論刑事法律援助的保障機(jī)制
——以法律援助范圍之?dāng)U大為分析重點(diǎn)

陳永生

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

經(jīng)過兩年多的研究和反復(fù)征求各方意見，《法律援助法》于2021 年8 月20 日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過，于2022 年1 月1 日施行。與《法律援助條例》相比，《法律援助法》在許多方面都有重大進(jìn)步。譬如，《法律援助法》確立了法律援助的原則體系，將“尊重和保障人權(quán)”規(guī)定為法律援助的基本原則；大幅度擴(kuò)張了法律援助的范圍，將適用普通程序?qū)徖淼陌讣?、死刑?fù)核案件等納入法律援助的范圍；提高了重罪案件中法律援助律師的選任標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定對(duì)可能被判處無期徒刑以上刑罰的被告人，以及適用死刑復(fù)核程序的被告人，必須指派具有三年以上相關(guān)執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師擔(dān)任辯護(hù)人，等等。

然而，在充分肯定《法律援助法》所取得的進(jìn)步的同時(shí)，也必須清醒認(rèn)識(shí)到，這些立法上的進(jìn)步要在實(shí)踐中充分得到實(shí)現(xiàn)還面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，最近幾年，就立法層面而言，我國(guó)刑事法律援助已取得了巨大的進(jìn)步：2012 年修正的《刑事訴訟法》將刑事法律援助由審判階段提前到了偵查、起訴階段；2014 年8 月22 日，最高人民法院等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡(jiǎn)稱：《速裁程序試點(diǎn)辦法》），以及2016 年11 月11 日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部、司法部（以下簡(jiǎn)稱：“兩院三部”）聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡(jiǎn)稱：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)辦法》），要求采用速裁程序以及適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件，必須確保犯罪嫌疑人、被告人獲得值班律師的幫助；2017 年10 月9 日，最高人民法院、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，在全國(guó)挑選8 個(gè)?。ㄖ陛犑校┻M(jìn)行法律援助全覆蓋的試點(diǎn)，要求采用普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣⒍彴讣?、按照審判監(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣仨殞?shí)現(xiàn)刑事法律援助全覆蓋，等等。

然而，以上進(jìn)步在實(shí)踐中并未得到充分落實(shí)，甚至很大程度上未能得到落實(shí)。譬如，2012 年修正的《刑事訴訟法》將刑事法律援助的時(shí)間從審判階段提前到了偵查階段，如果這一規(guī)定在實(shí)踐中得到嚴(yán)格執(zhí)行，那么，在2012 年修正的《刑事訴訟法》于2013 年施行后，刑事法律援助案件的數(shù)量應(yīng)增長(zhǎng)至以前的三倍以上，但實(shí)際上，2013 年以后，我國(guó)刑事法律援助案件的數(shù)量遠(yuǎn)未增長(zhǎng)至以前的三倍以上（詳后）。那么，為什么立法對(duì)法律援助范圍的擴(kuò)大在實(shí)踐中難以得到充分落實(shí)？《法律援助法》對(duì)刑事法律援助的保障機(jī)制進(jìn)行了哪些完善？還存在哪些問題？應(yīng)當(dāng)從哪些方面完善刑事法律援助的保障機(jī)制？筆者于本文中將試圖對(duì)這些問題進(jìn)行深入研究。

一、刑事法律援助的嚴(yán)重問題

如前所述，2012 年修正的《刑事訴訟法》將刑事法律援助的時(shí)間從審判階段提前到了偵查階段。由于實(shí)踐中，法律援助部門在計(jì)算法律援助案件數(shù)量的時(shí)候，是分階段計(jì)算的，也就是說，如果同一律師，在偵查階段、審查起訴階段、一審階段都為犯罪嫌疑人、被告人提供辯護(hù)，那么會(huì)被計(jì)算為三個(gè)法律援助案件。〔1〕譬如，司法部、財(cái)政部于2019 年2 月15 日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》第4 條明確規(guī)定：同一事項(xiàng)處于不同階段法律程序的，每一階段按一件案件計(jì)算。因此，如果這一制度進(jìn)步在實(shí)踐中能夠兌現(xiàn)，那么刑事法律援助案件的數(shù)量在2013年以后應(yīng)當(dāng)增長(zhǎng)至以前的三倍以上，但實(shí)際上，在2013 年以后，刑事法律援助案件的數(shù)量遠(yuǎn)未增長(zhǎng)至以前的三倍以上。從表1 來看，2013 年，刑事法律援助的總數(shù)為222200 件，相對(duì)于2012 年的133677件而言僅增長(zhǎng)66%，遠(yuǎn)未達(dá)到三倍以上。2014 年，刑事法律援助的總數(shù)為240480 件，相對(duì)于2012 年而言僅增長(zhǎng)80%，也遠(yuǎn)未達(dá)到三倍以上。直到2018 年，刑事法律援助的總數(shù)增長(zhǎng)至473852 件，是2012 年的3.5 倍，似乎實(shí)現(xiàn)了法定的要求。然而，這也僅僅只是形式上兌現(xiàn)了立法的要求，因?yàn)閺谋? 來看，刑事法律援助總數(shù)的增長(zhǎng)主要是由審判階段指定辯護(hù)數(shù)量的增長(zhǎng)帶來的。從2013 年到2018年，審判階段指定辯護(hù)的數(shù)量從105356 件上升到了278192 件，增長(zhǎng)至2.6 倍；而偵查階段指定辯護(hù)的數(shù)量從44564 件上升至53853 件，僅增長(zhǎng)21%。如果假定在審判階段，所有應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的被告人都被依法指定了辯護(hù)人，并且偵查階段應(yīng)當(dāng)指定辯護(hù)的犯罪嫌疑人的數(shù)量與審判階段相同，那么從2013 年到2018 年，偵查階段應(yīng)當(dāng)獲得指定辯護(hù)的犯罪嫌疑人的比例沒有增加，反而下降了。也就是說，偵查階段對(duì)犯罪嫌疑人法律援助的保障水平?jīng)]有提高，反而降低了。具體而言，2013 年，審判階段指定辯護(hù)的數(shù)量為105356 件，偵查階段指定辯護(hù)的數(shù)量為44564 件，偵查階段只有審判階段的42%。這意味著，偵查階段有58%的犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)獲得指定辯護(hù)卻沒有獲得指定辯護(hù)。2018 年，審判階段指定辯護(hù)的數(shù)量為278192 件，偵查階段指定辯護(hù)的數(shù)量為53853 件，偵查階段只有審判階段的19%。這意味著，偵查階段有81%的犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)獲得指定辯護(hù)卻沒有獲得指定辯護(hù)。由此可見，從2013 年到2018 年，偵查階段獲得指定辯護(hù)的犯罪嫌疑人從42%下降到19%。這意味著，從2013 年到2018 年，偵查機(jī)關(guān)對(duì)法律援助的保障水平?jīng)]有提高，反而大幅降低。

表1 刑事法律援助及指定辯護(hù)的數(shù)量

二、刑事法律援助問題的成因

“徒法不足以自行”，任何制度要想在實(shí)踐中得到充分落實(shí)，都必須有完善的保障機(jī)制：嚴(yán)格執(zhí)行該制度的人員體系；充足的經(jīng)費(fèi)供給；有效的實(shí)施程序，等等。然而，我國(guó)立法者在建立和完善刑事法律援助制度時(shí)卻忽視了這一點(diǎn)，在2012 年修正《刑事訴訟法》時(shí)將法律援助的時(shí)間從審判階段提前到偵查階段，如前所述，這意味著法律援助的范圍擴(kuò)張至以前的三倍左右，然而《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋沒有建立完善的保障機(jī)制，這是《刑事訴訟法》對(duì)法律援助范圍的擴(kuò)大在實(shí)踐中未能得到充分落實(shí)的關(guān)鍵原因。

