城市化的行政、福利、治理維度：控制權(quán)視角下的政策過程分析*

管 兵

內(nèi)容提要 近期學(xué)界對于控制權(quán)的研究主要是圍繞科層制內(nèi)部上下級政府關(guān)系進(jìn)行討論。當(dāng)政策和治理從科層制內(nèi)部延伸到市場和社會領(lǐng)域，政策過程背后的控制權(quán)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。對比科層制內(nèi)部上下級政府關(guān)系中的控制權(quán)結(jié)構(gòu)和政社關(guān)系中的控制權(quán)結(jié)構(gòu)的差異，有助于我們對社會治理邏輯、多元政策過程模式做出深入理解。本研究以新中國成立以來廣州市的城市化政策變遷和實(shí)踐為例，細(xì)化分析城市化政策的不同維度，討論在科層制內(nèi)部進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的體制改革的控制權(quán)邏輯，以及在政社關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行民生福利改革和基層治理改革的控制權(quán)邏輯，由此提供一個(gè)對長時(shí)段政策變遷與實(shí)踐的理解視角。

城市化是新中國成立以來，尤其是改革開放以來，中國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中一直在延續(xù)的過程。如何去看待城市化有不同的視角。從公共政策分析的視角去看，城市化包含了從中央到地方的復(fù)雜的政策體系。現(xiàn)有的研究多從中央政策與地方執(zhí)行、經(jīng)營城市的財(cái)政動(dòng)機(jī)、不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的差異化模式等方面入手去分析這一領(lǐng)域的政策過程和具體模式。本文依據(jù)自新中國成立以來廣州市城市化的歷史資料，從歷史的視野分析長時(shí)段的變遷，進(jìn)一步細(xì)化城市化政策的多重維度，討論政策過程從科層制體系內(nèi)部擴(kuò)展到政社關(guān)系領(lǐng)域的控制權(quán)結(jié)構(gòu)的共性與差異，以及由此帶來的政策過程模式的差異。本研究的核心發(fā)現(xiàn)在于：在傳統(tǒng)的科層制體系內(nèi)部的政策過程以行政權(quán)力為主導(dǎo)，政策推進(jìn)相對順利；當(dāng)政策目標(biāo)涉及政社關(guān)系時(shí)，政策過程無法再以傳統(tǒng)的行政權(quán)力為主導(dǎo)去推進(jìn)，這一過程不得不面對社會訴求和社會力量、市場力量的參與，政策過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)不斷確認(rèn)彼此權(quán)利的交易確認(rèn)過程。

在經(jīng)驗(yàn)層面上，廣州市作為一線大城市，城鎮(zhèn)化、城市化的進(jìn)程并非一蹴而就。在這個(gè)過程中，廣州市規(guī)模由小到大，城市地區(qū)從部分?jǐn)U展到全面擴(kuò)展。時(shí)至今日，廣州市下轄11個(gè)城區(qū)，城市化水平領(lǐng)先全國。本研究首先對廣州市城鎮(zhèn)化的一般情況進(jìn)行介紹，指出其值得關(guān)注的核心問題：雖然縣和縣級市逐步演變?yōu)閰^(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量占全部鎮(zhèn)街的比例從改革開放初期的60%下降到目前的20%。然而在村居層面上，我們看到，在城鎮(zhèn)化進(jìn)展最快的近30年間，村委會占全部村居的比例在40%～47%之間波動(dòng)，變化非常有限。然后，本文重點(diǎn)分析廣州市在市區(qū)、鎮(zhèn)街、村居層面上政策變遷的差異性，討論政策在廣州市的具體實(shí)踐過程。

控制權(quán)、政策變遷與城市化

在討論中國公共政策時(shí)，一些學(xué)者往往把政策制定看作中央政府的職責(zé)，把政策執(zhí)行看作地方政府的任務(wù)。同時(shí)，由于地方實(shí)踐的豐富性，學(xué)者注意到地方政府在政策執(zhí)行中的多元角色，并在這方面推出了海量的研究成果。然而，盡管單一制比聯(lián)邦制有著更加明確的層級權(quán)限分配，但對政策制定和執(zhí)行進(jìn)行一清二白的分割顯然是不符合實(shí)際情況的。從政策制定到政策執(zhí)行再到政策調(diào)適，在行為主體上、階段上、分工上的區(qū)分并非涇渭分明。我們更需要以政策過程的整體性視角去看待政策變遷。

