鄉(xiāng)村治權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)互動(dòng)下鄉(xiāng)村空間內(nèi)生治理路徑研究
——以永聯(lián)村為例

嵇 淋

（蘇州科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215011）

在鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型大背景下，鄉(xiāng)村空間治理是推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村居住適度集中和鄉(xiāng)村工業(yè)集聚發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“三生空間”優(yōu)化、調(diào)整和再分配的過(guò)程[1]。

2006年全國(guó)免除農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，基層政權(quán)由“汲取”向“懸浮”轉(zhuǎn)變[2]，項(xiàng)目制主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理[3-4]，在深度重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、快速推動(dòng)鄉(xiāng)村空間轉(zhuǎn)型同時(shí)，這種外生力量主導(dǎo)的空間治理忽視了鄉(xiāng)村主體地位。同時(shí)，城市化進(jìn)程中鄉(xiāng)村內(nèi)部資源外流，農(nóng)民賴以生存的土地資源加強(qiáng)管制，農(nóng)民治理鄉(xiāng)村的能力被削弱。在此背景下，包括空間在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理亟需激活農(nóng)民主體性和創(chuàng)造性，提升鄉(xiāng)村空間治理的內(nèi)生力量。

內(nèi)生發(fā)展理論近年來(lái)在鄉(xiāng)村發(fā)展相關(guān)研究中被廣泛應(yīng)用，主要包括闡述內(nèi)生發(fā)展理論及發(fā)展模式[5-8]，從產(chǎn)業(yè)培育[9]、主體建構(gòu)[10-11]、制度供給[12-14]角度探索鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展路徑，以及對(duì)國(guó)外鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒[15-16]，加深了學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)生理論的認(rèn)知，為深入研究鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但空間治理作為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的一項(xiàng)重要事務(wù)，如何推動(dòng)其由外生向內(nèi)生轉(zhuǎn)變，卻未受到關(guān)注。空間既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投影，又是功能轉(zhuǎn)型的表征[17]，探索其內(nèi)生治理路徑具有重要意義。

筆者根據(jù)內(nèi)生發(fā)展理論的內(nèi)涵，抽取出內(nèi)生發(fā)展的核心要義：主體自主性和能力自主性。在鄉(xiāng)村空間治理中，“主體自主性”，本質(zhì)是鄉(xiāng)村治權(quán)問(wèn)題，回答了鄉(xiāng)村空間治理誰(shuí)來(lái)治、為了誰(shuí)?！澳芰ψ灾餍浴?，集中體現(xiàn)為空間治理資金的籌措能力[1]，由土地產(chǎn)權(quán)制度安排型塑。土地是鄉(xiāng)村最大的資源與財(cái)富，也最有可能轉(zhuǎn)化為治理資本[15]，圍繞土地的產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整能解決鄉(xiāng)村空間治理“錢(qián)從哪兒來(lái)”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。并且，鄉(xiāng)村空間治理以鄉(xiāng)村土地為對(duì)象，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整最終作用于空間形態(tài)和功能[16,18]。因此，本文借鑒鄉(xiāng)村治權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)理論，探討實(shí)現(xiàn)空間內(nèi)生治理的路徑，以期為鄉(xiāng)村治理提供借鑒。

1 鄉(xiāng)村治權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

1.1 鄉(xiāng)村治權(quán)

治理是指為了共同目標(biāo)，多元主體互動(dòng)、協(xié)商解決公共事務(wù)的持續(xù)過(guò)程[19]?！皺?quán)力”主要指一個(gè)行為者影響其他行為者態(tài)度和行動(dòng)的能力[20]。吉登斯提出：“資源是權(quán)力的基礎(chǔ)，其多寡決定著權(quán)力的大小及行動(dòng)者能力的強(qiáng)弱”[21]，在此基礎(chǔ)上，治權(quán)可以理解為某主體在處理事務(wù)中，運(yùn)用各類資源影響他人行為的能力。具體到鄉(xiāng)村場(chǎng)域，鄉(xiāng)村治理主體包含個(gè)體概念的農(nóng)民和集體概念的農(nóng)民，其中，鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)村自組織作為農(nóng)民個(gè)體和農(nóng)民集體的代表，在空間治理中發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)村治理資源包括土地資源、勞動(dòng)力資源和集體資產(chǎn)等。其中，土地資源是鄉(xiāng)村最大的財(cái)富，也是各利益相關(guān)者追逐和爭(zhēng)奪的對(duì)象[22]，圍繞土地資源的支配權(quán)利構(gòu)成鄉(xiāng)村治權(quán)的重要維度。因而，鄉(xiāng)村治權(quán)指鄉(xiāng)村主體在治理公共事務(wù)過(guò)程中，運(yùn)用掌握的資源影響他人行為、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力，具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村自組織等內(nèi)生主體在土地資源、勞動(dòng)力資源和集體資產(chǎn)等方面的控制支配權(quán)。

