的是學(xué)前教育投入的問題,這一點(diǎn)在我國(guó)逐步放開“二孩”政策的大背景下顯得尤其突出。張輝蓉等人使用CPPS軟件預(yù)測(cè)2013—2020年我國(guó)幼兒數(shù)以及生均經(jīng)費(fèi)。⑦張輝蓉、黃媛媛、李玲:《我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展資源需求探析——基于學(xué)齡人口預(yù)測(cè)》,《教育研究》2013年第5期。楊順光等人使用CPPS軟件對(duì)2016—2035年學(xué)前教育適齡幼兒數(shù)和在園幼兒數(shù)進(jìn)行預(yù)測(cè),并估算所需的經(jīng)費(fèi)總量。⑧楊順光、李玲、張兵娟、殷新:《“全面二孩”政策與學(xué)前教育資源配置——基于未來20年適齡人口的預(yù)測(cè)》,《學(xué)前教育研究》2016年第8期。類似地,李玲等人預(yù)測(cè)“全面二孩”政策下2017—2035年我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前教育適齡人口規(guī)模,并據(jù)此推算相應(yīng)年份的經(jīng)費(fèi)。⑨李玲、黃宸、李漢東:《“全面二孩”政策下城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源需求分析》,《教育研究》2018年第4期。通過對(duì)上述研究的梳理不難發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有文獻(xiàn)中有關(guān)學(xué)前教育規(guī)模和投入的預(yù)測(cè)研究已經(jīng)較為豐富,而且涉及適齡幼兒人口預(yù)測(cè)、師資需求、經(jīng)費(fèi)投入等多個(gè)方面,但對(duì)于經(jīng)費(fèi)配置的預(yù)測(cè)研究十分不足。比如,周濤等人在新近發(fā)表的一篇基于詞頻分析的文獻(xiàn)綜述中指出,目前學(xué)前教育資源配置的研究熱點(diǎn)主要集中于教育公平、均衡發(fā)展、政府責(zé)任、公共服務(wù)、財(cái)政投入、學(xué)前教育質(zhì)量、學(xué)前教育普惠性等領(lǐng)域,少有研究涉及學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入及配置結(jié)構(gòu)的預(yù)測(cè)。[10]周濤、方建華:《基于詞頻分析的國(guó)內(nèi)學(xué)前教育資源配置研究的熱點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)(2008～2018)》,《兵團(tuán)教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。

因此,本文將從國(guó)際比較的視角,選取學(xué)前教育財(cái)政投入與配置結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵指標(biāo),基于我國(guó)和OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國(guó)家歷史數(shù)據(jù),嘗試回答如下兩個(gè)問題:

問題一:2005—2016年,在學(xué)前教育財(cái)政關(guān)鍵指標(biāo)上我國(guó)和OECD國(guó)家之間的差距有多大?

問題二:我國(guó)能否于2035年之前在學(xué)前教育財(cái)政關(guān)鍵指標(biāo)上超越OECD國(guó)家?

為了回答上述兩個(gè)研究問題,本文的研究?jī)?nèi)容主要分為三個(gè)部分。首先,利用PISA 2018的數(shù)據(jù),以及泛精確匹配方法(CEM)估算其中74個(gè)參與國(guó)家和地區(qū)的學(xué)前教育收益,并挑選出具有較高收益的OECD國(guó)家。其次,利用OECD教育數(shù)據(jù)以及《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》,分析比較2005—2016年我國(guó)、高收益國(guó)家、OECD整體在學(xué)前教育財(cái)政關(guān)鍵指標(biāo)上的表現(xiàn),尋找我國(guó)與其他兩類國(guó)家之間的差距。最后,利用單變量時(shí)間序列方法預(yù)測(cè)2020—2035年我國(guó)、高收益國(guó)家、OECD整體在學(xué)前教育財(cái)政關(guān)鍵指標(biāo)上的發(fā)展趨勢(shì),考察我國(guó)是否有望于2035年之前超越OECD。

二、學(xué)前教育對(duì)兒童發(fā)展的收益有多大

接受3年及以上學(xué)前教育對(duì)兒童未來發(fā)展到底有多大影響呢?本文采用普通最小二乘回歸計(jì)算了74個(gè)參與PISA 2018測(cè)試的國(guó)家和地區(qū)的學(xué)生因是否接受3年及以上學(xué)前教育而帶來的閱讀成績(jī)差異(如圖1所示)。從該圖中我們可以看出:大部分國(guó)家的增值為正,但也有22個(gè)國(guó)家和地區(qū)的增值為負(fù),其中不乏加拿大、韓國(guó)、荷蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家;中國(guó)的增值為正,而且居于前列,增值達(dá)到30分(第11名)。