（一）法律援助制度的實(shí)施程序幾乎是空白

在刑事訴訟中，偵查、起訴、審判等具體訴訟職能由公、檢、法三機(jī)關(guān)承擔(dān)，法律援助由隸屬于司法行政機(jī)關(guān)的法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)，法律援助機(jī)構(gòu)與偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)分屬不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，因而如何實(shí)現(xiàn)法律援助機(jī)構(gòu)與公、檢、法三機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合對(duì)保障法律援助制度的實(shí)施尤為重要。尤其是在我國(guó)刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人大多數(shù)被羈押，喪失了人身自由，難以自行申請(qǐng)法律援助，因而實(shí)現(xiàn)法律援助機(jī)構(gòu)與公、檢、法三機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合對(duì)保障法律援助制度的有效實(shí)施極為重要。然而，我國(guó)立法雖然對(duì)哪些人有權(quán)獲得法律援助做出了規(guī)定，但是對(duì)法律援助制度的實(shí)施程序，尤其是公、檢、法三機(jī)關(guān)與法律援助機(jī)構(gòu)的銜接程序卻沒有做出系統(tǒng)規(guī)定，這對(duì)法律援助的順利實(shí)施造成了極大的障礙。以申請(qǐng)法律援助為例，本來，按照《刑事訴訟法》以及相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件的規(guī)定，在偵查、審查起訴以及審判階段，犯罪嫌疑人、被告人申請(qǐng)獲得法律援助的條件是一樣的，因而偵查、審查起訴以及審判階段，犯罪嫌疑人、被告人申請(qǐng)法律援助的案件數(shù)量應(yīng)當(dāng)基本持平。然而，從表2 來看，在我國(guó)實(shí)踐中，在偵查以及審查起訴階段，辦案機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交法律援助申請(qǐng)的案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于審判階段。以2018 年為例，法院在審判階段轉(zhuǎn)交法律援助申請(qǐng)的案件數(shù)量為21600 件；偵查階段公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交法律援助申請(qǐng)的案件數(shù)量為10504 件，不到審判階段的一半；審查起訴階段檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交法律援助申請(qǐng)的案件數(shù)量為7734 件，只有審判階段的三分之一左右。之所以出現(xiàn)這一問題，原因可能非常復(fù)雜，但與《刑事訴訟法》以及《法律援助條例》對(duì)法律援助的實(shí)施程序沒有做出明確規(guī)定，是有緊密關(guān)系的。譬如，辦案人員是否必須告知犯罪嫌疑人、被告人在符合法定條件時(shí)有權(quán)獲得法律援助（包括申請(qǐng)法律援助和指定法律援助），必須在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)告知，辦案人員對(duì)犯罪嫌疑人、被告人提出的法律援助申請(qǐng)如果未轉(zhuǎn)交或未及時(shí)轉(zhuǎn)交應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種不利后果，等等，《刑事訴訟法》以及《法律援助條例》對(duì)這些問題都沒有明確規(guī)定，或者雖然做出了規(guī)定但規(guī)定得極不合理，這對(duì)法律援助制度的實(shí)施造成了極其不利的影響。

表2 依申請(qǐng)獲得刑事法律援助案件的數(shù)量

（二）法律援助的人員數(shù)量無法滿足實(shí)踐的需要

法律援助案件由法律援助人員具體承辦，法律援助范圍的擴(kuò)大要想在實(shí)踐中得到充分兌現(xiàn)，必須以法律援助人員數(shù)量的增長(zhǎng)為前提。如果雖然立法擴(kuò)大了法律援助的適用范圍，但是承擔(dān)法律援助任務(wù)的人員沒有增加，或者承擔(dān)法律援助任務(wù)的人員增長(zhǎng)速度太慢，沒有與法律援助案件增長(zhǎng)的速度保持同步，那么必然導(dǎo)致法律援助人員人均辦案數(shù)量增加，質(zhì)量降低，甚至導(dǎo)致有些案件無法獲得法律援助。雖然增加法律援助人員的人均工作量能夠解決案件增加的部分問題，但是每一名法律援助人員辦理案件的數(shù)量是有限的，如果超過了合理的限度，過分增加人均承辦案件的數(shù)量，就會(huì)導(dǎo)致法律援助的質(zhì)量降低，甚至導(dǎo)致有些應(yīng)當(dāng)獲得法律援助的案件無法獲得法律援助。然而，從表3 來看，我國(guó)法律援助人員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足法律援助案件增長(zhǎng)的需要。

表3 法律援助人員及法律援助案件數(shù)量

第一，全國(guó)平均每個(gè)縣級(jí)以上行政單位只有約4.5 名法律援助人員，顯然不能滿足實(shí)踐的需要。除臺(tái)灣地區(qū)、香港地區(qū)、澳門地區(qū)外，我國(guó)目前有31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、約300 個(gè)地級(jí)行政區(qū)域、3000 個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域，共約3300 個(gè)行政區(qū)域，2018 年，我國(guó)法律援助人員的總數(shù)為14944 人，平均每個(gè)行政區(qū)域只有4.5 名法律援助人員。此外，發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是城市地區(qū)法律援助人員較多，譬如每個(gè)區(qū)、縣有10 名、20 名，甚至30 名、40 名辦案人員，這就意味著，在不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，每個(gè)縣可能只有一兩名法律援助人員，這顯然不能滿足實(shí)踐的需要。

第二，未能滿足《刑事訴訟法》所要求的擴(kuò)大法律援助范圍的需要。如前所述，2012 年修正的《刑事訴訟法》將刑事法律援助的時(shí)間從審判階段提前到了偵查階段，如果這一制度進(jìn)步在實(shí)踐中能夠兌現(xiàn)，那么刑事法律援助案件的數(shù)量在2013 年后應(yīng)增長(zhǎng)至以前的三倍以上，與此相應(yīng)，法律援助人員的數(shù)量也應(yīng)當(dāng)增長(zhǎng)至以前的三倍以上。然而，在2013 年以后，法律援助人員的數(shù)量遠(yuǎn)未增長(zhǎng)至以前的三倍以上。具體而言，2012 年，法律援助人員的總數(shù)為14330 人，2013 年為14548 人，僅增長(zhǎng)1.5%。到2018 年，法律援助人員的數(shù)量達(dá)到14944 人，也僅增長(zhǎng)4.3%。

第三，不能滿足我國(guó)實(shí)踐中法律援助案件尤其是刑事法律援助案件實(shí)際增長(zhǎng)的需要。從2012 年至2018 年，我國(guó)刑事法律援助案件從133677 件增長(zhǎng)至473852 件，增長(zhǎng)了2.54 倍，而如前所述，同期，法律援助人員的數(shù)量?jī)H增長(zhǎng)4.3%，顯然不能滿足刑事法律援助案件數(shù)量增長(zhǎng)的需要。如果具體到人均辦案數(shù)，這一點(diǎn)更為明顯。從2012 年到2018 年，人均刑事法律援助辦案數(shù)從9.2 件上升到31.7 件，短短七年，增長(zhǎng)了2.45 倍，顯然辦案壓力非常大。并且，法律援助機(jī)構(gòu)工作人員除辦理刑事法律援助案件外，還必須辦理民事、行政法律援助案件，如果計(jì)算這三類案件總的人均辦案數(shù)，法律援助人員辦案壓力之大就更為明顯了。從2012 年到2018 年，全部法律援助案件的人均辦案數(shù)從71.3 件上升到97.2 件，增長(zhǎng)了36.3%，上升速度非?？?。雖然一年有365 天或366 天，但是扣除周末和法定節(jié)假日，全年實(shí)際上只有200 多個(gè)工作日，必須辦理90 多件法律援助案件，這就意味著平均每三天必須辦理一件法律援助案件，顯然壓力非常大。

（三）法律援助的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重滯后于法律援助案件的增長(zhǎng)

雖然法律援助對(duì)當(dāng)事人是免費(fèi)的，但是對(duì)提供法律援助的律師是需要支付報(bào)酬的。雖然各個(gè)國(guó)家、地區(qū)對(duì)提供法律援助的律師支付報(bào)酬的標(biāo)準(zhǔn)都低于律師商業(yè)收費(fèi)，但是對(duì)法律援助律師支付的報(bào)酬至少應(yīng)當(dāng)高于差旅費(fèi)、復(fù)印費(fèi)、鑒定費(fèi)等辦案成本之和，并略有富余，因此國(guó)家對(duì)法律援助投入的經(jīng)費(fèi)必須能夠保證法律援助的最低需要。然而，在我國(guó)，國(guó)家對(duì)法律援助工作投入的財(cái)政經(jīng)費(fèi)一直存在嚴(yán)重不足的問題，無法滿足法律援助案件數(shù)量增長(zhǎng)的最低需要。首先，政府財(cái)政部門撥付法律援助的經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度一直無法滿足《刑事訴訟法》擴(kuò)大刑事法律援助范圍的基本要求。如前所述，2012年修正的《刑事訴訟法》將刑事法律援助從審判階段擴(kuò)展到偵查階段和起訴階段，實(shí)踐中對(duì)同一律師在偵查、審查起訴、審判三個(gè)階段為同一犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助會(huì)計(jì)算為三起法律援助案件，因此，在2012 年修正的《刑事訴訟法》施行后，我國(guó)法律援助案件的數(shù)量應(yīng)當(dāng)是以前的三倍以上，相應(yīng)地，國(guó)家對(duì)法律援助投入的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)當(dāng)是以前的三倍以上。然而，從表4 來看，在2012 年修正的《刑事訴訟法》施行的第一年即2013 年，全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)為16.286887 億元，相對(duì)于2012 年的14.031864 億元而言僅增長(zhǎng)16.1%。即便到2018 年，全國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)為23.669447 億元，相對(duì)于2012 年而言也僅增長(zhǎng)68.7%，遠(yuǎn)沒有達(dá)到三倍以上的要求。其次，我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度也嚴(yán)重滯后于刑事法律援助案件實(shí)際增長(zhǎng)的速度。從表4 來看，從2012 年到2018 年，我國(guó)法律援助案件的數(shù)量從133677 件上升到473852 件，增長(zhǎng)了2.54 倍。然而，如前所述，同期，我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)從14.031864 億元上升到23.669447 億元，僅增長(zhǎng)了68.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到法律援助案件的增長(zhǎng)速度。