在治理的傳統(tǒng)上，雖然同屬于社會主義制度，我們也顯然不同于蘇聯(lián)，中國更強(qiáng)調(diào)中央和地方兩方面的積極性。為什么中國可以進(jìn)行成功的漸進(jìn)式改革而蘇聯(lián)不能？學(xué)者認(rèn)為主要的原因在于歷史路徑和改革的背景不同。①中國中央政府的計(jì)劃程度遠(yuǎn)低于蘇聯(lián)，地方政府有著較大的決策空間。在中國這樣幅員遼闊的國家，一方面不可避免地遭遇科層體制信息不對稱的嚴(yán)重問題，另一方面無法有效解決區(qū)域差異性和地方積極性的問題。無論是地方發(fā)展還是地方治理，毫無疑問是由地方政府承擔(dān)責(zé)任，必定要結(jié)合地方實(shí)情因地制宜。這一點(diǎn)在毛澤東的《論十大關(guān)系》中就有經(jīng)典論述。②因此，學(xué)界非常有必要對地方性的政策演變進(jìn)行研究，以探尋政策在地方展開的真實(shí)邏輯。同時(shí)，任何一項(xiàng)政策被制定出來之后，就形成一種既定的路徑，有其產(chǎn)生、發(fā)展和不斷演化的自我邏輯。③這將塑造非常關(guān)鍵的路徑依賴邏輯，讓政策歷史研究成為必要。通過長時(shí)段的政策歷史考察，我們可以在平衡橫截面維度上分析上級制定政策下級執(zhí)行政策的單一邏輯，從而去還原地方政府在政策過程中的多元角色。這種多元角色體現(xiàn)在地方政府既有被動(dòng)執(zhí)行政策的行為，也有為適應(yīng)本地實(shí)情和化解本地問題而主動(dòng)制定政策的行為。

當(dāng)用層級和歷史的眼光去考察政策過程時(shí)，控制權(quán)理論是一個(gè)重要的切入視角。在單一制行政體系下，上下級權(quán)力關(guān)系存在著圍繞控制權(quán)的博弈，④在中央政府或上級政府設(shè)定目標(biāo)、檢查驗(yàn)收、激勵(lì)分配體系下，盡管基層政府存在著一定程度的自由裁量權(quán)和談判空間，但權(quán)力結(jié)構(gòu)顯然對上級政府有利，上級政府擁有非常硬性的官員任命權(quán)和干預(yù)權(quán)。⑤在約束地方政府行為的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目制主導(dǎo)上下級政府關(guān)系的背景下，⑥地方政府還受到種種規(guī)制的約束，比如編制約束；⑦但同時(shí)又面臨激烈的區(qū)域間競爭，需要增強(qiáng)自主性和控制權(quán)，比如基礎(chǔ)建設(shè)增加財(cái)政自主性，⑧還要增加人力資源和目標(biāo)設(shè)定的自主性和控制權(quán)。地方治理中的很多政策創(chuàng)新行為在很大程度上正是為了獲得這些自主性和控制權(quán)，這些自主性和控制權(quán)在傳統(tǒng)的上下級政府關(guān)系中很難獲得。更進(jìn)一步，政府政策過程不僅僅在科層制體系內(nèi)部運(yùn)作，還會作用于市場和社會。城鎮(zhèn)化政策除了行政上改制，還將涉及民生福利和基層社會治理。民生福利方面涉及從村民到市民的福利保障，基層社會治理方面涉及舊村舊城改造和公共服務(wù)提供等。政策過程從科層制延伸到社會領(lǐng)域、市場領(lǐng)域，從而帶來控制權(quán)結(jié)構(gòu)的變化。這種變化毫無疑問會反過來重塑政策過程模式。

現(xiàn)有針對城鎮(zhèn)化的研究主要是針對當(dāng)前的政策和地方實(shí)踐進(jìn)行分析。有代表性的研究將城鎮(zhèn)化的推進(jìn)模式分為七種類型：建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城、城市擴(kuò)展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化。⑨現(xiàn)有關(guān)于中西部城鎮(zhèn)化的討論重點(diǎn)關(guān)注城鎮(zhèn)化的最大動(dòng)機(jī)，即土地財(cái)政，具體關(guān)注地方政府如何應(yīng)對中央政府的種種政策，以及由此形成的策略性應(yīng)對和政策執(zhí)行機(jī)制。因此，自上而下的項(xiàng)目和中央政府政策在地方的變通是這些研究的重要主題。⑩長三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)作為改革開放的前沿地區(qū)，工業(yè)化推動(dòng)的城鎮(zhèn)化是這一區(qū)域的典型特點(diǎn)，這與后發(fā)的中西部地區(qū)的土地財(cái)政及經(jīng)營城市的動(dòng)力有所不同。這一模式因其動(dòng)力不同而表現(xiàn)出鮮明的地方特色。不同類型的城鎮(zhèn)化模式存在著區(qū)域和發(fā)展階段的差異性，來自政府、市場和社會的動(dòng)力也各異。這些研究有益于學(xué)界理解目前正在展開的城鎮(zhèn)化實(shí)踐。但更細(xì)致地分析不同的城鎮(zhèn)化政策，探討實(shí)踐的差異性以及背后的行為邏輯，仍有待深入。