圖1 PISA2018主要參與國(guó)家和地區(qū)的學(xué)前教育增值估計(jì)

當(dāng)然,上述結(jié)果僅是粗略地估算了學(xué)前教育的增值,沒有考慮到學(xué)生家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、各國(guó)家和地區(qū)的人口以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異問題。為了兼顧與中國(guó)的可比性,同時(shí)獲得更為精確的估計(jì),本文進(jìn)一步采用泛精確匹配方法(CEM)①CEM方法的具體操作大致分為兩個(gè)階段:第一階段對(duì)控制變量粗化處理(coarsening),然后根據(jù)匹配的結(jié)果計(jì)算樣本加權(quán);第二階段將權(quán)重作為匹配結(jié)果,納入計(jì)量模型進(jìn)行正式估計(jì)。具體到本文中,我們將是否接受3年及以上學(xué)前教育作為實(shí)驗(yàn)處理變量T,T=1表示實(shí)驗(yàn)組(即接受3年及以上學(xué)前教育),T=0表示對(duì)照組(即未接受3年及以上學(xué)前教育)。對(duì)于匹配的控制變量,我們選取了性別、SES兩個(gè)個(gè)體層面的變量以及人均GDP和國(guó)別虛擬變量(以美國(guó)為參照)這兩個(gè)國(guó)家層面的變量。對(duì)人口3000萬(wàn)以上的OECD國(guó)家②根據(jù)2018年各國(guó)的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),篩選出12個(gè)人口在3000萬(wàn)以上的OECD國(guó)家,包括:波蘭、德國(guó)、法國(guó)、哥倫比亞、韓國(guó)、加拿大、美國(guó)、墨西哥、日本、土耳其、意大利、英國(guó)。學(xué)生的學(xué)前教育增值進(jìn)行估計(jì)。通過對(duì)12個(gè)國(guó)家的78207名學(xué)生進(jìn)行匹配,得到CEM權(quán)重,然后在第二階段中使用該權(quán)重估計(jì)每個(gè)國(guó)家學(xué)生接受3年及以上學(xué)前教育的平均處理效應(yīng),結(jié)果呈現(xiàn)在圖2中(標(biāo)簽為CEM)。從該圖中可以看出,對(duì)于大部分國(guó)家而言,CEM匹配之后的估計(jì)結(jié)果與OLS的估計(jì)結(jié)果在方向上基本一致,僅日本、美國(guó)和土耳其出現(xiàn)了由正轉(zhuǎn)負(fù)的情況。在12個(gè)國(guó)家中,接受3年及以上學(xué)前教育能夠帶來正收益的國(guó)家共有6個(gè),分別是波蘭(13.5)、法國(guó)(12.1)、哥倫比亞(11.9)、意大利(8.6)、德國(guó)(3.2)和英國(guó)(2.0)。這些OECD國(guó)家是從學(xué)前教育參與中對(duì)兒童未來發(fā)展收益相對(duì)較多的國(guó)家,因此值得對(duì)其學(xué)前教育投入狀況進(jìn)行更為深入的分析,以期對(duì)未來我國(guó)學(xué)前教育投入政策提供有價(jià)值的參考。