表4 法律援助經(jīng)費(fèi)及法律援助案件數(shù)量

三、《法律援助法》對(duì)刑事法律援助保障機(jī)制之完善

與《法律援助條例》相比，《法律援助法》對(duì)我國(guó)法律援助制度進(jìn)行了全方位完善，不僅大幅度擴(kuò)張了法律援助的適用范圍，而且對(duì)法律援助的保障機(jī)制進(jìn)行了全面完善。就對(duì)法律援助保障制度的完善而言，最重要的有以下方面。

（一）對(duì)公安司法機(jī)關(guān)保障當(dāng)事人獲得法律援助的義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定

在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人往往不懂法律，甚至是文盲，如果公安司法人員不告知，犯罪嫌疑人、被告人可能不知道自己無力聘請(qǐng)律師時(shí)有權(quán)申請(qǐng)法律援助；同時(shí)，在我國(guó)，絕大多數(shù)犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中都被羈押，即使其希望獲得法律援助，如果公安司法機(jī)關(guān)以及看守所不代為轉(zhuǎn)交申請(qǐng)，犯罪嫌疑人、被告人也無法獲得法律援助。為解決這一問題，《法律援助法》對(duì)公安司法機(jī)關(guān)保障當(dāng)事人獲得法律援助的義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定。

1.明確規(guī)定公安司法機(jī)關(guān)有義務(wù)保障當(dāng)事人獲得法律援助

在刑事訴訟中，偵查、起訴、審判活動(dòng)是由公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院分別主持進(jìn)行的，辦案人員及時(shí)告知當(dāng)事人有權(quán)獲得法律援助，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人符合《刑事訴訟法》以及相關(guān)法律規(guī)定的指定法律援助的條件時(shí)及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)，在被羈押的犯罪嫌疑人、被告人申請(qǐng)法律援助時(shí)及時(shí)將申請(qǐng)材料轉(zhuǎn)交法律援助機(jī)構(gòu)，以及為法律援助人員辦理案件提供充分的支持，對(duì)于當(dāng)事人（尤其是犯罪嫌疑人、被告人）獲得法律援助權(quán)極為重要?！斗稍ā沸略觯ㄐ略鍪窍鄬?duì)于《法律援助條例》而言的，下同）了一條即第6 條，對(duì)公安司法機(jī)關(guān)保障當(dāng)事人獲得法律援助的義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在訴訟過程中應(yīng)當(dāng)依法保障當(dāng)事人獲得法律援助，為法律援助人員辦理案件提供必要的便利。

2.明確規(guī)定公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)法律援助

由于當(dāng)事人往往不懂法律，甚至是文盲，可能不知道自己在符合法定條件時(shí)有權(quán)獲得法律援助，為了解決這一問題，許多國(guó)家的法律都規(guī)定，警察、檢察機(jī)關(guān)、法院有義務(wù)告知當(dāng)事人有權(quán)獲得法律援助?！斗稍ā沸略隽艘粭l即第35 條，明確規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和其他有關(guān)部門在辦理刑事、民事、行政案件或者其他相關(guān)事務(wù)中，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人享有申請(qǐng)法律援助的權(quán)利。這一規(guī)定對(duì)于保障當(dāng)事人及時(shí)申請(qǐng)法律援助具有非常重要的意義。

3.明確規(guī)定公安司法人員應(yīng)當(dāng)告知沒有辯護(hù)人的被追訴人有權(quán)獲得值班律師的幫助

為了保障速裁程序的正確實(shí)施，2014 年8 月22 日發(fā)布的《速裁程序試點(diǎn)辦法》要求建立法律援助值班律師制度。2016 年11 月11 日發(fā)布的《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬試點(diǎn)辦法》又將值班律師制度的適用范圍擴(kuò)張到適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件。2017 年8 月8 日，“兩院三部”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》〔2〕該意見后被“兩院三部”于2020 年8 月20 日聯(lián)合發(fā)布的《法律援助值班律師工作辦法》取代。進(jìn)一步將值班律師的適用范圍擴(kuò)大到所有沒有委托辯護(hù)人，也沒有法律援助辯護(hù)人的被追訴人。《法律援助法》第37 條明確規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)依法保障值班律師為被追訴人提供法律幫助，告知沒有委托辯護(hù)人也沒有法律援助辯護(hù)人的被追訴人有權(quán)約見值班律師，并為值班律師依法了解案件的有關(guān)情況、查閱案卷材料、會(huì)見被追訴人等提供便利。這一規(guī)定對(duì)保障沒有辯護(hù)律師的犯罪嫌疑人、被告人獲得值班律師的幫助具有重要意義。

（二）對(duì)律師事務(wù)所以及律師提供法律援助的義務(wù)進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定

如前所述，長(zhǎng)期以來，我國(guó)專職法律援助人員的數(shù)量一直增長(zhǎng)緩慢，然而，無論是從立法規(guī)定還是從實(shí)踐來看，我國(guó)法律援助案件的數(shù)量都急劇增長(zhǎng)，那么，如何解決法律援助人員數(shù)量不足的問題呢？《法律援助法》采取的措施是強(qiáng)化律師事務(wù)所和律師的法律援助義務(wù)。

1.明確規(guī)定律師事務(wù)所和律師有提供法律援助的義務(wù)

在現(xiàn)代社會(huì)，律師是為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的專業(yè)人士，如果專門從事法律援助工作的人員無法辦理全部法律援助案件，就必須依靠社會(huì)律師和律師事務(wù)所。有鑒于此，《法律援助法》第16 條明確規(guī)定，律師事務(wù)所和律師負(fù)有依照法律提供法律援助的義務(wù)。這一規(guī)定對(duì)于解決法律援助人員的不足問題具有重要意義。

2.強(qiáng)化了對(duì)律師事務(wù)所不履行法律援助義務(wù)的制裁

律師事務(wù)所是律師的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著對(duì)律師進(jìn)行監(jiān)督管理的職責(zé)。在法律援助方面，律師事務(wù)所有義務(wù)協(xié)助司法行政機(jī)關(guān)以及律師協(xié)會(huì)，指導(dǎo)和監(jiān)督本所律師完成應(yīng)盡的法律援助職責(zé)，律師事務(wù)所如果沒有履行應(yīng)盡的監(jiān)督管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)受到法律制裁。相對(duì)于《法律援助條例》而言，《法律援助法》對(duì)律師事務(wù)所未履行法律援助監(jiān)管職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化?！斗稍鷹l例》第27條對(duì)律師事務(wù)所未依法履行對(duì)法律援助的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的情形僅規(guī)定了一種：拒絕法律援助機(jī)構(gòu)的指派，不安排本所律師辦理法律援助案件。《法律援助法》第62 條則規(guī)定了四種情形：（1）沒有正當(dāng)?shù)睦碛删芙^接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派；（2）接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派以后，不及時(shí)地安排本律師事務(wù)所的律師、基層法律服務(wù)工作者辦理法律援助案件或者拒絕為本律師事務(wù)所的律師、基層法律服務(wù)工作者辦理法律援助案件提供充分的支持和保障；（3）縱容或者放任本律師事務(wù)所的律師、基層法律服務(wù)工作者不認(rèn)真履行法律援助義務(wù)，或者擅自終止為當(dāng)事人提供法律援助；（4）法律法規(guī)、司法解釋規(guī)定的其他情形。