1.2 土地產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)指私人、組織、企業(yè)和政府等對(duì)財(cái)產(chǎn)行使的控制和收益的權(quán)利，既包括屬于本人的財(cái)產(chǎn)（擁有所有權(quán)），又包括不屬于本人的財(cái)產(chǎn)（不擁有所有權(quán)）但歸產(chǎn)權(quán)人支配和控制的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[23]，是一組可以在不同經(jīng)濟(jì)主體間進(jìn)行分割與組合的權(quán)利束，核心是使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)這三組權(quán)能[24]。聚焦到中國(guó)鄉(xiāng)村，在集體所有制背景下，土地的所有權(quán)歸集體，使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)則不同程度的為農(nóng)民所有，土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整、優(yōu)化與再分配決定著農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度。人的一切行為都追逐著利益展開(kāi)，產(chǎn)權(quán)的明確性、排他性和可轉(zhuǎn)讓性是產(chǎn)權(quán)有效的重要特征[25]，有效的土地產(chǎn)權(quán)能增強(qiáng)鄉(xiāng)村主體的行為能力[26]。因此，土地產(chǎn)權(quán)是由土地使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)等核心權(quán)利組成的，具有明確性、可轉(zhuǎn)讓性和排他性特征的土地規(guī)則。

2 分析框架：鄉(xiāng)村治權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)與空間內(nèi)生治理

2.1 鄉(xiāng)村治權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)互動(dòng)

2.1.1 鄉(xiāng)村治權(quán)推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和流轉(zhuǎn)

鄉(xiāng)村治權(quán)意味著治理主體擁有調(diào)動(dòng)、分配治理資源的權(quán)力與能力，在利益驅(qū)動(dòng)下，治權(quán)能夠推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整和流轉(zhuǎn)。文獻(xiàn)[27]研究表明，在市場(chǎng)化背景下，土地產(chǎn)權(quán)制度是否會(huì)發(fā)生變遷，主要由成本比較收益決定，即在原制度運(yùn)行過(guò)程中，如果推動(dòng)制度改革產(chǎn)生的預(yù)期利潤(rùn)收益大于成本，行動(dòng)者會(huì)推動(dòng)制度創(chuàng)新來(lái)優(yōu)化當(dāng)前的收入。當(dāng)土地產(chǎn)權(quán)潛在的地租差到達(dá)一定門(mén)檻閥值時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)主體就會(huì)想法實(shí)現(xiàn)這部分收益。城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村“實(shí)際地租”不斷下降，而“潛在地租”不斷提高，激勵(lì)治權(quán)主體推動(dòng)土地制度變遷。

同時(shí)，伴隨農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)重視程度的降低，工資性收入占家庭總收入的比重不斷提高，土地流轉(zhuǎn)成為趨勢(shì)[28]。在正式制度出臺(tái)之前，許多地區(qū)已開(kāi)始隱形的土地流轉(zhuǎn)。以蘇南為例，在上世紀(jì)八十年代，伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比重不斷降低，農(nóng)民開(kāi)始探索土地制度改革。在農(nóng)用地方面，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；在建設(shè)用地方面，農(nóng)村基層組織主導(dǎo)下的非正規(guī)土地流轉(zhuǎn)已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)[29]。

2.1.2 土地產(chǎn)權(quán)改革推動(dòng)治權(quán)重塑

土地作為鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)、土地制度作為鄉(xiāng)村治理的基本制度，在不同歷史時(shí)期，土地制度變革推動(dòng)鄉(xiāng)村治理變遷。傳統(tǒng)帝制時(shí)代的土地私有制奠定了鄉(xiāng)紳自治的治理格局[30]，家戶、地主是獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)主體與政治社會(huì)單位，土地產(chǎn)權(quán)邊界清晰、完整，采取鄉(xiāng)紳或宗族自治方式治理公共事務(wù)。“人民公社”時(shí)期土地集體所有，人民公社管理委員會(huì)成為治理主體，其治理權(quán)威由國(guó)家授予而非人民賦予，基層社會(huì)缺乏治理自主性，造成了“只見(jiàn)國(guó)家，不見(jiàn)社會(huì)”的治理格局[10]。改革開(kāi)放后集體所有、分散經(jīng)營(yíng)的土地制度，所有權(quán)主體的模糊和缺位損害了土地利益獲取，分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民缺少利益聯(lián)結(jié)紐帶，難以組織起來(lái)參與鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村有限自治。