圖2 人口3000萬(wàn)以上OECD國(guó)家的CEM與OLS結(jié)果

三、學(xué)前教育收益高的國(guó)家對(duì)于學(xué)前教育的投入有多大

投入在一定程度上決定收益,波蘭、法國(guó)、德國(guó)等部分OECD國(guó)家的學(xué)前教育帶來了更高的收益,與其積極的財(cái)政投入有著密切關(guān)聯(lián)。本文要考察的核心問題便是,學(xué)前教育收益高的OECD國(guó)家對(duì)于學(xué)前教育的投入有多大?參考已有文獻(xiàn)衡量學(xué)前教育投入規(guī)模、水平以及政府努力程度、對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)配置的合理性等常用指標(biāo)③④⑤⑥柳倩、黃嘉琪:《中國(guó)與OECD國(guó)家學(xué)前教育投入水平的比較研究》,《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第3期。④柳倩、黃嘉琪:《中國(guó)與OECD國(guó)家學(xué)前教育投入水平的比較研究》,《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第3期。⑤柳倩、黃嘉琪:《中國(guó)與OECD國(guó)家學(xué)前教育投入水平的比較研究》,《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第3期。⑥柳倩、黃嘉琪:《中國(guó)與OECD國(guó)家學(xué)前教育投入水平的比較研究》,《教育經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2019年第3期。,我們從以下三個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行考察:(1)學(xué)前教育投入的規(guī)模及增速;(2)學(xué)前教育支出占政府教育總支出的比重;(3)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)水平及增速。⑦如無(wú)特殊說明,OECD國(guó)家的數(shù)據(jù)均來自 OECD數(shù)據(jù)庫(kù)(https://stats.oecd.org)中 ISCED02(pre-primary education),中國(guó)的數(shù)據(jù)均來自各年度的《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(一)學(xué)前教育的投入規(guī)模及增速

學(xué)前教育投入可以從兩個(gè)指標(biāo)來考察,首先是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重,該指標(biāo)表示每個(gè)國(guó)家將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的多少投入學(xué)前教育(不限于政府財(cái)政),用于衡量整個(gè)社會(huì)對(duì)于學(xué)前教育投入的努力程度。

表1中呈現(xiàn)了德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、波蘭、哥倫比亞六國(guó)在數(shù)據(jù)可得年份的具體情況。作為參照,OECD國(guó)家的均值和中國(guó)的數(shù)值呈現(xiàn)在表的最底部。從中可以看出,2010年之前我國(guó)對(duì)于學(xué)前教育的整體投入處于“水平低、發(fā)展慢”的狀態(tài)。2005年,我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重僅為0.055%,是OECD國(guó)家均值的十分之一,也遠(yuǎn)低于同年度的德國(guó)(0.470%)、法國(guó)(0.674%)和波蘭(0.610%)。這一低水平的狀態(tài)一直持續(xù)到2010年(上升到0.174%),而后的年份呈現(xiàn)逐年攀升態(tài)勢(shì),2016年占GDP比重為0.373%。盡管如此,相比于OECD均值,仍然相差近一倍,也低于德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、波蘭六國(guó)。

表1 學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重(%)

為了更清晰地呈現(xiàn)各國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重的年度變化情況,表2以最早年份為基期(=100),計(jì)算了各國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重的變化率。由該表可知,OECD均值基本呈現(xiàn)波動(dòng)上升態(tài)勢(shì),德國(guó)、法國(guó)、波蘭都穩(wěn)步提升,英國(guó)則出現(xiàn)明顯的下降。相比之下,我國(guó)的增長(zhǎng)最為迅速,2010年是2005年的3.4倍,到2016年則高達(dá)7.4倍。

表2 學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重的變化率(%)

如果說學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP比重衡量了全社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的投入,那么學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出的比重則衡量了政府對(duì)于學(xué)前教育投入的努力程度。

表3呈現(xiàn)了相關(guān)數(shù)據(jù)結(jié)果。2005年大部分國(guó)家的數(shù)據(jù)都缺失,僅有波蘭(1.212%)和OECD均值(1.407%),后者略高于前者。2005年,我國(guó)學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出的比重為0.171%,僅為波蘭的14%、OECD均值的12%。但我國(guó)政府的投入在持續(xù)增加,特別是得益于“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施,到2013年提高到0.482%,是2005年的2.8倍。盡管如此,由于前期基數(shù)較低,所以直到2016年,我國(guó)學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出的比重達(dá)到0.610%,為OECD均值的一半,低于德國(guó)(1.038%)、法國(guó)(1.225%)和波蘭(1.548%)。由此可見,我國(guó)政府對(duì)于學(xué)前教育財(cái)政投入的努力程度還有很大的提升空間。

表3 學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出比重(%)

為了更清晰地呈現(xiàn)各國(guó)學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出比重的年度變化情況,表4以最早年份為基期(=100),計(jì)算了各國(guó)學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出比重的變化率。由該表可知,OECD均值基本呈現(xiàn)波動(dòng)下降態(tài)勢(shì)。歷年數(shù)據(jù)最為完整的波蘭,2008年到2011年間一直下降,隨后開始穩(wěn)步上升。德國(guó)、法國(guó)、意大利在2012年以后都保持穩(wěn)中有升,但英國(guó)則出現(xiàn)非常明顯的下降,2016年比2012年減少了30%。相比之下,我國(guó)的增長(zhǎng)最為迅速,特別是“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”出臺(tái)的2013年,政府投入迅速增加,學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出比重是2005年的2.8倍。