本研究依據(jù)新中國成立以來，廣州市城鎮(zhèn)化演變的政策和實(shí)踐資料，分析該地城鎮(zhèn)化的宏觀進(jìn)程以及遺留的問題，從控制權(quán)的理論視角討論在不同時(shí)期、不同政策要素背后的控制權(quán)結(jié)構(gòu)變遷，從而對長時(shí)段的政策變遷給出一個(gè)制度主義的解釋。

科層制內(nèi)部控制權(quán)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化層級不同步問題

廣州市從新中國成立到改革開放之前在行政區(qū)劃方面雖有變化，但整體城市化進(jìn)程比較平穩(wěn)，變動(dòng)并不顯著，當(dāng)時(shí)的變動(dòng)也有著不同的動(dòng)力。我們重點(diǎn)討論改革開放以來廣州市行政區(qū)劃變動(dòng)的邏輯。在科層制體系內(nèi)，上下級政府在不同的公共政策上存在控制權(quán)結(jié)構(gòu)上的差異。在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，本研究考察市之下的縣區(qū)、鎮(zhèn)街和村居層面行政維度上的城鎮(zhèn)化情況：即縣市轉(zhuǎn)為區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻值?、村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯??？h市轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)并不能單純由廣州市決定，要通過省委省政府和國務(wù)院同意批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻值绖t可以由市政府決定，村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯稚婕按迕衩褚夂蜕鐣V求。在這種情況下，不同層級的城鎮(zhèn)化變遷體現(xiàn)出不同的控制權(quán)情況，并帶來不同的結(jié)果。

1949年10月14日，剛解放的廣州市被設(shè)為中央直轄市。當(dāng)時(shí)的廣州市面積僅包括今日廣州市區(qū)最核心的部分，從化、花都、增城、番禺、南沙這些面積巨大的周邊地區(qū)當(dāng)時(shí)均不隸屬于廣州市。在行政區(qū)劃方面，有一些地方來來回回地劃入和劃出廣州市：清遠(yuǎn)市的清遠(yuǎn)縣和佛岡縣，惠陽地區(qū)(惠州市)的龍門縣，韶關(guān)的新豐縣。通過梳理廣州市的行政區(qū)劃設(shè)置，我們可以簡略地總結(jié)廣州市城市化進(jìn)程的一般特點(diǎn)。

(一)在區(qū)縣行政架構(gòu)上徹底走上城市化

在城市化方面，廣州市在2014年1月進(jìn)行了行政區(qū)劃改革的最后一步：撤銷黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)，設(shè)立新的黃埔區(qū)；撤銷縣級從化市，設(shè)立廣州市從化區(qū)；撤銷縣級增城市，設(shè)立廣州市增城區(qū)。行政區(qū)劃調(diào)整后，廣州市轄越秀、海珠、荔灣、天河、白云、黃埔、花都、番禺、南沙、從化、增城共11個(gè)區(qū)，從此在區(qū)縣層面上，再無縣和縣級市，全部成為廣州市的市轄區(qū)。廣州市在解放初期，雖然規(guī)模有限，實(shí)際上當(dāng)時(shí)的城市水平相當(dāng)不錯(cuò)，有20城區(qū)，7個(gè)郊區(qū)，另有1個(gè)水上區(qū)(珠江區(qū))。在之后發(fā)展中，出于種種需要，附近地區(qū)的一些縣逐步被納入廣州市。在改革開放初期，形成了5城區(qū)1郊區(qū)8縣的格局。隨著工業(yè)化發(fā)展，廣州市郊區(qū)分階段分出天河區(qū)、芳村區(qū)，之后郊區(qū)整體改為白云區(qū)，1987年形成了8區(qū)8縣的格局。1988年將四縣劃出廣州，形成8區(qū)4縣形態(tài)，農(nóng)村地區(qū)比例大幅下降。1992年至1994年間，廣州市4縣改制為縣級市，形成8區(qū)4市，在區(qū)縣層面上，已無傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。在2000年到2014年間，4個(gè)縣級市分別轉(zhuǎn)為區(qū)，蘿崗區(qū)和黃埔區(qū)合并，形成今日11區(qū)的面貌。

(二)在鎮(zhèn)街行政架構(gòu)上基本走上城市化

在區(qū)縣架構(gòu)之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道結(jié)構(gòu)也體現(xiàn)出相似的特征，但不同之處在于，時(shí)至今日，廣州市仍保留了34個(gè)農(nóng)村建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占全部鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量的20%。在改革開放之初，代表農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過城市地區(qū)的街道辦事處數(shù)量。根據(jù)能夠收集到的最早數(shù)據(jù)，1982年，廣州市有93個(gè)公社，9個(gè)鎮(zhèn)，74個(gè)街道辦事處。1983年，廣州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到高點(diǎn)144個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量約占鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)量總體的60%。此后鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量逐步下降，街道辦事處數(shù)量穩(wěn)步上升。1988年，隨著四個(gè)農(nóng)業(yè)縣劃出廣州市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量下降到81個(gè)，從此之后，街道辦事處數(shù)量一直高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。2000—2005年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從78個(gè)下降到34個(gè)，街道辦事處的數(shù)量從84個(gè)增加到130個(gè)。直到2017年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量維持不變，街道辦事處的數(shù)量增加到136個(gè)(見圖1)。在這一歷程中，主要變化來自兩個(gè)節(jié)點(diǎn)：一個(gè)節(jié)點(diǎn)是1988年4個(gè)農(nóng)業(yè)縣劃出；一個(gè)節(jié)點(diǎn)是2000—2005年。后者跟廣州市的城鎮(zhèn)化政策相關(guān)。