近年來(lái)，以產(chǎn)權(quán)明晰和農(nóng)民賦權(quán)為導(dǎo)向的土地產(chǎn)權(quán)改革強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治權(quán)。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，激活了土地、勞動(dòng)力等要素的資源潛力，吸引了資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村資源要素遵循利益導(dǎo)向重新組合再生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型引發(fā)了社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的變化[31]。一是農(nóng)民身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，從半工半農(nóng)轉(zhuǎn)為種植承包大戶、民宿老板等鄉(xiāng)村精英，在鄉(xiāng)村事務(wù)中話語(yǔ)權(quán)和資源配置權(quán)增強(qiáng)。二是鄉(xiāng)村發(fā)展共同體形成，市場(chǎng)機(jī)制嵌入下，以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)的地緣性共同體演變?yōu)槭芙?jīng)濟(jì)利益支配的發(fā)展共同體，為追求更大的利益，多元主體之間產(chǎn)生合作行為。隨著精英、發(fā)展共同體權(quán)利意識(shí)“進(jìn)化”和治理能力“升級(jí)”，鄉(xiāng)村治權(quán)得以強(qiáng)化[32]。

2.2 分析框架

鄉(xiāng)村空間內(nèi)生治理的核心，一方面是要實(shí)現(xiàn)“主體自主性”，治理過(guò)程由當(dāng)?shù)厝酥鲗?dǎo)，另一方面是要實(shí)現(xiàn)“能力自主性”，即籌措空間治理資金的能力。在治權(quán)與產(chǎn)權(quán)互動(dòng)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了治理主體的再造、土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整與流轉(zhuǎn)。新治理主體強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治權(quán)，回答了鄉(xiāng)村空間治理誰(shuí)來(lái)治、為了誰(shuí)的問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)的調(diào)整與流轉(zhuǎn)強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地資源的支配能力和對(duì)集體資產(chǎn)的配置權(quán)，土地資源也轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村空間治理的重要資本，鄉(xiāng)村空間治理實(shí)現(xiàn)了能力自主。因此，治權(quán)主體再造和土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整與流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)空間內(nèi)生治理的兩條路徑。

2.2.1 鄉(xiāng)村空間治理的主體自主性：治權(quán)主體再造

（1）鄉(xiāng)村精英為空間內(nèi)生治理提供組織基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村精英指在鄉(xiāng)村長(zhǎng)期生活過(guò)程中，成長(zhǎng)起來(lái)的具有一定經(jīng)濟(jì)或政治能力的人，他們是實(shí)現(xiàn)空間內(nèi)生治理的有效主體。原因如下：①與村莊利益共生。在土精英在鄉(xiāng)村環(huán)境中成長(zhǎng)起來(lái)，對(duì)村莊有情感貢獻(xiàn)和發(fā)展認(rèn)同。在治理鄉(xiāng)村空間時(shí)，與村民有相同的價(jià)值判斷和行為導(dǎo)向，維護(hù)村莊發(fā)展共識(shí)[33]。并且，村莊的公共輿論場(chǎng)會(huì)對(duì)掌權(quán)者的行為起到監(jiān)督，形成“非正式問(wèn)責(zé)”[34]，壓制其“自利性”傾向和行為，激勵(lì)其采取“公共性”傾向的發(fā)展措施。②號(hào)召集體行動(dòng)。一方面，鄉(xiāng)村精英自身能力突出，在動(dòng)員集體行動(dòng)時(shí)具有信服力。依靠與鄉(xiāng)土社會(huì)的天然聯(lián)結(jié)，組織動(dòng)員集體行動(dòng)的成本低[35]。另一方面，農(nóng)民將自身收益與精英能力相掛鉤，進(jìn)一步提升了精英的號(hào)召力。在近幾年的村莊選舉中，越來(lái)越多的村民投票給具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的經(jīng)濟(jì)精英。③構(gòu)建發(fā)展共同體。村莊精英依靠資源稟賦率先得到發(fā)展，這些資源如土地、人力和政策等優(yōu)惠措施，都是村民和村集體提供的。這種熟人間的“給予”和“虧欠”會(huì)形成相互間的情分[36]，形成“先富帶動(dòng)后富”的發(fā)展共同體。此外，在土精英的崛起還間接培育了其他農(nóng)民精英、吸引了外出精英回歸，新精英具備專業(yè)技能、了解市場(chǎng)行情、參與空間治理熱情高。兩者共同為鄉(xiāng)村建設(shè)出謀劃策，并且基于共同利益紐帶互惠互利，分享資源，成為鄉(xiāng)村治理內(nèi)生主體。