表4 學(xué)前教育政府經(jīng)費(fèi)投入占財(cái)政總支出比重的變化率

(二)政府教育經(jīng)費(fèi)中投入到學(xué)前教育階段的比例

相對(duì)于學(xué)前教育投入規(guī)模而言,另一個(gè)重要的問題是學(xué)前教育投入在所有教育投入中的地位,即政府教育經(jīng)費(fèi)的總盤子中,有多少被投入到學(xué)前教育。本文采用學(xué)前教育占政府教育總支出比例這一指標(biāo)進(jìn)行衡量,該指標(biāo)用于考察政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入配置的合理性。

表5呈現(xiàn)了各國(guó)的具體情況,以及OECD均值和我國(guó)的情況。由該表可知,我國(guó)政府對(duì)于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的配置一直處于較低水平。2005年,我國(guó)學(xué)前教育占政府教育總支出的比例為1.36%,是同年OECD均值的七分之一,也遠(yuǎn)低于法國(guó)(12.16%)、波蘭(10.08%)和德國(guó)(7.69%)。這一低水平狀態(tài)從2010年開始有所改變,上升到1.74%,而2013年“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”出臺(tái)之后,更是長(zhǎng)期保持在3%以上,到2016年增加到3.81%。盡管如此,我國(guó)目前的學(xué)前教育占政府教育總支出的水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD均值(10.76%),也低于學(xué)前教育收益較高的波蘭(14.24%)、法國(guó)(13.38%)、意大利(12.14%)、德國(guó)(10.39%)、哥倫比亞(6.06%)和英國(guó)(4.33%)等六國(guó),反映出目前我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在政府對(duì)各級(jí)各類教育經(jīng)費(fèi)配置中存在一定程度的不合理性,需要適當(dāng)提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在政府教育總支出中的占比。

表5 學(xué)前教育占政府教育總支出的比例(%)

(三)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)及生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)

生均教育經(jīng)費(fèi)是考察學(xué)前教育投入水平的又一重要指標(biāo),它是考慮了幼兒規(guī)模之后的指標(biāo),用于衡量每名幼兒所享受到的平均經(jīng)費(fèi),因而是學(xué)前教育投入水平的指標(biāo)。

表6呈現(xiàn)了各國(guó)的具體情況,以及OECD均值和我國(guó)的情況。由該表可知,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)一直處于較低水平。2005年,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)為319美元,而同年OECD均值高達(dá)4304美元,是我國(guó)的十余倍。不僅如此,同年法國(guó)(4976美元)和波蘭(3848美元)的生均經(jīng)費(fèi)水平也遠(yuǎn)高于我國(guó)。此后我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)一直穩(wěn)步提高,到2011年翻倍,達(dá)到687美元。2013年,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)超過1000美元,到2016年達(dá)到1299美元,是2005年的4倍。與此同時(shí),OECD國(guó)家的學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)也在穩(wěn)定增長(zhǎng),2016年均值達(dá)到8368美元,其中德國(guó)更是高達(dá)10101美元,分別是我國(guó)的6.4倍和7.8倍。由此可見,我國(guó)的學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)水平距離OECD國(guó)家還有非常大的差距,迫切需要加大投入。

表6 學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)(單位:PPP美元)

生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)是考察學(xué)前教育投入水平的又一重要指標(biāo),它在生均經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上考慮了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差異,計(jì)算公式為:學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)=(生均經(jīng)費(fèi)/人均GDP)×100。生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)的具體含義為,以人均計(jì)算的當(dāng)年新增產(chǎn)值中用于學(xué)前教育的比例。生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國(guó)家之間具有可比性。

由表7可知,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)一直處于較低水平。2005年,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)為6.33,而同年OECD均值高達(dá)14.45,是我國(guó)的2.3倍。不僅如此,同年法國(guó)(16.31)和波蘭(27.69)的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)也遠(yuǎn)高于我國(guó)。2005年之后,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì),但在2012年之前增加并不十分明顯,2013年出現(xiàn)較明顯的增長(zhǎng),生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)上升到8.84,至2016年上升到9.60。與此同時(shí),OECD國(guó)家的學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)也呈現(xiàn)出波動(dòng)趨勢(shì),2011年有小幅下降,然后2012年到2015年都處于20以上的高位,但2016年下降到19.97。總體來看,無(wú)論是OECD均值還是學(xué)前教育收益較高的6個(gè)國(guó)家的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù),都明顯高于我國(guó)。由此可見,我國(guó)的學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)水平距離OECD國(guó)家還有非常大的差距,迫切需要加大投入。