3.加大了對(duì)律師不履行法律援助義務(wù)的制裁力度

律師是法律援助事務(wù)的具體辦理人員，他們能否積極、認(rèn)真地履行職責(zé)對(duì)法律援助的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。為確保律師認(rèn)真履行法律援助職責(zé)，有必要對(duì)律師不履行或者不認(rèn)真地履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確的規(guī)定?！斗稍鷹l例》第28 條對(duì)律師未依法履行法律援助職責(zé)應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的情形只規(guī)定了兩種：沒有正當(dāng)?shù)睦碛删芙^接受指派，或者擅自終止為受援人提供法律援助；辦理指派的法律援助案件時(shí)收取受援人財(cái)物的。《法律援助法》第63 條則增加至五種情形：（1）沒有正當(dāng)?shù)睦碛删芙^履行指派的法律援助任務(wù)，或者不認(rèn)真履行指派的法律援助任務(wù)；（2）擅自終止為受援人提供法律援助；（3）收取受援助人給付的財(cái)物；（4）泄露在提供法律援助過程中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私；（5）法律法規(guī)、司法解釋規(guī)定的其他情形。

4.規(guī)定律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)將律師事務(wù)所以及律師是否依法履行法律援助職責(zé)納入年度考核

建立合理的法律援助績(jī)效考核制度對(duì)調(diào)動(dòng)律師事務(wù)所和律師從事法律援助工作的積極性、提高法律援助工作的質(zhì)量具有極為重要的意義。有鑒于此，《法律援助法》第60 條明確規(guī)定：律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)將律師事務(wù)所以及律師是否依法履行法律援助義務(wù)及相關(guān)情況納入年度考核的內(nèi)容，對(duì)拒不履行或者不認(rèn)真履行法律援助義務(wù)的律師事務(wù)所、律師，必須依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定依法懲戒。

（三）對(duì)法律援助的一些重要實(shí)施程序進(jìn)行了具體規(guī)定

1.對(duì)辦案機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師的時(shí)限進(jìn)行了明確規(guī)定

對(duì)于指定法律援助，《法律援助法》第36 條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理刑事案件過程中，發(fā)現(xiàn)有《法律援助法》第25 條第1 款、第28 條規(guī)定的情形的，應(yīng)當(dāng)在三日以內(nèi)及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人指派律師。對(duì)公安司法機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師的時(shí)限進(jìn)行明確規(guī)定，有利于促使辦案機(jī)關(guān)及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)，從而確保當(dāng)事人及時(shí)獲得法律援助。

對(duì)于申請(qǐng)法律援助，《法律援助法》第39 條規(guī)定：被羈押的被追訴人、服刑人，以及強(qiáng)制隔離戒毒的人員等申請(qǐng)法律援助的，公安司法機(jī)關(guān)、監(jiān)管場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)在24 小時(shí)內(nèi)將其申請(qǐng)轉(zhuǎn)交相應(yīng)法律援助機(jī)構(gòu)。被追訴人通過值班律師提出法律援助申請(qǐng)的，值班律師應(yīng)當(dāng)在24 小時(shí)以內(nèi)將其申請(qǐng)轉(zhuǎn)交相應(yīng)的法律援助機(jī)構(gòu)。在犯罪嫌疑人、被告人被羈押的情況下，其希望獲得法律援助的心情非常迫切；并且從實(shí)踐來看，如果犯罪嫌疑人、被告人被羈押，偵查人員采用刑訊逼供等非法手段對(duì)其進(jìn)行訊問的可能性大幅提升，因而要求公安司法機(jī)關(guān)、監(jiān)管場(chǎng)所等必須在24 小時(shí)以內(nèi)將法律援助申請(qǐng)轉(zhuǎn)交給法律援助機(jī)構(gòu)，是合理的。

2.對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)指派律師的時(shí)限進(jìn)行了明確規(guī)定

《法律援助法》第36 條規(guī)定，法律援助機(jī)構(gòu)在接到公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院要求指派法律援助律師的通知后，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)指派律師并通知公安司法機(jī)關(guān)。對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)接到辦案機(jī)關(guān)的通知后指派律師的時(shí)限進(jìn)行明確規(guī)定，有利于確保犯罪嫌疑人、被告人盡快獲得法律援助，值得肯定。

（四）強(qiáng)化了法律援助的經(jīng)費(fèi)保障

充足的法律援助經(jīng)費(fèi)是確保法律援助有效運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)法律所規(guī)定的擴(kuò)大法律援助范圍的系列舉措在實(shí)踐中一直難以落實(shí)，關(guān)鍵原因就在于法律援助的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。《法律援助法》關(guān)注到了這一問題，明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府有責(zé)任保障法律援助的經(jīng)費(fèi)的充足，并確保法律援助的經(jīng)費(fèi)能夠充分保障法律援助工作的實(shí)際需要。具體而言，《法律援助法》第4 條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府在制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須將法律援助工作納入本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃、基本公共服務(wù)體系，保障法律援助工作與本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全的法律援助保障體系，將法律援助所需要的經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，并建立動(dòng)態(tài)化的調(diào)整機(jī)制，保障法律援助經(jīng)費(fèi)能夠滿足法律援助工作的實(shí)際需要，促進(jìn)法律援助事業(yè)健康、均衡地發(fā)展。

四、《法律援助法》對(duì)刑事法律援助保障機(jī)制完善之不足

（一）對(duì)法律援助實(shí)施程序的規(guī)定存在漏洞

1.對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人有權(quán)獲得法律援助的規(guī)定不全面

在刑事訴訟中，法律援助包括兩種：申請(qǐng)法律援助和指定法律援助。申請(qǐng)法律援助又被稱作酌定法律援助，是指《刑事訴訟法》第35 條第1 款所規(guī)定的，被追訴人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人的，本人或者近親屬可以向法律援助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，獲得法律援助的情形。指定法律援助又被稱為法定法律援助，是指《刑事訴訟法》第35 條第2 款、第278 條等條款所規(guī)定的，如果被追訴人具有法定情形，沒有委托辯護(hù)人的，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派律師的情形。然而，對(duì)公安司法機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，《法律援助法》第35 條僅規(guī)定，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)地告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)法律援助。也就是說，《法律援助法》只規(guī)定公安司法機(jī)關(guān)有義務(wù)告知當(dāng)事人有獲得申請(qǐng)法律援助的權(quán)利，而沒有規(guī)定公安司法機(jī)關(guān)有義務(wù)告知當(dāng)事人有獲得指定法律援助的權(quán)利。這在實(shí)踐中可能導(dǎo)致有些被追訴人符合指定法律援助的法定條件但其不知曉，而辦案人員因?yàn)榉N種原因沒有通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師，以致犯罪嫌疑人、被告人未能獲得法律援助。

2.對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)法律援助的時(shí)限的規(guī)定不具體

就申請(qǐng)法律援助而言，《法律援助法》對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)法律援助的時(shí)限沒有做出具體規(guī)定，其第35 條僅模糊規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“及時(shí)”告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)法律援助。那么，這里的“及時(shí)”是一日、二日，還是十日、二十日，甚至是一個(gè)月、兩個(gè)月，《法律援助法》沒有明確規(guī)定，這可能導(dǎo)致有些辦案人員做出過于寬泛的解釋。實(shí)踐中，有些案件直到偵查終結(jié)時(shí)辦案人員才告知犯罪嫌疑人有權(quán)申請(qǐng)法律援助，導(dǎo)致犯罪嫌疑人在偵查階段幾乎被剝奪了獲得法律援助的權(quán)利。《法律援助法》對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人申請(qǐng)法律援助的時(shí)限規(guī)定得如此模糊，對(duì)改變實(shí)踐中的不合理做法極為不利。

3.對(duì)公安司法機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師的時(shí)限起點(diǎn)的規(guī)定不合理

如前所述，就指定法律援助而言，《法律援助法》的一項(xiàng)重要進(jìn)步是明確規(guī)定辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。這一規(guī)定看起來非常合理，但是存在重大缺陷：對(duì)“三日”開始起算的時(shí)點(diǎn)規(guī)定不合理。按照《法律援助法》第36 條的規(guī)定，是從辦案機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)”有該法第25 條第1 款、第28 條規(guī)定的情形之日起三日內(nèi)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。辦案機(jī)關(guān)“發(fā)現(xiàn)”的時(shí)點(diǎn)是一個(gè)主觀性非常強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，以偵查階段為例，可能是立案后一日、二日，也可能是十日、二十日，甚至是一個(gè)月、兩個(gè)月。即使實(shí)際上辦案人員在立案后不久就已經(jīng)發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人屬于應(yīng)當(dāng)指定法律援助的情形，但也完全可以聲稱是在立案后十日、二十日，甚至是一個(gè)月、兩個(gè)月才發(fā)現(xiàn)的。實(shí)踐中，有些案件直到偵查終結(jié)時(shí)辦案人員才通知法律援助機(jī)構(gòu)為犯罪嫌疑人指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師，導(dǎo)致犯罪嫌疑人在偵查階段幾乎被剝奪了獲得法律援助的權(quán)利。

