我國農(nóng)村地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

朱甄子

（河西學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

我國從2000年開始進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，人口老齡化速度不斷加快，且農(nóng)村人口老齡化程度高于城市，許多農(nóng)村失獨(dú)老人、空巢老人無人照顧。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后，老人的收入普遍較低，沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力去支付一些養(yǎng)老開支。且農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療條件等不能完全滿足老人的養(yǎng)老需求。在城市已經(jīng)形成的一些養(yǎng)老模式很難在農(nóng)村開展，這是由于農(nóng)村老人觀念相對(duì)保守，文化程度較低，接觸的新鮮事物較少，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等新型養(yǎng)老模式很難接受。然而，相比于城市，農(nóng)村的土地資源發(fā)揮著非常重要的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，合理、高效地利用土地資源，并且因地制宜地將部分土地資源用于農(nóng)村養(yǎng)老，形成“以地養(yǎng)老”模式，既能改善農(nóng)村養(yǎng)老環(huán)境、降低農(nóng)村老人的養(yǎng)老成本，還能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，特別是對(duì)于一些失能和半失能老人，還可以通過有效利用土地資源增加收入。因此科學(xué)合理地發(fā)展“以地養(yǎng)老”模式，不僅可以突破農(nóng)村養(yǎng)老困境，還能改善土地荒廢、濫用的現(xiàn)象，同時(shí)促進(jìn)“三權(quán)分置”改革，盤活土地資源。

一、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)有關(guān)“以地養(yǎng)老”模式的研究還處于探索和嘗試中，相關(guān)研究成果主要集中在“以地養(yǎng)老”的含義、發(fā)展現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)啟示、制度體系的建立三個(gè)方面。一是“以地養(yǎng)老”的含義方面，夏柱智（2018）提出，“以地養(yǎng)老”是指農(nóng)村老人通過耕種家庭承包土地，獲得農(nóng)副產(chǎn)品及收入，自主地滿足生活所需的養(yǎng)老模式；鄭風(fēng)田（2018）認(rèn)為，“以地養(yǎng)老”是指農(nóng)民以自愿為原則，放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地使用權(quán)而獲取一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)換取村集體提供的集體養(yǎng)老服務(wù)的模式。二是發(fā)展現(xiàn)狀與經(jīng)驗(yàn)啟示方面，楊建海等（2018）認(rèn)為，“以地養(yǎng)老”的突破口是借助農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策背景，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)來提高土地資源的養(yǎng)老供給；韋彩玲等（2020）指出，離巢期老人對(duì)“以地養(yǎng)老”需求度低，空巢期老人通過“以地養(yǎng)老”能夠很好地解決依賴子女和撫養(yǎng)“第三代”的困境，獨(dú)居期老人通過“以地養(yǎng)老”能夠?qū)崿F(xiàn)自我養(yǎng)老。三是制度體系的建立方面，安華（2019）認(rèn)為，農(nóng)村老人可供養(yǎng)老的最大資源是其擁有的土地使用權(quán)，通過開發(fā)土地養(yǎng)老信托、土地養(yǎng)老銀行、土地使用權(quán)反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品和服務(wù)，盤活農(nóng)村老人的土地資本，加速土地流轉(zhuǎn)，將土地權(quán)益變現(xiàn)為養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)資源和服務(wù)資源，對(duì)于構(gòu)建多層次、可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度意義重大。

“以地養(yǎng)老”模式已成為一種新的探索和嘗試，逐漸受到學(xué)者們的關(guān)注，形成了一些高質(zhì)量研究成果，為解決人口老齡化問題、滿足群眾日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求提供了理論指導(dǎo)。但目前國內(nèi)對(duì)于如何利用土地來養(yǎng)老的研究主要停留在對(duì)農(nóng)村耕地進(jìn)行承包、流轉(zhuǎn)等方面，忽略了其他類型的農(nóng)村土地也可進(jìn)行合理規(guī)劃后用于養(yǎng)老；開展“以地養(yǎng)老”模式的主體也僅限于農(nóng)民，忽略了村委會(huì)、村集體等也是推動(dòng)“以地養(yǎng)老”模式發(fā)展的關(guān)鍵力量。因此對(duì)于“以地養(yǎng)老”模式的理解不能太片面，應(yīng)該將土地制度改革與農(nóng)村養(yǎng)老問題結(jié)合起來進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，從更深的層面去理解和研究“以地養(yǎng)老”模式，從而真正發(fā)揮農(nóng)村土地的價(jià)值，盤活土地資源，解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。