表7 學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)

四、學(xué)前教育收益高的國(guó)家學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出中教師工資福利支出占比有多大

本文已經(jīng)從經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模和配置兩個(gè)方面考察了我國(guó)與OECD國(guó)家在學(xué)前教育投入上的差異,下面我們將進(jìn)一步考察學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出配置結(jié)構(gòu)的合理性,即人員性經(jīng)費(fèi)占比這一問題。

表8呈現(xiàn)了德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利、波蘭和哥倫比亞6個(gè)國(guó)家,以及OECD均值和我國(guó)的情況。由該表可知,歷史上我國(guó)學(xué)前教育的人員性經(jīng)費(fèi)占比曾經(jīng)與OECD均值十分接近,2005年我國(guó)學(xué)前教育教師工資福利支出占比為67.91%,略高于OECD均值(64.92%)。但以后的年份,我國(guó)的這一比例持續(xù)下降,到2013年為最低點(diǎn)(51.37%),而OECD均值卻在不斷提高,2013年為75.45%,到2016年達(dá)到75.01%。相比之下,我國(guó)2016年的占比雖然有所提高,但也僅達(dá)到59.29%,不僅遠(yuǎn)低于OECD均值,也沒有恢復(fù)到2005年的水平。實(shí)際上,從表8還可以看出,在德國(guó)、法國(guó)、哥倫比亞等國(guó)家,教師工資福利支出占比都非常高,常年超過80%以上,即便最低的波蘭,2016年也達(dá)到67.71%。由此可見,我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在支出配置合理性上仍然有待提高,需要加大向人員性經(jīng)費(fèi)的傾斜程度,逐步提高至70%左右。

表8 學(xué)前教育教師工資福利支出占比(%)

五、2020—2035年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與配置預(yù)測(cè)

(一)2020—2035年學(xué)前教育投入占GDP比重預(yù)測(cè)

本文首先預(yù)測(cè)的指標(biāo)是學(xué)前教育投入占GDP比重,圖3中的菱形、方形和三角形分別代表了OECD均值、六國(guó)均值(德、英、法、意、波、哥)以及中國(guó)的預(yù)測(cè)值(具體預(yù)測(cè)值參見附表3)。三組預(yù)測(cè)的偏差值分別為3.81%、3.23%、13.65%,RMSE值分別為0.02、0.03、0.02,說明樣本內(nèi)預(yù)測(cè)精度較高。從圖3中可以看出,2020—2035年我國(guó)學(xué)前教育投入占GDP比重依然保持前期(2005—2020)的穩(wěn)定增速,由2020年的0.466%平穩(wěn)增長(zhǎng)至2035年的0.795%。相比之下,OECD均值和六國(guó)均值都保持在相對(duì)平穩(wěn)的水平。我國(guó)將分先后于2025年和2027年開始分別趕超六國(guó)均值(0.547%)和OECD均值(0.607%),說明如果未來我國(guó)對(duì)學(xué)前教育的投入保持持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),能夠在“十四五”末期到“十五五”中期趕超OECD國(guó)家,從而縮小與OECD國(guó)家投入水平的差距。

圖3 學(xué)前教育投入占GDP比重預(yù)測(cè)值

(二)2020—2035年政府教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比預(yù)測(cè)

政府教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育所占比重的預(yù)測(cè)結(jié)果參見圖4,方形、十字和三角形代表了OECD均值、六國(guó)均值以及中國(guó)的預(yù)測(cè)值,其中OECD均值和六國(guó)均值由于數(shù)值相近而基本重合。附表3中呈現(xiàn)了具體預(yù)測(cè)值。三組預(yù)測(cè)的偏差值分別為3.08%、4.12%、7.68%,RMSE值分別為0.36、0.58、0.24,說明樣本內(nèi)預(yù)測(cè)精度也較高。從圖4可以看出,2020—2035年我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占政府教育經(jīng)費(fèi)比例保持前期(2005—2020)的穩(wěn)定增速,由2020年的4.92%平穩(wěn)增長(zhǎng)至2035年的9.09%,追趕態(tài)勢(shì)明顯。相比之下,OECD均值和六國(guó)均值都保持在相對(duì)平穩(wěn)的水平,但穩(wěn)中有降,到2035年分別為9.64%和9.66%,都略高于我國(guó)。說明未來我國(guó)對(duì)學(xué)前教育的投入需要加大力度,保持持續(xù)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),才可能在2035年教育現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)時(shí)趕上OECD的平均水平。