（2）鄉(xiāng)村自組織推動(dòng)鄉(xiāng)村空間內(nèi)生治理。自組織是一群人基于自愿原則主動(dòng)結(jié)合在一起，有特定的社會(huì)關(guān)系與信任，并且會(huì)為了管理集體行動(dòng)而自定規(guī)則、自我治理[37]。鄉(xiāng)村空間治理作為鄉(xiāng)村公共事務(wù)，需要引入以公共利益為導(dǎo)向的、能夠調(diào)動(dòng)多方資源的治理主體，而鄉(xiāng)村自組織就可以適應(yīng)這一需求。原因如下：①提升分散小農(nóng)的組織性。農(nóng)民作為獨(dú)立個(gè)體，具有相對(duì)獨(dú)立的活動(dòng)范圍、社會(huì)關(guān)系和行為方式[38]。在城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)職業(yè)差異、觀念差異、收入分化等現(xiàn)象，村莊呈現(xiàn)原子化特征，鄉(xiāng)村公共權(quán)力離散、公共權(quán)威虛置，村民之間缺少聯(lián)結(jié)紐帶，對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)淡漠[39]?；谀撤N共同利益組建鄉(xiāng)村自組織，能夠有效紓解村民集體行動(dòng)困境，將分散的村民組織起來(lái)，為其提供平臺(tái)參與空間治理。②保障資源對(duì)接的有效性。鄉(xiāng)村空間內(nèi)生治理不僅要整合利用鄉(xiāng)村內(nèi)部資源，也需要有效承接政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源。鄉(xiāng)村自組織是村民的利益“代言人”，能爭(zhēng)取政府政策供給和資源供給。其次，具有較高的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和市場(chǎng)談判能力，間接增強(qiáng)了村民的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力[40]，避免農(nóng)民成為參與市場(chǎng)化的“失敗者”[41]。此外，自組織融在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資本的有效整合，將社會(huì)資本轉(zhuǎn)化為空間治理的重要資源。③保障空間治理的公共性。鄉(xiāng)村自治組織依托鄉(xiāng)村地域性生活共同體而產(chǎn)生，能夠基于共同價(jià)值實(shí)現(xiàn)公共性發(fā)展。而外來(lái)利益主體聯(lián)盟形成的他組織，依據(jù)他人意愿開(kāi)展行動(dòng)，以追逐資本增值為行動(dòng)導(dǎo)向，會(huì)引發(fā)空間異化、發(fā)展不可持續(xù)等問(wèn)題。

2.2.2 鄉(xiāng)村空間治理的能力自主性：土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

產(chǎn)權(quán)主體所具有的排他能力、交易能力和處置能力，共同構(gòu)成了產(chǎn)權(quán)主體的行為能力維度集[42]。土地使用、收益、轉(zhuǎn)讓的權(quán)限越大越自由，農(nóng)民處置土地的自主性空間越大，參與空間治理的意愿與能力越強(qiáng)。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的資本化收益充盈集體經(jīng)濟(jì)，有效支撐空間治理的開(kāi)展。

（1）宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與生活空間適度集中。宅基地流轉(zhuǎn)主要有三種方式。方式一，完善宅基地退出機(jī)制。如實(shí)踐中以“拆舊建新”為特征的宅基地置換和退出模式、以“集地券”為工具的宅基地退出和流轉(zhuǎn)模式和以貨幣補(bǔ)償?shù)葹槭侄蔚恼赝顺瞿Ｊ?。方式二，開(kāi)放宅基地轉(zhuǎn)讓、入市和交易。通過(guò)宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，破解宅基地流轉(zhuǎn)困境[43]。方式三，完善宅基地使用權(quán)和房屋的相關(guān)權(quán)利，讓宅基地和農(nóng)房可以抵押、轉(zhuǎn)讓。如參考建設(shè)用地使用權(quán)，讓宅基地使用權(quán)和房屋具有單純財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，在一定期限內(nèi)自由流通。推動(dòng)宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)于農(nóng)民自身而言，宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利顯化，生計(jì)脆弱性降低；于農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，閑置宅基地整合與復(fù)墾能夠推動(dòng)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式；于農(nóng)村發(fā)展而言，既能盤(pán)活閑置資源，優(yōu)化居住環(huán)境，又能實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)收益，提升公共服務(wù)。