圖1 廣州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處數(shù)量變化圖(1982—2017)數(shù)據(jù)來源：《廣州經(jīng)濟(jì)年鑒》(1983、1984)；《廣州年鑒》(1985—2018)。

(三)在村居治理結(jié)構(gòu)上基本維持城鄉(xiāng)二元模式

村莊治理改革、改制是城鎮(zhèn)化體制轉(zhuǎn)型的落腳點(diǎn)。具體到廣州市“村改居”方面，根據(jù)能夠占有的數(shù)據(jù)，可以梳理出從1990—2016年的變化趨勢。1990年，村委會數(shù)量有1276個(gè)，居委會數(shù)量1435個(gè)，村委會占全部村居數(shù)的47%。之后居委會由于規(guī)模調(diào)整，2001年達(dá)到歷史最高1918個(gè)，當(dāng)年村委會占全部村居數(shù)的40%，為最近30年最低。之后居委會合并，2002年降為1541個(gè)；到2004年為1580，三年增加39個(gè)居委會；2005年又合并居委會，村委會下降到1432個(gè)；然后緩慢上升，2016年為1540個(gè)，與2002年基本持平。村委會數(shù)量是在2000—2004年有相對較大的下降，從1279下降到1159，減少120個(gè)，與這一時(shí)間段居委會數(shù)量的上升有呼應(yīng)。2008年村委會數(shù)量為1142個(gè)，這個(gè)數(shù)量維持到2013年；之后數(shù)量增加到1144，這個(gè)數(shù)量維持到2016年底。

從圖2可以明顯看出，1990—2016年，村委會數(shù)量比較穩(wěn)定，中間僅有2000—2004年段有較多下降(實(shí)際上的降幅也僅僅不到10%)，其他時(shí)段降幅非常有限。2008年之后不再下降，維持占比43%～44%。與區(qū)縣、鎮(zhèn)街行政架構(gòu)的轉(zhuǎn)型不同，在村居層面上，仍然維持鮮明的城鄉(xiāng)二元體制色彩。

圖2 廣州市居委會與村委會數(shù)量變化圖(1990—2017)數(shù)據(jù)來源：《廣州年鑒》(1985—2018)

(四)小結(jié)：層級控制權(quán)與城鎮(zhèn)化結(jié)果

從國家宏觀政策角度來看，一方面，廣東省在改革開放之后獲得了先行先試地區(qū)的地位，在轄區(qū)內(nèi)成立了三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，這是廣東的特殊性；另一方面，在普遍性上，國家在這一時(shí)期對于行政區(qū)劃有一些重點(diǎn)改革，其中影響較大的是1983年中央出臺的市管縣的政策。在這兩個(gè)背景之下，廣東省從改革開放初期的10個(gè)城市，到2018年增加到21個(gè)地級市和20個(gè)縣級市。廣州周邊的深圳、惠州、東莞、清遠(yuǎn)、中山、肇慶等都由縣升格為地級市。這是廣州市一些縣不斷被納入又被移出的原因。在周邊地方設(shè)立地級市導(dǎo)致廣州市被劃出幾個(gè)縣之后，廣州市一直保持4個(gè)縣級市的行政區(qū)劃。

1998年7月31日，廣東省委省政府召開廣州市城市建設(shè)現(xiàn)場辦公會議。廣州市領(lǐng)導(dǎo)在會上分析了廣州市城市建設(shè)的現(xiàn)狀與問題，重點(diǎn)向省委省政府提出三項(xiàng)要求：城建資金、有別于地級市的行政權(quán)限、希望把四個(gè)縣級市改為區(qū)。當(dāng)時(shí)的省委書記在會上表態(tài)：

關(guān)于四個(gè)縣級市改為區(qū)的問題。這個(gè)問題很敏感，現(xiàn)在不好定，但可以明確，這四個(gè)縣級市今后不考慮升為地級市。這樣在規(guī)劃上，廣州市可以通盤考慮，然后省政府批準(zhǔn)。

同時(shí)，從廣州市內(nèi)部的發(fā)展規(guī)劃來看，廣州市一級政府也在不斷提高區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，將各個(gè)轄區(qū)納入城市整體的發(fā)展規(guī)劃之中。在這一背景下，市一級政府通過將市改為區(qū)，上收一定的行政權(quán)限和資源調(diào)配權(quán)力。