4.對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得值班律師的時(shí)限沒有規(guī)定

如前所述，《法律援助法》對(duì)申請(qǐng)法律援助和指定法律援助告知時(shí)限的規(guī)定雖然存在一定的缺陷，但畢竟進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)值班律師，《法律援助法》完全沒有對(duì)告知的時(shí)限進(jìn)行任何規(guī)定?！斗稍ā返?7 條僅規(guī)定，公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障值班律師依法為被追訴人提供法律幫助，告知沒有辯護(hù)人的被追訴人有權(quán)約見值班律師，既沒有規(guī)定告知的具體時(shí)限，也沒有規(guī)定“及時(shí)”這種原則性的要求。值得注意的是，《法律援助法》沒有對(duì)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得值班律師幫助的具體時(shí)限進(jìn)行規(guī)定，其他相關(guān)法律文件也是如此。譬如，《法律援助值班律師工作辦法》第12 條也僅規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)在偵查、審查起訴和審判各階段分別告知沒有辯護(hù)人的被追訴人有權(quán)約見值班律師，而沒有對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知的時(shí)限進(jìn)行明確規(guī)定。由于實(shí)踐中不少辦案人員對(duì)律師的參與持消極態(tài)度，《法律援助法》以及相關(guān)法律文件對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得值班律師幫助的時(shí)限沒有規(guī)定，可能導(dǎo)致辦案人員盡量拖延告知的時(shí)間，以致犯罪嫌疑人、被告人獲得值班律師的幫助的權(quán)利受到嚴(yán)重?fù)p害，甚至被剝奪。

（二）對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定過于籠統(tǒng)

如前所述，《法律援助法》強(qiáng)化了對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的保障力度，然而，該條對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定極為籠統(tǒng)，實(shí)踐中很可能無法得到嚴(yán)格執(zhí)行。譬如，該條要求“將法律援助相關(guān)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算”，那么，應(yīng)當(dāng)將哪些法律援助經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算？除辦案實(shí)際支出的差旅費(fèi)、印刷費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、公證費(fèi)、鑒定費(fèi)等直接費(fèi)用外，是否還包括向辦理法律援助案件的律師支付的勞務(wù)費(fèi)和辦案補(bǔ)貼？此外，就直接費(fèi)用而言，應(yīng)當(dāng)按照何種標(biāo)準(zhǔn)支付，譬如，以差旅費(fèi)中的市內(nèi)交通費(fèi)為例，是按公共交通標(biāo)準(zhǔn)支付，還是按出租車標(biāo)準(zhǔn)支付，抑或是可以報(bào)銷機(jī)動(dòng)車燃油費(fèi)？就勞務(wù)費(fèi)用而言，是每天支付一百元、二百元，還是三百元、四百元？《法律援助法》對(duì)這些具體標(biāo)準(zhǔn)都沒有規(guī)定，在法律援助經(jīng)費(fèi)極為緊張的情況下，可能導(dǎo)致有些地方法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師支付的費(fèi)用過低，嚴(yán)重影響律師辦案的積極性，影響案件的辦理質(zhì)量。再譬如，該條要求對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)“建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”，那么，對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮哪些因素？是否應(yīng)當(dāng)考慮法律援助案件數(shù)量的增長(zhǎng)情況？是否應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況？是否應(yīng)當(dāng)考慮通貨膨脹情況？如果應(yīng)當(dāng)考慮法律援助案件數(shù)量的增長(zhǎng)情況，那么，一旦因?yàn)榉傻男拚驅(qū)嵺`的變化，導(dǎo)致法律援助案件的數(shù)量增長(zhǎng)幅度較大，那么法律援助經(jīng)費(fèi)是否應(yīng)當(dāng)保持同比增長(zhǎng)？對(duì)這些問題，法律都沒有規(guī)定，這可能導(dǎo)致對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定在實(shí)踐中因難以執(zhí)行而落空。

（三）對(duì)公安司法人員違反《法律援助法》未設(shè)置完善的責(zé)任追究機(jī)制

相對(duì)于《法律援助條例》而言，《法律援助法》對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員的法律責(zé)任進(jìn)行了大幅度完善。一是條文數(shù)量略有增加，《法律援助條例》第五章“法律責(zé)任”只有5 條，《法律援助法》第六章“法律責(zé)任”增加至7 條。二是增加了對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員追究法律責(zé)任的具體情形的規(guī)定，加大對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員追究法律責(zé)任的力度。譬如，《法律援助條例》第28 條對(duì)律師應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任僅規(guī)定了兩種情形，而《法律援助法》第63 條對(duì)律師、基層法律服務(wù)工作者應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任規(guī)定了五種情形，追究法律責(zé)任的范圍更加廣泛。然而，《法律援助法》對(duì)侵犯當(dāng)事人獲得法律援助權(quán)的法律責(zé)任的規(guī)定仍然存在嚴(yán)重缺陷。

1.對(duì)公安司法人員違反《法律援助法》的實(shí)體制裁的規(guī)定過于籠統(tǒng)

對(duì)違反法定程序的行為的制裁包括實(shí)體性制裁和程序性制裁兩類。實(shí)體性制裁，是指追究實(shí)施違反法定程序的人員的實(shí)體責(zé)任，如要求其承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任；程序性制裁是指對(duì)違反法定程序的行為進(jìn)行程序上的不利處理，否定違反法定程序的行為的法律效力，使其不能產(chǎn)生預(yù)期的法律效果?！?〕關(guān)于程序性制裁的深入研究，參見陳永生：《刑事訴訟的程序性制裁》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2004 年第1 期。與《法律援助條例》相比，《法律援助法》對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員的實(shí)體性制裁的規(guī)定有重大進(jìn)步。《法律援助條例》僅規(guī)定了法律援助機(jī)構(gòu)及其工作人員、律師事務(wù)所、律師、司法行政部門違反《法律援助條例》所應(yīng)受到的實(shí)體性制裁，而沒有規(guī)定公安司法機(jī)關(guān)及其工作人員違反《法律援助條例》所應(yīng)受到的實(shí)體性制裁。偵查、起訴、審判活動(dòng)是在公安、檢察機(jī)關(guān)以及法院的主持下進(jìn)行的，犯罪嫌疑人、被告人要獲得法律援助，必須有公安司法機(jī)關(guān)的支持與配合。如果沒有公安司法機(jī)關(guān)的支持與配合，就會(huì)影響到犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。譬如，公安司法人員不主動(dòng)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得法律援助；對(duì)符合法定法律援助條件的案件，辦案人員不及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師；在犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助以后，公安司法人員不對(duì)律師履行法律援助職責(zé)提供充分的支持，等等，都將嚴(yán)重影響犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助權(quán)的實(shí)現(xiàn)。如前所述，我國(guó)實(shí)踐中，很多應(yīng)當(dāng)依法指定辯護(hù)的犯罪嫌疑人、被告人都沒有獲得法律援助，這與《法律援助條例》對(duì)公安司法人員違反《法律援助條例》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種不利后果沒有進(jìn)行規(guī)定是有緊密關(guān)系的。

相對(duì)于《法律援助條例》而言，《法律援助法》對(duì)公安司法人員的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。《法律援助法》第66 條明確規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在辦理法律援助工作中違反法律，濫用職權(quán)，玩忽職守或者徇私舞弊的，對(duì)直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)依法給予處分。然而，相對(duì)于對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)及其工作人員、律師事務(wù)所及律師等法律責(zé)任的規(guī)定而言，《法律援助法》對(duì)公安司法人員法律責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)。對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任，《法律援助法》第61 條明確規(guī)定了七種情形；對(duì)律師事務(wù)所以及基層法律服務(wù)所的法律責(zé)任，《法律援助法》第62 條明確規(guī)定了四種情形；對(duì)律師以及基層法律服務(wù)工作者的法律責(zé)任，《法律援助法》第63 條明確規(guī)定了五種情形。然而，對(duì)公安司法人員的法律責(zé)任，《法律援助法》第66 條僅籠統(tǒng)規(guī)定，“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。那么，公安司法人員應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)法律援助卻沒有告知，對(duì)應(yīng)當(dāng)指定法律援助而沒有指定法律援助，等等，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任？《法律援助法》第66 條沒有明確規(guī)定?！斗稍ā穼?duì)公安司法人員法律責(zé)任規(guī)定的模糊極可能導(dǎo)致實(shí)踐中相關(guān)部門怠于追究其法律責(zé)任，這不利于解決我國(guó)實(shí)踐中對(duì)當(dāng)事人獲得法律援助的權(quán)利保護(hù)不力的問題。