（2）農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施初期提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但如今邊際效應(yīng)遞減，局限性凸顯，在空間上集中表現(xiàn)為耕地細(xì)碎化、零散化，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展[44]。開(kāi)展農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，首先需通過(guò)農(nóng)地確權(quán)提升流轉(zhuǎn)意愿。以國(guó)家信譽(yù)和權(quán)威保障土地權(quán)利，用證書(shū)的形式明確土地位置和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高村民流轉(zhuǎn)土地的意愿和信心。再是通過(guò)增加投入提升收益，農(nóng)地確權(quán)后轉(zhuǎn)入方也對(duì)土地投入產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期，放心投入資金、技術(shù)、勞動(dòng)力，提升土地產(chǎn)出的效率。當(dāng)轉(zhuǎn)入方獲得一定面積的農(nóng)地后，機(jī)械化生產(chǎn)就能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)出大于投入，最終得以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（3）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與生產(chǎn)空間集約高效。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是治理鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村工業(yè)化時(shí)期，集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)自由，農(nóng)民可以利用集體土地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，空間治理資金充裕，出現(xiàn)了“村村點(diǎn)火，家家冒煙”的空間場(chǎng)景。1988年《土地管理法》修訂后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)通道被關(guān)閉，空間發(fā)展被隔斷，出現(xiàn)鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地低效閑置，而國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)不足的困境。目前，我國(guó)推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是一次有益探索。在實(shí)踐中，有發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展權(quán)和使用權(quán)共同流轉(zhuǎn)、僅使用權(quán)流轉(zhuǎn)三種方式。以蘇州太倉(cāng)市為例，2006—2014年初，太倉(cāng)市牌樓社區(qū)通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，將約21.6 hm2分散低效鄉(xiāng)村工業(yè)用地等價(jià)異地置換到規(guī)劃的工業(yè)集中區(qū)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效。

3 實(shí)證：張家港永聯(lián)村空間內(nèi)生治理

3.1 案例概況

華夏第一鋼村——永聯(lián)，位于張家港市西北部，距南豐鎮(zhèn)區(qū)8 km，曾是張家港市面積最小、人口最少、經(jīng)濟(jì)最落后的村。1970年，永聯(lián)村圍圩的土地面積僅0.8 km2。改革開(kāi)放后，歷經(jīng)以工興村、軋鋼富村、并隊(duì)擴(kuò)村、煉鋼強(qiáng)村等發(fā)展階段[45]，并通過(guò)數(shù)次村莊合并，成為村域面積12 km2、戶籍人口約1.1萬(wàn)人、常住人口2.5萬(wàn)余人的“超級(jí)村莊”。2018年，村級(jí)可用財(cái)力1.65億元，村民人均純收入5.8萬(wàn)元。先后獲得“江蘇省百佳生態(tài)村”、“全國(guó)農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”、“全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村”等30多項(xiàng)省和國(guó)家級(jí)榮譽(yù)。

3.2 村莊兼并中鄉(xiāng)村治權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)互動(dòng)

3.2.1 土地兼并歷程

老永聯(lián)原有土地0.78 km2，到20世紀(jì)90年代中期已經(jīng)使用殆盡，永聯(lián)村村干部和基層政府共同商議，進(jìn)行了五次大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整（見(jiàn)表1）。1995年，永南村和永新村兩個(gè)村并入永聯(lián)村，增加土地4.59 km2，永聯(lián)村土地總面積為5.37 km2。2002—2008年，南豐鎮(zhèn)安樂(lè)村、和平村、東勝村、永豐村的全部或部分村民小組及樂(lè)余鎮(zhèn)東沙漁業(yè)隊(duì)先后并人，永聯(lián)村的土地面積增加到了10.5 km2里（如圖1所示）。2021年，村域面積約12 km2，其中農(nóng)用地占比38%，鄉(xiāng)村工業(yè)用地占比54%，居住用地占比7%，和其他道路河道用地等。

圖1 永聯(lián)村村域邊界演變圖（圖片來(lái)源：改繪自《永聯(lián)村志》）

表1 永聯(lián)擴(kuò)隊(duì)并村歷程表

3.2.2 土地產(chǎn)權(quán)優(yōu)化配置與治權(quán)空間拓展

幾次村莊合并拓展了永聯(lián)村治權(quán)的空間，在村社合一的治權(quán)結(jié)構(gòu)下，村集體組織掌控集體土地控制權(quán)，通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)，推動(dòng)工業(yè)發(fā)展。村社主導(dǎo)的非農(nóng)化開(kāi)發(fā)是基于村社土地自我資本化的鄉(xiāng)村工業(yè)化過(guò)程?；诩w土地控制權(quán)，村“兩委”編制村莊規(guī)劃，通過(guò)掌控集體經(jīng)濟(jì)及其收益占有分配、村莊糾紛處理等權(quán)力，有序推進(jìn)村域“三生空間”重組及其公共物品和服務(wù)的供給。村莊規(guī)劃指導(dǎo)空間資源優(yōu)化配置，每次大的行政區(qū)劃調(diào)整，都對(duì)空間資源配置提出了新的要求。伴隨永聯(lián)村幾次較大的村莊合并，村“兩委”先后進(jìn)行了三次村莊規(guī)劃。