對于省市政府來說，撤市改區(qū)比較敏感，比較難做，廣東省當(dāng)時(shí)的省長也說：

第二個(gè)問題是四個(gè)縣級市改區(qū)問題。這個(gè)還要仔細(xì)研究?，F(xiàn)在的體制不大順，但這個(gè)問題很復(fù)雜，不那么容易。我個(gè)人是贊成的，最后看李書記的意見如何，下決心也可以做，不是不可以的。

我們可以從后續(xù)的過程看到，這一改制確實(shí)困難，歷經(jīng)多年，但最終結(jié)果仍是正面的。1998年，廣州市正式向省委省政府提出這一提議，一直到2014年才最終實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因?yàn)檫@一安排并不能由廣東省決定，還需由國務(wù)院批準(zhǔn)，而中央政府有著中央層面的政策和規(guī)劃考慮。但無論如何，我們看到，這一目標(biāo)仍實(shí)現(xiàn)了。

同時(shí)在廣州市內(nèi)部，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改制工作在2000—2005年有了極大的進(jìn)展，之后維持比較穩(wěn)定的狀態(tài)。廣州市在這一時(shí)間段進(jìn)行鎮(zhèn)街改制工作的主要?jiǎng)恿υ从?000年中央政府和廣東省為地方政府設(shè)定了城市化的具體指標(biāo)，廣州市當(dāng)年制定的目標(biāo)是到2005年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到80%以上。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，廣州市就在這一時(shí)間段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部分城中村進(jìn)行了城市化的改制工作。這些基層的改制目標(biāo)在2005年實(shí)現(xiàn)了，當(dāng)年鎮(zhèn)街層面上街道占比達(dá)到了80%。之后隨著市改區(qū)政策的實(shí)施，在市區(qū)層面上的城市化改制并未帶來鎮(zhèn)街層面的同步推進(jìn)。由此可以看出，廣州市城市化推進(jìn)的重心是統(tǒng)籌市一級資源和權(quán)力。

控制權(quán)與城鎮(zhèn)化內(nèi)容不同步問題

從上述梳理中我們可以發(fā)現(xiàn)，城市化的進(jìn)程在三個(gè)層級上是不同步的，存在著規(guī)模和速度上的差異。高層級的改制全面而迅速，基層層級的改制局部而緩慢。下面的研究內(nèi)容將會討論，高層級的改制實(shí)際上僅限于科層制體系內(nèi)部，涉及的關(guān)系主要是上下級政府關(guān)系；基層層級的改制不僅僅涉及科層制關(guān)系，還涉及政社關(guān)系和市場因素，從而帶來更為復(fù)雜的制度實(shí)踐。

梳理廣州市的城鎮(zhèn)化政策，我們可以發(fā)現(xiàn)，在基層層面上，政策目標(biāo)至少涉及行政改制、民生福利、基層治理這三部分。正是由于基層的政策過程與科層制內(nèi)部不同，城鎮(zhèn)化指標(biāo)在基層有不同表現(xiàn)。

表1 不同模式下的控制權(quán)與政策變遷特點(diǎn)

民生福利和基層治理方面的政策都是在政社關(guān)系領(lǐng)域發(fā)揮作用的。長期以來，這個(gè)領(lǐng)域也是科層體制的延伸，主導(dǎo)力量仍是行政權(quán)力。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾權(quán)利意識的增強(qiáng)，傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)模式受到了多重制約。第一，民眾對利益的執(zhí)著訴求使得政策過程成為對交易談判的確認(rèn)過程，政策影響到的民眾會平衡收益與付出，政策過程成為利益交易的談判過程。在這一過程中，民眾有自身的訴求，政府也有著自身的財(cái)政和問責(zé)約束。第二，基層治理本身就包含著社會沖突與風(fēng)險(xiǎn)，對政府來說，如果政策執(zhí)行過程中遭遇到較大的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，政府會中止或延遲政策的推進(jìn)，甚至?xí)抻喺?。第三，城?zhèn)化過程中的城市建設(shè)不可避免地需要市場力量的介入，這進(jìn)一步增加了政策過程的復(fù)雜性，政府、市場、社會三方力量共同作用于這一政策和實(shí)踐，使得傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)需要改革優(yōu)化。