2.沒有規(guī)定違反《法律援助法》的程序性制裁機(jī)制

對(duì)公安司法人員違反《法律援助法》應(yīng)承擔(dān)的實(shí)體法律責(zé)任，雖然《法律援助法》規(guī)定得非常籠統(tǒng)，但是畢竟進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)違反《法律援助法》的程序性制裁，《法律援助法》則只字未提。不僅如此，《刑事訴訟法》也沒有規(guī)定違反《法律援助法》的程序性制裁。按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，程序性制裁有兩種，即排除非法證據(jù)和二審法院以程序違法為由撤銷原判，發(fā)回重審。按照《刑事訴訟法》第56 條對(duì)排除非法證據(jù)的規(guī)定，就言詞證據(jù)而言，只有采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述等應(yīng)當(dāng)予以排除；就實(shí)物證據(jù)而言，只有收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響司法公正，并且不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，才應(yīng)當(dāng)予以排除。由此可見，就排除非法證據(jù)而言，是不包括侵犯犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助的權(quán)利獲得的證據(jù)的。此外，就二審法院撤銷原判、發(fā)回重審而言，按照《刑事訴訟法》第238 條的規(guī)定，只有違反有關(guān)公開審判、回避、審判組織的規(guī)定等幾種情形，二審法院才應(yīng)當(dāng)撤銷原判，發(fā)回重審；實(shí)踐中二審法院一般不認(rèn)為一審法院侵犯被告人獲得法律援助的權(quán)利應(yīng)當(dāng)撤銷原判，發(fā)回重審。既然侵犯犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助的權(quán)利既無需承擔(dān)實(shí)體性法律后果，也無須承擔(dān)程序性法律后果，而不告知犯罪嫌疑人、被告人享有獲得法律援助的權(quán)利，不為其指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師有助于獲取犯罪嫌疑人、被告人的口供，有利于提高辦案效率，降低公安、檢察機(jī)關(guān)追訴犯罪的難度，那么實(shí)踐中漠視甚至故意剝奪被追訴人獲得法律援助的權(quán)利的情況也就難以避免了。

五、刑事法律援助保障機(jī)制的進(jìn)一步完善

（一）填補(bǔ)法律援助實(shí)施程序的漏洞

1.要求公安司法機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)法律援助和指定法律援助必須履行告知義務(wù)

如前所述，《法律援助法》第35 條只規(guī)定公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助，而沒有規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人在符合法定條件時(shí)，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派辯護(hù)律師。這可能導(dǎo)致有些犯罪嫌疑人、被告人符合指定辯護(hù)的條件但其不知曉，而辦案人員因?yàn)榉N種原因沒有通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師，以致犯罪嫌疑人、被告人被剝奪獲得法律援助的權(quán)利。為解決這一問題，建議我國(guó)在未來修改《法律援助法》《刑事訴訟法》或其他相關(guān)法律時(shí)，規(guī)定公安司法機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)告知被追訴人有權(quán)向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助，而且應(yīng)當(dāng)告知被追訴人在符合法定條件時(shí)有獲得指定辯護(hù)的權(quán)利。這樣規(guī)定有以下作用：第一，有利于犯罪嫌疑人、被告人在符合指定辯護(hù)的條件時(shí)及時(shí)告知辦案人員，從而使辦案人員及時(shí)知悉其符合指定辯護(hù)的條件；第二，使犯罪嫌疑人、被告人在發(fā)現(xiàn)自己符合指定法律援助的法定條件，而公安司法機(jī)關(guān)沒有通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派辯護(hù)律師時(shí)，能夠積極地向辦案人員主張自己的權(quán)利，從而促使辦案人員及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派律師；第三，使被追訴人在發(fā)現(xiàn)自己符合指定辯護(hù)的法定條件，而公安司法人員拒絕通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派辯護(hù)律師時(shí)，能夠向有關(guān)部門申訴、控告，從而促使辦案人員及時(shí)改正錯(cuò)誤。

2.對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得法律援助的時(shí)限進(jìn)行具體規(guī)定

如前所述，《法律援助法》第35 條對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)法律援助的時(shí)限規(guī)定得非常模糊，這可能導(dǎo)致有些辦案人員盡量拖延告知的時(shí)間，以致當(dāng)事人獲得法律援助的權(quán)利被大打折扣，甚至被變相剝奪。為解決這一問題，建議我國(guó)在未來修改法律時(shí)，借鑒《刑事訴訟法》第34 條第2 款，規(guī)定偵查機(jī)關(guān)在對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)自收到公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件材料之日起三日以內(nèi)，法院自受理檢察機(jī)關(guān)提起公訴或被害人提起自訴的案件之日起三日以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)告知被追訴人有權(quán)獲得法律援助。之所以筆者主張規(guī)定在這三個(gè)時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得法律援助，是因?yàn)榘凑铡缎淌略V訟法》的規(guī)定，在這三個(gè)時(shí)點(diǎn)，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)委托辯護(hù)人，而法律援助辯護(hù)與委托辯護(hù)是犯罪嫌疑人、被告人行使辯護(hù)權(quán)的兩種并列方式：有經(jīng)濟(jì)能力的自己委托律師，沒有經(jīng)濟(jì)能力并且符合法定條件的可以獲得法律援助，因此要求公安司法人員在這三個(gè)時(shí)點(diǎn)，在告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)委托辯護(hù)人的同時(shí)告知其有權(quán)獲得法律援助，具有合理性；并且對(duì)立法和實(shí)踐變動(dòng)不大，具有可操作性。

3.對(duì)公安司法機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師的時(shí)間起點(diǎn)做出硬性規(guī)定

如前所述，按照《法律援助法》第36 條的規(guī)定，公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)被追訴人符合指定辯護(hù)的條件后三日之內(nèi)，通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。由于“發(fā)現(xiàn)”之日是一個(gè)主觀性非常強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致辦案人員盡量拖延通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師，從而使被追訴人獲得法律援助的權(quán)利被大打折扣，甚至被變相剝奪。為解決這一問題，建議我國(guó)在未來修改法律時(shí)，借鑒《刑事訴訟法》第34 條第2 款，規(guī)定偵查機(jī)關(guān)自對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起三日以內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)自收到公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件材料之日起三日以內(nèi)，法院自受理檢察機(jī)關(guān)提起公訴或自訴人提起自訴的案件之日起三日以內(nèi)，發(fā)現(xiàn)被追訴人符合指定法律援助的條件的，必須通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師。之所以筆者這樣主張，是因?yàn)椋旱谝唬蛔吩V人是否屬未成年人，盲、聾、啞人等應(yīng)當(dāng)指定法律援助的情形，判斷的難度不大，辦案人員通常能夠很快做出判斷；第二，如前所述，筆者主張，我國(guó)在未來修改法律時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定偵查人員在對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)自收到公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件材料之日起三日以內(nèi)，法院自受理檢察機(jī)關(guān)提起公訴或被害方提起自訴的案件之日起三日以內(nèi)，主動(dòng)告知被追訴人如果符合法定的條件，有權(quán)要求公安司法機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)為其指派律師，因此，如果被追訴人符合指定辯護(hù)的條件，會(huì)主動(dòng)告知辦案人員，辦案人員就能夠知悉。

4.對(duì)公安司法機(jī)關(guān)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)獲得值班律師幫助的時(shí)限進(jìn)行明確規(guī)定

如前所述，《法律援助法》第37 條僅規(guī)定，公安司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知沒有辯護(hù)人的犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)約見值班律師，沒有規(guī)定具體的時(shí)限，甚至連“及時(shí)”這種原則性的要求都沒有規(guī)定，這可能導(dǎo)致辦案人員盡量拖延告知的時(shí)間，從而使犯罪嫌疑人、被告人獲得值班律師幫助的權(quán)利受到嚴(yán)重?fù)p害，甚至被剝奪。為解決這一問題，建議我國(guó)在未來修改法律時(shí)，借鑒《刑事訴訟法》第34 條第2 款，規(guī)定偵查機(jī)關(guān)在對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行第一次訊問或采取強(qiáng)制措施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)自收到公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件材料之日起三日以內(nèi)，法院自受理檢察機(jī)關(guān)提起公訴或被害方提起自訴的案件之日起三日以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)告知被追訴人如果經(jīng)濟(jì)困難無力聘請(qǐng)辯護(hù)律師，也不符合指定辯護(hù)的適用條件，有權(quán)獲得值班律師的法律幫助。之所以筆者主張公安司法人員在這三個(gè)時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)告知被追訴人有權(quán)獲得值班律師的幫助，是因?yàn)榘凑铡缎淌略V訟法》的規(guī)定，在這三個(gè)時(shí)點(diǎn)，辦案人員應(yīng)當(dāng)告知被追訴人有權(quán)委托辯護(hù)人，而值班律師是犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護(hù)人，也不符合指定辯護(hù)的條件的一種替代形式，因此要求辦案人員在這三個(gè)時(shí)點(diǎn)在告知被追訴人有權(quán)委托辯護(hù)人的同時(shí)，告知其如果因經(jīng)濟(jì)困難無力聘請(qǐng)辯護(hù)律師，也不符合指定法律援助的條件，就有權(quán)獲得值班律師的幫助，具有合理性和可操作性。