以2003年村莊規(guī)劃為例，規(guī)劃布局形成“一個(gè)中心區(qū)、兩個(gè)居住區(qū)、兩片工業(yè)區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)。中心區(qū)，是將永鋼集團(tuán)辦公區(qū)域、文體中心、村社區(qū)服務(wù)中心、醫(yī)院、學(xué)校以及中心公園進(jìn)行整合；兩個(gè)居住區(qū)，是依據(jù)居住分布現(xiàn)狀，抑制東部居住區(qū)建設(shè)，優(yōu)先發(fā)展西部居住區(qū)為主要居住區(qū)；兩片工業(yè)區(qū)，是以永鋼大道為中軸線，在其南北形成工業(yè)區(qū)。

3.3 永聯(lián)村空間內(nèi)生治理

3.3.1 永聯(lián)村空間治理的主體自主性：鄉(xiāng)村治權(quán)主體再造（1）鄉(xiāng)村精英崛起，啟動(dòng)空間治理。

①永聯(lián)村精英與村莊利益共生。永聯(lián)村1970年圍圩，至吳棟材上任前，仍處于貧困狀態(tài)：耕地不熟，人員生疏，地勢(shì)低洼，澇災(zāi)頻繁。吳棟材上任后，將自己的個(gè)人事業(yè)與村莊發(fā)展緊密聯(lián)系，迫切想要在永聯(lián)這片貧瘠的土地上施展治村才能和理想抱負(fù)。他憑借著正派、肯吃苦的工作作風(fēng)，在短時(shí)間內(nèi)建立起的個(gè)人威信，在處理村民與老干部矛盾時(shí)不偏不倚，并帶頭平整田地修魚(yú)池[46]。

②號(hào)召集體行動(dòng)發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)。以吳棟材為代表的老一輩鄉(xiāng)村能人，既是村莊組織的“當(dāng)家人”，又是村辦企業(yè)（或公司）的實(shí)際管理者，掌控村莊發(fā)展的話語(yǔ)權(quán)、左右村莊發(fā)展的各種資源。1978—1983年，在村黨支部吳棟材書(shū)記的帶領(lǐng)下，村“兩委”憑借土地資源的控制權(quán)、集體資金的支配權(quán)和勞動(dòng)力資源的配置權(quán)，組織、動(dòng)員和調(diào)動(dòng)村莊一切可支配的人財(cái)物資源，先后興辦了五金廠、水泥制品廠、家具廠、枕套廠、玉石飾品加工廠、花磚廠等一批村辦企業(yè)，為集體積累了30萬(wàn)資金。1984年，永聯(lián)村投資興辦永聯(lián)軋鋼廠，自此之后，永聯(lián)走上了以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主的鄉(xiāng)村工業(yè)化快速發(fā)展道路。

③構(gòu)建永聯(lián)村空間治理新格局。成長(zhǎng)的新精英參與空間治理，逐漸形成多元精英主導(dǎo)與村民自治有機(jī)結(jié)合的治理格局。隨著城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)，村干部意識(shí)到永聯(lián)村已不再是過(guò)去熟人社會(huì)共同體，而轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社區(qū)這一新型社會(huì)生活共同體。治理對(duì)象不僅有永聯(lián)村民，還包括數(shù)倍于本村人口的外村人，村莊內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)也逐漸趨于多元。更重要的是，村莊發(fā)展與外部聯(lián)系日益密切，與國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程都具有某些關(guān)聯(lián)。因此，積極改革原先的村民委員會(huì)治理模式，參照城市社會(huì)治理體系，推動(dòng)治理方式轉(zhuǎn)變，逐漸形成永聯(lián)村“五位一體”的治理新格局。