由于在政社關(guān)系領(lǐng)域面臨多重約束，民生福利和基層治理方面的城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)緩慢。廣州市在2005年之后沒有再對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村進(jìn)行行政改制，而是把城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)移到城中村的物理空間改造和改制后的村改居居民的福利保障方面。實(shí)際上，正是在這兩個(gè)領(lǐng)域，在過去的30多年里，廣州市出臺了大量的政策。第一個(gè)階段大致是2000年之前的時(shí)期，這一段較長時(shí)期內(nèi)的城鎮(zhèn)化實(shí)踐主要是地方自主政策創(chuàng)新。這一階段的實(shí)踐主要集中在天河區(qū)。1985年1月，天河區(qū)從郊區(qū)劃出，成為城區(qū)，這是廣州城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，廣州城區(qū)第一次在行政區(qū)劃上擴(kuò)容。天河區(qū)的轄區(qū)是郊區(qū)中最靠近老城區(qū)的區(qū)域，其中有兩個(gè)非常有名的鎮(zhèn)，即沙河鎮(zhèn)和東圃鎮(zhèn)。今天的珠江新城就是在沙河鎮(zhèn)的幾個(gè)村子基礎(chǔ)之上建設(shè)而成。天河區(qū)最早并完整地見證了廣州市城鎮(zhèn)化進(jìn)程。所以早期城鎮(zhèn)化的政策實(shí)踐主要起源于并落實(shí)在天河區(qū)。

第二個(gè)階段之后上級政策開始提出城鎮(zhèn)化目標(biāo)要求，廣州市開始與鄰近城市一同推進(jìn)上級要求的城鎮(zhèn)化，并制定本地政策。2000—2005年可以界定為第二階段，這一階段的核心任務(wù)是回應(yīng)上級政策要求，完成城市化率達(dá)到80%的指標(biāo)。從圖1可以看出，2005年街道占全部鎮(zhèn)街的比例達(dá)到了80%，廣州市完成了這一指標(biāo)。第三階段為2006—2010年，廣州市要在2010年舉辦亞運(yùn)會，城鎮(zhèn)化推進(jìn)開始加速，目標(biāo)非常明確，當(dāng)時(shí)重點(diǎn)改造的幾個(gè)城中村主要集中在天河區(qū)和海珠區(qū)。2011—2014年為第四階段，城鎮(zhèn)化政策開始細(xì)化，以回應(yīng)自下而上的要求。2015年之后為第五階段，廣州市設(shè)立專門負(fù)責(zé)舊村改造等事務(wù)的專門行政機(jī)構(gòu)，城鎮(zhèn)化改造大面積推開。尤其是黃埔區(qū)成為迅速推進(jìn)的城區(qū)。但總體上，在2010年之前設(shè)定的要在十年之內(nèi)完成138個(gè)城中村改造的目標(biāo)始終未能實(shí)現(xiàn)。

在社會福利方面，通過村改居，實(shí)現(xiàn)村委會轉(zhuǎn)型為居委會、村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?，在公共?cái)政支出和居民社會保障方面需要政府統(tǒng)籌資金。這對于資金并不充裕的市政府來說是一種挑戰(zhàn)，村轉(zhuǎn)居社區(qū)的公共財(cái)政支出一直未能達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，保留下來的村集體經(jīng)濟(jì)仍承擔(dān)著部分費(fèi)用。同時(shí)，村轉(zhuǎn)居居民的社會保障水平也低于真正的城市居民。在村轉(zhuǎn)居居民的民生保障方面，一直到目前，村轉(zhuǎn)居居民的福利保障仍是在城市居民和農(nóng)村村民之外的第三種類型，構(gòu)成了一個(gè)非常獨(dú)特的統(tǒng)籌群體。這一維度上改革的難度在于資金的來源，政府自身也無力通過財(cái)政支持村轉(zhuǎn)居居民的福利保障向城市居民看齊。在這種情況下，已經(jīng)成為城市居民的村轉(zhuǎn)居居民只能介于城鄉(xiāng)之間，維持現(xiàn)狀。在經(jīng)濟(jì)條件較好的村轉(zhuǎn)居，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可以支持村轉(zhuǎn)居居民一些特殊的福利，比如老年人津貼、醫(yī)療補(bǔ)貼和教育補(bǔ)貼等，從而塑造出更加復(fù)雜和多元化的福利體系，體現(xiàn)了特殊的城鄉(xiāng)混合模式。

在轉(zhuǎn)型過程中，廣州市形成了一種非常獨(dú)特的轉(zhuǎn)制社區(qū)的基層治理模式，基層政府、自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等扮演著不同角色，共同承擔(dān)責(zé)任。轉(zhuǎn)制之后的居民仍然居住在城中村或者集中居住在改造之后的社區(qū)中，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會依然存在?；鶎又卫砼c傳統(tǒng)的社區(qū)并不相同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、宗族、老人會等組織參與到基層治理之中。更為重要的是，城市社區(qū)的工作和人員經(jīng)費(fèi)均由公共財(cái)政承擔(dān)，而在轉(zhuǎn)制的社區(qū)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍然承擔(dān)著重要的財(cái)政職責(zé)。有一些社區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要承擔(dān)每年數(shù)百萬的開支，用于落實(shí)基層治理。這意味著轉(zhuǎn)制社區(qū)轉(zhuǎn)型并不夠徹底，基層治理并未完全與城市社區(qū)接軌。從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的村莊治理模式逐步過渡到城鄉(xiāng)治理模式。城市化的過程就直接伴隨著基層治理模式的轉(zhuǎn)變過程。除了前面提到的公共財(cái)政的投入份額和承擔(dān)者不同之外，從農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)社區(qū)、城市社區(qū)，還伴隨著社區(qū)人員結(jié)構(gòu)、居住空間模式、公共服務(wù)供給、社會沖突類型等的變化。這一點(diǎn)在城市更新過程中表現(xiàn)得更加突出。城市更新面臨的挑戰(zhàn)是，要一次性調(diào)整居住空間模式、社區(qū)人員結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)供給模式等，傳統(tǒng)模式與新模式如何銜接，沖突又如何化解，所有這些都將影響城市更新的進(jìn)程。實(shí)際上，截止到目前，廣州市仍然在村轉(zhuǎn)居居民福利、城中村改造與基層治理方面努力推進(jìn)，繼續(xù)在制定新的政策，以提高實(shí)效性。