圖4 政府教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)所占比重預(yù)測(cè)值

(三)2020—2035年學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)的預(yù)測(cè)

圖5呈現(xiàn)了學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)的預(yù)測(cè)結(jié)果,菱形、方形和三角形仍然代表了OECD均值、六國(guó)均值以及中國(guó)均值。三組預(yù)測(cè)的偏差值分別為5.52%、9.66%、9.07%,RMSE值分別為635.01、757.91、84.45,反映樣本內(nèi)預(yù)測(cè)精度中等。從圖5可以看出,2020—2035年我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)仍然保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),由2020年的1598美元增長(zhǎng)至2035年的2735美元,增幅達(dá)到71%。OECD國(guó)家也將在此期間保持一定的增長(zhǎng),由2020年的9031美元增加到2035年的11517美元,而六國(guó)均值從2020年的8008美元增加到2035年的11457美元,增幅分別為27%和43%?？傮w來看,雖然OECD國(guó)家的學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)基數(shù)較高,但到2035年,我國(guó)生均教育經(jīng)費(fèi)與OECD均值的差距將從2016年的5.4倍縮小到3.2倍。盡管如此,由于基數(shù)過低、人口龐大等條件的制約,到2035年我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)仍然與OECD國(guó)家有較大差距。

圖5 學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)的預(yù)測(cè)值

(四)2020—2035年學(xué)前教育教師工資福利支出占總支出的比例預(yù)測(cè)

圖6呈現(xiàn)了學(xué)前教育教師工資福利支出占總支出比例的預(yù)測(cè)值。三組預(yù)測(cè)的偏差值分別為2.29%、7.85%、3.48%,RMSE值分別為1.88、7.82、2.84,說明樣本內(nèi)預(yù)測(cè)精度較高。從圖6可以看出,2020—2035年我國(guó)學(xué)前教育教師工資福利支出占比保持穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì),由2020年的62.32%增長(zhǎng)至2035年的73.71%。同期,OECD均值呈現(xiàn)下降趨勢(shì),從2020年的73.85%下降至2035年的69.48%;但六國(guó)均值仍然保持穩(wěn)定增加,從2020年的78.60%增加到2035年的82.37%。按預(yù)測(cè)趨勢(shì),我國(guó)的學(xué)前教育教師工資福利支出占比有望從2031年(70.68%)開始超過OECD均值(70.65%),但到2035年與六國(guó)均值仍有10%左右的差距。

圖6 學(xué)前教育教師工資福利支出占總支出的比例預(yù)測(cè)值

六、主要結(jié)論及啟示

本文從國(guó)際比較的視角研究學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入與配置,選取了投入規(guī)模、生均經(jīng)費(fèi)、教師工資占比等多個(gè)指標(biāo),對(duì)比了OECD國(guó)家中學(xué)前教育收益較高的6個(gè)國(guó)家以及我國(guó)在過去十多年的變動(dòng)情況,并采用單變量時(shí)間序列方法預(yù)測(cè)了2020—2035年的發(fā)展趨勢(shì),獲得如下主要結(jié)論:

第一,從投入規(guī)模上看,2005—2016年,我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重仍處于較低水平,但有望于2035年之前趕超OECD國(guó)家的平均水平。歷史數(shù)據(jù)表明,我國(guó)學(xué)前教育投入占GDP的比重呈現(xiàn)逐年攀升態(tài)勢(shì),但仍處于較低水平,遠(yuǎn)低于OECD均值和波蘭、法國(guó)等學(xué)前教育收益高的6個(gè)國(guó)家。不僅如此,我國(guó)學(xué)前教育占政府教育總支出的水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD均值,也低于學(xué)前教育收益較高的波蘭、法國(guó)、意大利、德國(guó)、哥倫比亞和英國(guó)等六國(guó)。預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)表明,在2020—2035年間,我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入將維持穩(wěn)定快速增長(zhǎng),學(xué)前教育投入占GDP比重有望于2027年達(dá)到0.620%,從而超過OECD均值(0.607%),而學(xué)前教育占政府教育總支出的比例也有望于2035年達(dá)到9.09%,從而接近OECD均值(9.64%)。由此可見,隨著我國(guó)教育財(cái)政政策的不斷調(diào)整改善,學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)將在投入規(guī)模上接近甚至超過OECD國(guó)家的平均水平。