（2）鄉(xiāng)村自組織再造，保障空間治理。

①永合社區(qū)：提升分散小農(nóng)的組織性。永合社區(qū)是永聯(lián)村解決“小農(nóng)”分散化的產(chǎn)物，將“超級(jí)村莊”中混居的村民、外來(lái)的居民有效組織起來(lái)，提供公共服務(wù)。隨著集中居住區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，永聯(lián)逐漸成為一個(gè)“村中城”，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，外來(lái)居民與當(dāng)?shù)鼐用瘛盎炀印?。永?lián)本村村民、村企職工（非永聯(lián)村籍）、外村人口（非企業(yè)職工）不能被有效組織，難以推進(jìn)公共服務(wù)?；谏鲜鰡?wèn)題，永聯(lián)村借鑒城市社區(qū)治理模式，成立“永合社區(qū)”自治組織。永合社區(qū)將本村、外村人口以社區(qū)單元為單位組織起來(lái)，解決了混居后的集體行動(dòng)困境，提供了居民參與公共事務(wù)的平臺(tái)。

②永聯(lián)村經(jīng)濟(jì)合作社：保障資源對(duì)接的有效性。永聯(lián)村經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，都保障了內(nèi)部資源的有效整合與外部資源的有效對(duì)接。第一階段，整合內(nèi)部資源，促成村民合作。2010年前永聯(lián)村經(jīng)濟(jì)合作社主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)和副業(yè)管理任務(wù)，包括組織、備案和監(jiān)督農(nóng)田承包，統(tǒng)計(jì)發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，指導(dǎo)協(xié)調(diào)農(nóng)作物的種植、灌溉、病蟲(chóng)防治等。第二階段，合作社改造升級(jí)，對(duì)接外部資源能力提升。先后通過(guò)成立土地股份專業(yè)合作社，與村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能合并等措施，完成了村委會(huì)治理模式向經(jīng)濟(jì)合作社治理模式的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，利用入股的土地資源，對(duì)接市場(chǎng)需求和上級(jí)政策，開(kāi)展旅游、花卉、糧食、苗木等項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)。既促進(jìn)了土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的合理分配，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)高效和村民增收。

③南豐鎮(zhèn)社會(huì)管理服務(wù)中心永聯(lián)分中心：保障空間治理的公共性。永聯(lián)村規(guī)劃了學(xué)校、醫(yī)院、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，但是在服務(wù)管理方面出現(xiàn)了難題。一是環(huán)境臟亂差，有許多流動(dòng)攤販在市場(chǎng)、商場(chǎng)周邊經(jīng)營(yíng)買賣，甚至占道經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響交通、衛(wèi)生環(huán)境。二是治理無(wú)合法權(quán)威，外地人不服從村委會(huì)管理，村內(nèi)人認(rèn)為村委會(huì)不具有執(zhí)法權(quán)力。為優(yōu)化環(huán)境、實(shí)現(xiàn)合法治理，永聯(lián)村與鎮(zhèn)級(jí)部門(mén)協(xié)商研究，由南豐鎮(zhèn)在永聯(lián)村派駐了公安、消防、交通、城管、衛(wèi)監(jiān)、工商和司法等行政機(jī)構(gòu)和人員，將政府相關(guān)職能部門(mén)的職能向永聯(lián)進(jìn)行延伸，負(fù)責(zé)永聯(lián)村區(qū)域內(nèi)的公共管理與公共服務(wù)。這一措施既整合利用了有利的外部資源，也遵循了永聯(lián)村村集體的意愿，賦予了村民治理公共事務(wù)的合法性權(quán)威，保障了空間的公共性。

3.3.2 永聯(lián)村空間治理的能力自主性：土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

（1）優(yōu)化土地要素資源配置，實(shí)現(xiàn)集中居住。

永聯(lián)采取“拆舊建新”的宅基地置換和退出模式，優(yōu)化了土地要素資源配置，實(shí)現(xiàn)了集中居住。結(jié)合永聯(lián)村的居住空間演變事件（見(jiàn)表2），可將永聯(lián)村居住空間的演變主要可分為三個(gè)階段（如圖2所示）。第一階段，1970—1993年，村民的宅基地資格權(quán)與分散居住格局。村民依據(jù)集體成員身份，符合申請(qǐng)條件即可向村集體申請(qǐng)宅基地并自主建設(shè)。永聯(lián)村169戶村民居住在縱橫交錯(cuò)不規(guī)則的12個(gè)居民點(diǎn)，也有少數(shù)村民零星獨(dú)居，總體呈分散狀態(tài)。第二階段，1993—2006年，村集體擁有土地產(chǎn)權(quán)變遷主導(dǎo)權(quán)[47]，居住空間呈現(xiàn)部分集中總體分散格局。永聯(lián)村在此期間開(kāi)展了并隊(duì)擴(kuò)村，行政邊界擴(kuò)大，同時(shí)在集體土地上規(guī)劃建設(shè)了兩個(gè)集中居住區(qū)。新合并的村莊村民居住在原址，老永聯(lián)村村民陸續(xù)搬進(jìn)新住區(qū)，形成了部分集中總體分散格局。第三階段，2006年以后，宅基地與“小產(chǎn)權(quán)房”置換國(guó)有產(chǎn)權(quán)住房，呈集中居住格局。2006年，城鄉(xiāng)增減掛鉤政策出臺(tái)，永聯(lián)村作為全國(guó)首批試點(diǎn)之一，借助政策東風(fēng)開(kāi)展建設(shè)了永聯(lián)小鎮(zhèn)，占地約為53.3 km2，總建筑面積84萬(wàn)m2。村民由宅基地房屋、小產(chǎn)權(quán)房屋置換為使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)完整的國(guó)有產(chǎn)權(quán)房屋，伴隨房?jī)r(jià)上漲間接分享到土地增值收益，每年村集體也會(huì)發(fā)放各類補(bǔ)助。2017年，永聯(lián)小鎮(zhèn)已入住4 764戶村民，集中居住率達(dá)96%，居住空間適度宜居任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)。