控制權(quán)與政策過程模式

廣州市作為一線大城市，在新中國成立后就被定位為華南地區(qū)的中心城市。通過分析長時(shí)間段的城鎮(zhèn)化政策變遷，我們?nèi)匀荒馨l(fā)現(xiàn)這一進(jìn)程中相對滯后的一面。城市化得以推進(jìn)的內(nèi)容和難以推進(jìn)的內(nèi)容，實(shí)際上與不同內(nèi)容背后的控制權(quán)邏輯的變化有關(guān)。在行政區(qū)劃方面，廣州市可以將縣轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級市，再將縣級市轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)，實(shí)現(xiàn)了市區(qū)層面的完全城市化。然而在基層，在鎮(zhèn)街和村居層面，其進(jìn)展緩慢。市區(qū)層面上的城市化推進(jìn)順利是因?yàn)檫@一環(huán)節(jié)背后的控制權(quán)邏輯仍是科層制內(nèi)部上下級政府關(guān)系的行政權(quán)力分配邏輯。而基層城鎮(zhèn)化進(jìn)展緩慢是因?yàn)檫@一環(huán)節(jié)背后的控制權(quán)邏輯已經(jīng)從科層制內(nèi)部邏輯轉(zhuǎn)變到政社關(guān)系邏輯。政社關(guān)系領(lǐng)域中的控制權(quán)分配受到了行政權(quán)力、市場力量和社會力量的三重影響。而科層制內(nèi)部的控制權(quán)邏輯核心僅是行政權(quán)力。

(一)上下級政府關(guān)系與控制權(quán)

在市區(qū)層面上的城市化改制，是市委市政府大力推動(dòng)的結(jié)果，這樣一方面可以避免再將市轄縣、縣級市劃撥出去，成為獨(dú)立的地級市，另一方面有利于市一級政府統(tǒng)籌權(quán)力和資源，進(jìn)行更大區(qū)域的統(tǒng)合發(fā)展。這方面的權(quán)力關(guān)系就是由上級政府主導(dǎo)的上下級行政權(quán)力關(guān)系，城市化改制推動(dòng)起來并不困難。這一議題是廣州市設(shè)定的政策目標(biāo)，并直接受益于本市，不涉及政策執(zhí)行的問題，需要上級政府的支持并獲中央政府批準(zhǔn)。

在基層城鎮(zhèn)化方面，通過表2我們可以看到，廣州市有一段時(shí)期是完全以地方政策創(chuàng)新為主的。在廣州市迅速工業(yè)化之后，尤其是在部分郊區(qū)改名為天河區(qū)之后，天河區(qū)從過去的農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展成為工業(yè)區(qū)和廣州市的核心商務(wù)區(qū)，誕生了珠江新城。作為政策的調(diào)適，本地開始探索城鎮(zhèn)化模式，當(dāng)時(shí)是以天河區(qū)委區(qū)政府為主。天河區(qū)政策研究室開展了廣泛的調(diào)研，推行股份制改革，甚至設(shè)計(jì)了以石牌村為代表的公司管理村莊的基層治理模式。由于這并不是中央政府和省政府的政策任務(wù)，因此在目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)上，并不存在上下級政府的分割，政策制定和執(zhí)行是同一主體。當(dāng)時(shí)天河區(qū)政府有著高度的積極性進(jìn)行自主創(chuàng)新。

表2 不同階段城市化任務(wù)、控制權(quán)分配與政策過程模式

2000年之后，在廣州市城市化的目標(biāo)設(shè)置上，中央政府成為目標(biāo)設(shè)定者和檢查驗(yàn)收者，廣州市成為執(zhí)行者。政策制定和執(zhí)行開始分離。在自上而下的要求下，廣州市設(shè)定了80%城市化率的政策目標(biāo)，選擇鎮(zhèn)街和村居層面的行政改制為落實(shí)指標(biāo)的具體內(nèi)容，并順利完成任務(wù)。

(二)政社關(guān)系與控制權(quán)