第二,從生均經(jīng)費(fèi)上看,2005—2016年,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)增速明顯,但仍與OECD相差5倍,且差距在2035年之前難以扭轉(zhuǎn)。此外,目前我國(guó)的學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)與OECD國(guó)家的均值以及學(xué)前教育收益較高的國(guó)家也還有非常大的差距,迫切需要提高學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)水平。歷史數(shù)據(jù)表明,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)值增加迅速,2016年是2005年的1.52倍,而同期OECD均值是1.38倍。盡管如此,從生均經(jīng)費(fèi)絕對(duì)量上來看,我國(guó)與OECD均值的差距仍然非常明顯,到2016年仍然相差5倍。預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)表明,在現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,我國(guó)學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)將比OECD均值增長(zhǎng)更快,到2035年將達(dá)到2735美元,但屆時(shí)OECD均值將高達(dá)11517美元,我國(guó)與OECD均值之間的絕對(duì)差距仍非常明顯(3.2倍)。此外,2005—2016年,無(wú)論是OECD均值還是學(xué)前教育收益較高的6個(gè)國(guó)家的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù),都明顯高于我國(guó)。因此,為了盡快縮小與OECD的差距,我國(guó)迫切需要加大學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)投入水平。

第三,從教師工資占比上看,目前我國(guó)學(xué)前教育教師工資福利支出占比遠(yuǎn)低于學(xué)前教育收益較高的國(guó)家,也與OECD國(guó)家均值有較大差距。歷史數(shù)據(jù)表明,2005年我國(guó)學(xué)前教育教師工資福利支出占比高出OECD均值3個(gè)百分點(diǎn),隨后一路下降,到2016年比OECD均值低近16個(gè)百分點(diǎn),而且遠(yuǎn)低于德國(guó)、法國(guó)、哥倫比亞等學(xué)前教育收益較高的6個(gè)國(guó)家的數(shù)值。我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在支出配置合理性上仍然有待提高,需要加大向人員性經(jīng)費(fèi)的傾斜力度。預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)則表明,2020—2035年我國(guó)學(xué)前教育教師工資福利支出占比將逐步恢復(fù)提高,并且在2031年將達(dá)到70.68%,基本與OECD均值(70.65%)持平。

基于上述研究結(jié)論,同時(shí)結(jié)合《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》以及OECD國(guó)家的學(xué)前教育政策,本文提出如下兩點(diǎn)政策建議:

第一,強(qiáng)化政府在學(xué)前教育投入中的主導(dǎo)和主體作用,以法律形式明確學(xué)前教育財(cái)政的政府權(quán)責(zé)。OECD國(guó)家雖然在立法和政策上各有不同,但都非常重視學(xué)前教育,特別是法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。法國(guó)是學(xué)前教育立法最為完善的國(guó)家,早在1886年的《戈博萊法》中就將幼兒教育納入“實(shí)行初等教育的小學(xué)”范圍之中①沙莉、龐麗娟:《明確學(xué)前教育性質(zhì),切實(shí)保障學(xué)前教育地位——法國(guó)免費(fèi)學(xué)前教育法律研究及其對(duì)我國(guó)的啟示》,《學(xué)前教育研究》2010年第9期。。在德國(guó),學(xué)前教育雖然主要?dú)w各州政府管理,但國(guó)家層面也出臺(tái)了《日托擴(kuò)充法案》(2006年)和《兒童促進(jìn)法案》(2008年)②王興華:《德國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)況和未來趨勢(shì)》,《比較教育研究》2015年第3期。。在英國(guó),《2006年兒童保育法》則為學(xué)前教育的開展提供法律依據(jù),此外“確保開端”計(jì)劃提供了主要經(jīng)費(fèi)支持③趙明玉、楊秀玉:《英國(guó)普惠性學(xué)前教育政策及啟示》,《外國(guó)教育研究》2014年第8期。。目前,我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展水平仍然有待提高,入園難、入園貴等問題仍然沒有得到根本解決。究其根本,主要是因?yàn)閷W(xué)前教育不在義務(wù)教育范圍內(nèi),也沒有納入立法,政府、社會(huì)、家庭的責(zé)任邊界非常模糊。今后應(yīng)該強(qiáng)化政府在學(xué)前教育投入中的主導(dǎo)作用,堅(jiān)持公辦普惠政策,并且以學(xué)前教育立法為重要契機(jī),使學(xué)前教育財(cái)政的政府權(quán)責(zé)以法律形式得到確立。