圖2 永聯(lián)村居住空間演變示意圖（圖片來(lái)源：改繪自《永聯(lián)村志》）

表2 永聯(lián)村居住空間演變事件表

（2）農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

永聯(lián)村通過(guò)農(nóng)地確權(quán)，穩(wěn)定了村民和村集體對(duì)地權(quán)的預(yù)期，再通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化和現(xiàn)代化（見(jiàn)表3）。2004年前，永聯(lián)村土地所有權(quán)歸集體，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸家庭，耕地分散且低效。1984年永聯(lián)村227戶家庭分得責(zé)任田，人均耕地0.7~0.8畝，并在工業(yè)規(guī)模擴(kuò)張中，耕地面積不斷減少甚至荒廢。2004年以來(lái)，永聯(lián)村開(kāi)始土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)，開(kāi)啟了農(nóng)用地集中和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)進(jìn)程。并伴隨著村民集中居住與就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)范圍和數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大，至2013年，共流轉(zhuǎn)土地9 988畝，先后建成了苗木基地、糧食基地、花卉果蔬基地和特種水產(chǎn)基地，推動(dòng)了永聯(lián)村農(nóng)業(yè)用地的集中和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

表3 永聯(lián)村農(nóng)業(yè)用地分類表

（3）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)生產(chǎn)空間集中。

如圖3所示，永聯(lián)村工業(yè)用地演變劇烈，主要經(jīng)歷了四個(gè)步驟。第一，為工業(yè)發(fā)展流轉(zhuǎn)集體土地。永聯(lián)村通過(guò)先后五次并隊(duì)擴(kuò)村推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化和再分配，集體建設(shè)用地服務(wù)于永鋼集團(tuán)發(fā)展，為工廠擴(kuò)建提供儲(chǔ)備用地。第二，土地資本化實(shí)現(xiàn)資本積累。1993—2004年間，永鋼累計(jì)新增工業(yè)用地1.65 km2，僅0.67 km2土地辦理了征地手續(xù)[48]。通過(guò)流轉(zhuǎn)而來(lái)的廉價(jià)土地，規(guī)劃建設(shè)了3.3 km2的新興工業(yè)區(qū)，并緩辦了土地征用和轉(zhuǎn)讓手續(xù)。第三，土地收益分配保障空間集中平穩(wěn)進(jìn)行。針對(duì)村民被征收的土地，村集體根據(jù)村民意愿制定了適合本村的收益再分配規(guī)則，保障了村民流轉(zhuǎn)土地的意愿和分享土地增值收益的權(quán)利。第四，完善社會(huì)保障推動(dòng)生產(chǎn)空間進(jìn)一步集中。永聯(lián)村不論征地與否，都給村民發(fā)放社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，且其標(biāo)準(zhǔn)（600元/人）高于當(dāng)?shù)卣贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)（360元/人）。這一做法割斷了村民與土地之間的聯(lián)系，讓村民無(wú)后顧之憂地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

圖3 永聯(lián)村工業(yè)用地演變示意圖（圖片來(lái)源：改繪自《永聯(lián)村志》）

4 結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，集中、集約發(fā)展仍是鄉(xiāng)村空間治理的主題。本文以張家港永聯(lián)村為例，分析其達(dá)成空間善治背后的鄉(xiāng)村治權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)作邏輯，基于張家港永聯(lián)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、治權(quán)重塑的實(shí)踐，探討了其實(shí)現(xiàn)空間內(nèi)生治理的路徑，以期為我國(guó)鄉(xiāng)村治理提供一些借鑒。