2000年，城鎮(zhèn)化成為中央制定的一項(xiàng)重要政策目標(biāo)。國務(wù)院、民政部下發(fā)了多個(gè)文件要求各地提高城鎮(zhèn)化水平。廣東省在落實(shí)中央政策的過程中為省內(nèi)各地市設(shè)置了相應(yīng)的目標(biāo)。這一階段的控制權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)為中央政府和省政府。具體政策執(zhí)行中的激勵(lì)分配權(quán)為廣州市政府。政策的制定和執(zhí)行開始分離，廣州市政府選擇落實(shí)政策，將政策目標(biāo)限定在特定范圍的城中村改制上。2006年，由于要舉辦亞運(yùn)會和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)保持高質(zhì)量增長，廣州市開始自主推進(jìn)城市更新以及附帶的村改居居民的民生福利事業(yè)，控制權(quán)結(jié)構(gòu)亦發(fā)生變化。目標(biāo)設(shè)定并不單純是政府主導(dǎo)，市場和社會力量開始影響目標(biāo)設(shè)定，激勵(lì)分配權(quán)開始由政府、市場、社會共同主導(dǎo)。這一階段的政策過程模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄅc執(zhí)行融合，在協(xié)同和沖突的過程中不斷地、持續(xù)地互動(dòng)調(diào)適。

通過對比控制權(quán)的差異，我們可以看到，科層制內(nèi)部的上下級政府關(guān)系之間的控制權(quán)以單一的行政權(quán)力為主導(dǎo)，而政社關(guān)系領(lǐng)域的控制權(quán)有著多元力量，兩者之間控制權(quán)的差異帶來政策過程的不同。實(shí)際上，在多個(gè)政策領(lǐng)域和治理項(xiàng)目中，政社關(guān)系已經(jīng)成為政策要處理的核心對象。這使得傳統(tǒng)的重視科層制內(nèi)部的政策過程必須過渡到重視對科層制與外部環(huán)境關(guān)系上來。

(三)政策外部環(huán)境與政策過程

治理效能并不僅僅取決于科層制，還取決于科層制運(yùn)行的外部環(huán)境和政策環(huán)境。一旦政策環(huán)境和外部環(huán)境越來越相關(guān)，治理邏輯將變得越來越復(fù)雜，科層制內(nèi)部邏輯能否發(fā)揮作用，受制于與外部環(huán)境的關(guān)系。在城市化這一領(lǐng)域，本研究帶來兩點(diǎn)政策啟發(fā)。

第一，重視政策導(dǎo)向。地方政府，尤其是市一級政府，在政策體系中位于承上啟下的位置。一方面要承接和執(zhí)行上級政府的政策，另一方面還要結(jié)合本地情況制定政策，從而形成復(fù)雜的本地化政策體系。政策既是對上級精神和本地實(shí)踐的制度性反饋，也會進(jìn)一步作用于本地實(shí)踐，塑造現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮根本性、基礎(chǔ)性的影響。在目前的政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，本地政府要進(jìn)一步堅(jiān)守以人民為導(dǎo)向的政策目標(biāo)，保障城市化進(jìn)程中各個(gè)群體的根本利益，科學(xué)設(shè)計(jì)并制定政策。

第二，重視多元力量。城市化進(jìn)程涉及巨大利益，關(guān)乎政府、企業(yè)和不同群體的多種機(jī)遇。政策實(shí)踐需要多元力量的參與。在村改居、城市更新等多個(gè)領(lǐng)域，政府在考慮如何實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的同時(shí)，還必須要將各方利益群體納入政策過程中。唯有如此，才能滿足多方需求，避免激烈的社會沖突。

①S. M. Goldstein, “China in Transition: The Political Foundations of Incremental Reform”,ChinaQuarterly, No.144(1995), pp.1105-1131.

②毛澤東：《論十大關(guān)系》，《人民日報(bào)》1976年12月26日。

③A. Greif, D.D. Laitin, “A Theory of Endogenous Institutional Change”,TheAmericanPoliticalScienceReview, Vol.98, No.4(2004), pp.633-652.

⑤周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

⑥周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論“項(xiàng)目治國”》，《社會》2012年第1期。

⑦呂芳：《中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析》，《管理世界》2015年第10期；朱光磊、張東波：《中國政府官員規(guī)模問題研究》，《政治學(xué)研究》2003年第3期。

⑧周飛舟：《大興土木:土地財(cái)政與地方政府行為》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2010年第3期。

⑨李強(qiáng)、陳宇琳、劉精明：《中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究》，《中國社會科學(xué)》2012年第7期；周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓與資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會學(xué)研究》，《中國社會科學(xué)》2015年第1期。

⑩譚明智：《嚴(yán)控與激勵(lì)并存：土地增減掛鉤的政策脈絡(luò)及地方實(shí)施》，《中國社會科學(xué)》2014年第7期；焦長權(quán)、周飛舟：《“資本下鄉(xiāng)”與村莊的再造》，《中國社會科學(xué)》2016年第1期。