第二,優(yōu)化學(xué)前教育投入結(jié)構(gòu),大幅提高人員性經(jīng)費(fèi)在學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)中的占比,將經(jīng)費(fèi)更多地用于保障和提高教師待遇,增強(qiáng)該職業(yè)對(duì)于優(yōu)秀人才的吸引力。OECD國(guó)家在學(xué)前教育投入結(jié)構(gòu)中人員性經(jīng)費(fèi)占比普遍較高,基本上都在80%以上,可見人員性經(jīng)費(fèi)是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn),突顯出OECD國(guó)家對(duì)于學(xué)前教育教師待遇的重視。比如法國(guó),以法律形式規(guī)定公辦幼兒園教師在身份上等同于公務(wù)員,享受與小學(xué)教師同等的實(shí)際待遇①沙莉、龐麗娟:《明確學(xué)前教育性質(zhì),切實(shí)保障學(xué)前教育地位——法國(guó)免費(fèi)學(xué)前教育法律研究及其對(duì)我國(guó)的啟示》,《學(xué)前教育研究》2010年第9期。。在德國(guó),由于公立幼兒園比例偏低,主要以私立幼兒園為主(包括教會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)辦園),所以幼兒園教師尚未納入公務(wù)員體系②王興華:《德國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展現(xiàn)況和未來趨勢(shì)》,《比較教育研究》2015年第3期。。類似地,英國(guó)的幼兒園也以私立為主,但階梯式教師資格證制度為教師晉升和加薪提供了制度保障,使得英國(guó)幼兒園教師的工資水平與小學(xué)教師基本相當(dāng)③趙明玉、楊秀玉:《英國(guó)普惠性學(xué)前教育政策及啟示》,《外國(guó)教育研究》2014年第8期。。高水平的師資是學(xué)前教育發(fā)展的重要保障,而薪資待遇是吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入幼兒教師行業(yè)的重要手段。我國(guó)學(xué)前教育長(zhǎng)期存在著人員性經(jīng)費(fèi)占比偏低的現(xiàn)象,而且幼兒園教師工資低、待遇差已經(jīng)成為制約學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸,亟待解決。李芳等學(xué)者認(rèn)為,學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量并不總是與其成效直接相關(guān),經(jīng)費(fèi)的配置結(jié)構(gòu)影響著學(xué)前教育的質(zhì)量。他們研究發(fā)現(xiàn),我國(guó)“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”將改擴(kuò)建幼兒園作為主要項(xiàng)目之一,從行動(dòng)計(jì)劃的績(jī)效指標(biāo)上來看,集中于擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源、提高毛入園率、改擴(kuò)建幼兒園,而對(duì)提升學(xué)前教育質(zhì)量最為關(guān)鍵的教師隊(duì)伍的投入相對(duì)較少。④李芳、祝賀、姜勇:《我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入的特征與對(duì)策研究——基于國(guó)際比較的視角》,《教育學(xué)報(bào)》2020年第1期。借鑒德國(guó)、法國(guó)等學(xué)前教育收益較高的OECD國(guó)家在學(xué)前教育投入結(jié)構(gòu)中人員性經(jīng)費(fèi)占比常年在80%以上的經(jīng)驗(yàn),我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過提高教師工資水平和福利待遇等方式增強(qiáng)學(xué)前教育對(duì)于優(yōu)秀人才的吸引力,優(yōu)化學(xué)前教育投入結(jié)構(gòu),大幅提高人員性經(jīng)費(fèi)占比,以縮小我國(guó)與OECD國(guó)家之間的差距。

附表1 CEM匹配結(jié)果

附表2 泛精確匹配前后的平衡性檢驗(yàn)

續(xù)表

附表3 各指標(biāo)預(yù)測(cè)結(jié)果