（二）細(xì)化法律援助的經(jīng)費(fèi)保障制度

法律的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)極易導(dǎo)致因缺乏可操作性在實(shí)踐中落空，這一點(diǎn)早已被我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)機(jī)制的實(shí)踐所證明。早在多年以前，就有多個(gè)法律文件規(guī)定要保障法律援助經(jīng)費(fèi)能夠滿足法律援助工作的實(shí)際需要，但最終都因?yàn)橐?guī)定得過于籠統(tǒng)等原因而未能得到落實(shí)。譬如，2015 年6 月29日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》第4 部分“提高法律援助保障能力”第9 條就規(guī)定，要“完善法律援助經(jīng)費(fèi)保障體制，明確經(jīng)費(fèi)使用范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，確保經(jīng)費(fèi)保障水平適應(yīng)辦案工作需要……適當(dāng)提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并及時(shí)足額支付”。然而，最終這一規(guī)定在實(shí)踐中幾乎完全沒有實(shí)現(xiàn)：在2015 年以后，我國(guó)法律援助經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度與以前基本持平，每年增長(zhǎng)10%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到法律援助案件的增長(zhǎng)速度，嚴(yán)重制約法律援助制度的落實(shí)。為解決這一問題，建議我國(guó)有關(guān)部門從以下方面強(qiáng)化法律援助經(jīng)費(fèi)的制度保障。

1.準(zhǔn)確核定案均法律援助經(jīng)費(fèi)

要合理確定法律援助經(jīng)費(fèi)的總額，首先必須合理確定案均法律援助經(jīng)費(fèi)。我國(guó)以往財(cái)政部門撥付的法律援助經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致很多地方對(duì)法律援助律師的補(bǔ)貼不到位，因而不能以往年案均法律援助經(jīng)費(fèi)作為撥付法律援助經(jīng)費(fèi)的基準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)辦理法律援助案件的實(shí)際需要確定案均法律援助經(jīng)費(fèi)的撥付標(biāo)準(zhǔn)。

按照工作內(nèi)容的不同，法律援助可以分為三類，即律師辯護(hù)（代理）、值班律師的法律幫助、法律咨詢。值班律師的法律幫助費(fèi)用與法律咨詢費(fèi)用的核定比較簡(jiǎn)單，按件（次）計(jì)算即可，辯護(hù)（代理）費(fèi)用的計(jì)算比較復(fù)雜，需要進(jìn)行分類核定。

對(duì)辯護(hù)（代理）的法律援助費(fèi)用的計(jì)算可以參考司法部與財(cái)政部于2019 年2 月15 日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱：《指導(dǎo)意見》）?！吨笇?dǎo)意見》雖然只適用于法律援助機(jī)構(gòu)向社會(huì)律師所屬單位支付費(fèi)用，但是對(duì)于財(cái)政部門核定法律援助的費(fèi)用也是有參考價(jià)值的。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，法律援助費(fèi)用由直接費(fèi)用、基本勞務(wù)費(fèi)用、辦案補(bǔ)貼三部分組成。直接費(fèi)用根據(jù)法律援助過程中實(shí)際產(chǎn)生的差旅費(fèi)、印刷費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、公證費(fèi)、鑒定費(fèi)等進(jìn)行測(cè)算。基本勞務(wù)費(fèi)用根據(jù)日平均工資、服務(wù)天數(shù)等因素確定。其中，日平均工資參照上一年度本地在崗職工年平均工資除以年工作日所得確定。辦案補(bǔ)貼根據(jù)承辦同類法律援助案件平均耗費(fèi)的天數(shù)，按件計(jì)算。

就辦案補(bǔ)貼的計(jì)算而言，不同種類的案件（如危險(xiǎn)駕駛罪案件和強(qiáng)奸罪案件），法律援助的工作量存在很大差別，因而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的罪名分別計(jì)算法律援助工作量。此外，不同的訴訟階段，法律援助工作量也是不同的，因而應(yīng)當(dāng)區(qū)分偵查、起訴、一審、二審、死刑復(fù)核、再審等不同訴訟階段，分別計(jì)算法律援助工作量。

2.按照法定的法律援助范圍確定法律援助經(jīng)費(fèi)的總額

在確定了案均法律援助經(jīng)費(fèi)以后，再根據(jù)法定的法律援助范圍，參考往年法律援助案件占全部案件的比例，合理確定法律援助經(jīng)費(fèi)撥付的總額。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定的法律援助范圍，確定法律援助案件的總數(shù)，從而計(jì)算法律援助經(jīng)費(fèi)的總額，而不能簡(jiǎn)單依據(jù)上一年度法律援助案件的數(shù)量計(jì)算法律援助經(jīng)費(fèi)的總額。因?yàn)槿缜八?，以往?duì)許多應(yīng)當(dāng)提供法律援助的案件都沒有提供法律援助，如果直接以上一年度法律援助案件的數(shù)量為基準(zhǔn)計(jì)算法律援助案件的總量從而計(jì)算法律援助經(jīng)費(fèi)總額，就很容易導(dǎo)致對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的總額預(yù)估不足。當(dāng)然，在計(jì)算法律援助經(jīng)費(fèi)總額的時(shí)候不可能完全不考慮往年法律援助案件數(shù)量情況。因?yàn)橐蚪?jīng)濟(jì)困難無力委托辯護(hù)人的當(dāng)事人占全部當(dāng)事人的比率無法根據(jù)法律確定，所以在計(jì)算時(shí)有必要參考往年申請(qǐng)法律援助的當(dāng)事人占全部當(dāng)事人的比率。另外，即便是符合指定法律援助條件的當(dāng)事人，也必須是其自己沒有委托辯護(hù)人（訴訟代理人），國(guó)家才為其提供法律援助，因而在計(jì)算法定法律援助的案件數(shù)量時(shí)，也有必要參考往年獲得法定法律援助的當(dāng)事人占全部當(dāng)事人的比率。

3.根據(jù)相關(guān)因素的變化及時(shí)調(diào)整法律援助經(jīng)費(fèi)總額

在確定了法律援助經(jīng)費(fèi)的總額后，還必須根據(jù)法律援助案件數(shù)量、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素的變化，及時(shí)調(diào)整法律援助經(jīng)費(fèi)總額，這樣才能確保法律援助經(jīng)費(fèi)能及時(shí)適應(yīng)相關(guān)因素的變化，滿足法律援助的實(shí)際需要。

首先，必須確保法律援助經(jīng)費(fèi)能夠與法律援助案件的數(shù)量保持同比增長(zhǎng)。自上世紀(jì)80 年代以來，我國(guó)法治建設(shè)不斷推進(jìn)，與之相適應(yīng)，我國(guó)法律援助的范圍不斷擴(kuò)大，這要求法律援助的經(jīng)費(fèi)與法律援助案件的數(shù)量必須保持同比增長(zhǎng)。反之，如果法律援助經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的速度低于法律援助案件增長(zhǎng)的速度，就會(huì)導(dǎo)致案均法律援助經(jīng)費(fèi)減少，影響法律援助的質(zhì)量。如前所述，2012 年修正的《刑事訴訟法》將法律援助由審判階段提前到偵查階段，這意味著，刑事法律援助案件的數(shù)量至少應(yīng)增加至以前的三倍以上，與之相應(yīng)，法律援助的經(jīng)費(fèi)也應(yīng)提高到2012 年以前的三倍以上，否則，會(huì)導(dǎo)致2012 年《刑事訴訟法》擴(kuò)大法律援助范圍的規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。再如，最高人民法院、司法部于2017 年10 月9 日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，在8 個(gè)?。ㄖ陛犑校┻M(jìn)行法律援助全覆蓋的試點(diǎn)；于2018 年12 月27 日又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)范圍的通知》，要求將法律援助全覆蓋擴(kuò)大到31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），這會(huì)導(dǎo)致刑事法律援助案件的數(shù)量相對(duì)于2012 年以前而言再次增長(zhǎng)兩倍以上，〔4〕據(jù)統(tǒng)計(jì)，在進(jìn)行法律援助全覆蓋試點(diǎn)以前，我國(guó)刑事審判階段法律援助率為12%左右；在2020 年認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在全國(guó)推開以后，采用普通程序?qū)徖淼陌讣蠹s占全部刑事案件的25%左右。據(jù)此，可以大致推測(cè)，在法律援助全覆蓋在全國(guó)推開以后，法律援助案件的數(shù)量將增長(zhǎng)大約兩倍以上。相應(yīng)地，法律援助經(jīng)費(fèi)也必須增長(zhǎng)兩倍以上?！斗稍ā凡糠治樟朔稍采w試點(diǎn)的成果，并將法律援助的范圍擴(kuò)展至死刑復(fù)核程序，這會(huì)導(dǎo)致法律援助案件的數(shù)量進(jìn)一步增長(zhǎng)，與此相應(yīng)，法律援助經(jīng)費(fèi)必須同比增長(zhǎng)，否則，將導(dǎo)致立法以及司法解釋擴(kuò)大法律援助范圍的規(guī)定在實(shí)踐中很難落實(shí)。

其次，必須確保案均法律援助經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度不低于通貨膨脹率。自上世紀(jì)80 年代以來，在絕大多數(shù)年份，我國(guó)的物價(jià)都保持上漲態(tài)勢(shì)，有的年份通貨膨脹率甚至相當(dāng)高。進(jìn)入本世紀(jì)后，我國(guó)的通貨膨脹率雖然沒有超過10%，但是有的年份也比較高。案均法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)結(jié)合通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整，不能低于通貨膨脹率，否則將導(dǎo)致等量法律援助經(jīng)費(fèi)的購(gòu)買力降低，影響法律援助的質(zhì)量。

再次，必須保障法律援助經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)能夠與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。上世紀(jì)80 年代以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展，GDP 總量以及國(guó)家財(cái)政收入都保持快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，與之相應(yīng)，人民群眾的生活水平不斷提高。在此背景下，法律援助經(jīng)費(fèi)也必須隨之增長(zhǎng)。否則，會(huì)導(dǎo)致法律援助人員的收入相對(duì)下降，影響法律援助人員的積極性，導(dǎo)致法律援助的質(zhì)量降低。

（三）完善公安司法人員違反《法律援助法》的責(zé)任追究機(jī)制

完善的制裁機(jī)制是保障法律得以實(shí)施的基本要素，然而，《法律援助法》對(duì)公安司法人員侵犯當(dāng)事人獲得法律援助權(quán)的法律責(zé)任的規(guī)定存在嚴(yán)重不足，未來有必要進(jìn)行系統(tǒng)重構(gòu)。

1.對(duì)公安司法人員違反《法律援助法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實(shí)體責(zé)任的情形進(jìn)行明確規(guī)定

根據(jù)公安司法機(jī)關(guān)在保障犯罪嫌疑人、被告人獲得法律援助權(quán)方面承擔(dān)的義務(wù)，未來立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，有以下情況的，應(yīng)當(dāng)追究辦案人員的實(shí)體法律責(zé)任：（1）未告知或者未及時(shí)告知犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)申請(qǐng)法律援助，在符合法定條件時(shí)有權(quán)獲得指定法律援助，有權(quán)獲得值班律師幫助的；（2）在符合法定條件時(shí)未通知或未及時(shí)通知法律援助機(jī)構(gòu)指派辯護(hù)律師的；（3）阻礙辯護(hù)律師、值班律師行使依法享有的訴訟權(quán)利的；（4）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。

2.建立公安司法人員違反《法律援助法》的程序性制裁機(jī)制

（1）偵查、起訴階段犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)獲得法律援助而未獲得的，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有罪供述予以排除

在犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)獲得法律援助而未能獲得時(shí)，由于缺乏來自律師對(duì)偵查人員的有效監(jiān)督及其專業(yè)咨詢、心理支持，無罪的犯罪嫌疑人可能因受到警察、檢察人員的不當(dāng)訊問而違心地供認(rèn)有罪，因而不少國(guó)家、地區(qū)規(guī)定由此獲得的有罪供述應(yīng)當(dāng)予以排除，不能用作認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。如在美國(guó)，警察在訊問犯罪嫌疑人以前必須進(jìn)行“米蘭達(dá)警告”，“米蘭達(dá)警告”的一項(xiàng)重要內(nèi)容是告知犯罪嫌疑人有權(quán)獲得律師的幫助，如果犯罪嫌疑人無力聘請(qǐng)律師，有權(quán)得到政府公派律師的幫助。在進(jìn)行“米蘭達(dá)警告”以后，偵查人員會(huì)詢問犯罪嫌疑人是否愿意在會(huì)見律師之前回答警方的訊問，如果犯罪嫌疑人表示不同意而偵查人員進(jìn)行了訊問，那么由此獲得的口供必須予以排除。《俄羅斯刑事訴訟法典》第75 條“不允許采信的證據(jù)”第2 款第1 項(xiàng)明確規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人在沒有辯護(hù)人在場(chǎng)的情況下所做的有罪供述，如果沒有被被告人在法庭上的供述所證實(shí)，就不得用作認(rèn)定被告人有罪的證據(jù)?！?〕《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》，黃道秀譯，中國(guó)民主法治出版社2021 年版，第58 頁(yè)。

如前所述，在我國(guó)實(shí)踐中，許多依法有權(quán)獲得法律援助的犯罪嫌疑人、被告人都未能獲得法律援助，尤其是在偵查、起訴階段，這種現(xiàn)象尤為普遍。為解決這一問題，建議我國(guó)在未來修改法律時(shí)規(guī)定：依法有權(quán)獲得法律援助的犯罪嫌疑人、被告人未能獲得法律援助的，其所做的有罪供述不得用作認(rèn)定其有罪的證據(jù)。

（2）一審、二審階段被告人應(yīng)當(dāng)獲得法律援助而未獲得的，二審、再審法院應(yīng)當(dāng)撤銷原判，發(fā)回重審

由于被告人大多數(shù)不懂法律，甚至是文盲，如果沒有辯護(hù)人的幫助，將很難有效參與法庭審判：很難收集和出示對(duì)本方有利的證據(jù)，很難對(duì)控方證據(jù)進(jìn)行有效的質(zhì)證，很難充分論證對(duì)本方有利的主張，很難對(duì)控方的主張進(jìn)行有效的反駁?？傊?，沒有辯護(hù)人的幫助，被告人獲得公正審判的權(quán)利將受到嚴(yán)重?fù)p害。因而，許多國(guó)家的法律規(guī)定，如果一審、二審法院侵犯被告人獲得律師幫助的權(quán)利，二審、再審法院必須撤銷原判，發(fā)回重審。譬如，在美國(guó)，按照判例法，如果侵犯了被告人的有效辯護(hù)權(quán)，二審法院必須撤銷原判，發(fā)回重審；〔6〕祁建建：《美國(guó)辯訴交易中的有效辯護(hù)權(quán)》，載《比較法研究》2015 年第6 期。根據(jù)《俄羅斯刑事訴訟法典》第389-17 條“嚴(yán)重違反刑事訴訟法”第2 款第4 項(xiàng)的規(guī)定，如果依照刑事訴訟法的規(guī)定必須有辯護(hù)人參加而沒有辯護(hù)人參加案件的審理，或存在其他侵犯刑事被告人享有辯護(hù)人幫助權(quán)的行為，第二審法院必須撤銷原判或變更法院裁判?！?〕《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》，黃道秀譯，中國(guó)民主法制出版社2020 年版，第243 頁(yè)。

在我國(guó)，規(guī)定一審、二審法院侵犯被告人獲得法律援助權(quán)的案件，二審、再審法院必須撤銷原判、發(fā)回重審，是有充分法律根據(jù)的。《刑事訴訟法》第238 條第1 款第4 項(xiàng)規(guī)定，二審法院發(fā)現(xiàn)一審法院“剝奪或者限制了當(dāng)事人的法定訴訟權(quán)利，可能影響公正審判的”，應(yīng)當(dāng)撤銷原判，發(fā)回重審。獲得法律援助權(quán)是被告人的基本權(quán)利，并且，如前所述，未能得到律師的幫助將嚴(yán)重削弱被告人對(duì)審判的有效參與，影響案件事實(shí)的發(fā)現(xiàn)和法律的正確適用，因而建議我國(guó)在未來修改《刑事訴訟法》時(shí)明確規(guī)定，一審、二審階段被告人應(yīng)當(dāng)獲得法律援助而未能獲得的，二審、再審法院應(yīng)當(dāng)撤銷原判，發(fā)回重審。