二、農(nóng)村地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式發(fā)展現(xiàn)狀

目前我國農(nóng)村地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展還處在探索期，部分地區(qū)對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的理解還不夠全面，認(rèn)為僅僅是通過耕地收入來保障養(yǎng)老；有些地區(qū)將“以地養(yǎng)老”模式理解為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的一種形式，這只是“以地養(yǎng)老”模式的其中一個(gè)方面，并不完全等同于土地流轉(zhuǎn)。由于對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的理解較為片面，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國農(nóng)村地區(qū)開展的“以地養(yǎng)老”模式也較為單一，主要還是以土地流轉(zhuǎn)形式為主，還有部分地區(qū)在嘗試土地養(yǎng)老信托和土地銀行等方式。

（一）土地流轉(zhuǎn)為主的“以地養(yǎng)老”模式

目前農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的“以地養(yǎng)老”模式大都是以土地流轉(zhuǎn)形式為主，通過有效合理地利用土地，規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高土地養(yǎng)老的支持程度，特別是對(duì)于一些空巢老人、失能或半失能老人，土地可能是他們養(yǎng)老的核心經(jīng)濟(jì)資源。近年來，隨著農(nóng)村土地制度改革和“三權(quán)分置”制度的確立，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積也在不斷增加，如表所示。

2016—2021年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積

“以地養(yǎng)老”模式在一定程度上促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，但由于各地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況差異大，流轉(zhuǎn)率東高西低，流轉(zhuǎn)模式不夠成熟，流轉(zhuǎn)價(jià)格不同，土地流轉(zhuǎn)制度還不夠健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了許多問題，一些農(nóng)戶甚至還失去了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為無地人口。因此一些有勞動(dòng)能力的農(nóng)民不愿輕易選擇將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，怕土地流轉(zhuǎn)后反而降低收入或失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這些情況影響了“以地養(yǎng)老”模式的開展。另外，目前的土地流轉(zhuǎn)主要還是針對(duì)耕地，對(duì)于其他類型的土地，例如宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等如何通過流轉(zhuǎn)、出租、入市等方式發(fā)揮養(yǎng)老保障功能還沒有太多的研究和嘗試，從而影響了土地養(yǎng)老保障功能的全面發(fā)揮，限制了“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展。

（二）土地養(yǎng)老信托下的“以地養(yǎng)老”模式

土地養(yǎng)老信托是將土地權(quán)益以信托的方式變?yōu)轲B(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)資源和服務(wù)資源。在土地養(yǎng)老信托中，由于信托公司的參與，使得信托收益能夠得到一定的保障。目前國內(nèi)已經(jīng)在試點(diǎn)開展的土地養(yǎng)老信托主要有湖南“益陽模式”、安徽“宿州模式”和無錫“桃園模式”，在實(shí)施過程中主要是由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，也有企業(yè)和合作社的參與。早期的土地養(yǎng)老信托主要也是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，通過簽訂信托協(xié)議，加上信托機(jī)構(gòu)的保障，有利于土地的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)。隨著土地養(yǎng)老信托的發(fā)展，土地養(yǎng)老保障功能不斷凸顯，老人可以通過信托的方式將原來作為生產(chǎn)資料的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老資產(chǎn)。特別是對(duì)于一些貧困老人、失能或半失能老人，這種方式不僅可以降低風(fēng)險(xiǎn)，還可以使老人享受最大收益。但在土地養(yǎng)老信托試點(diǎn)過程中也出現(xiàn)了一些問題，主要還是因?yàn)橹贫炔粔蛲晟?、管理不到位、宣傳不全面等，因此要通過土地養(yǎng)老信托來發(fā)展“以地養(yǎng)老”模式還需要不斷健全法律法規(guī)、完善相關(guān)體制機(jī)制、及時(shí)向農(nóng)民進(jìn)行宣傳，最大化發(fā)揮土地養(yǎng)老保障功能。

（三）土地銀行為依托的“以地養(yǎng)老”模式

土地銀行不同于商業(yè)銀行，但應(yīng)用了銀行的原理，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以“存款”的形式存入銀行，并定期獲得土地存放的利息，將土地作為投資資本，是土地金融化的產(chǎn)物。土地銀行作為一種中介組織，設(shè)立的初衷主要還是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)為農(nóng)業(yè)建設(shè)和發(fā)展提供金融服務(wù)，例如土地抵押貸款等。隨著土地銀行的逐漸發(fā)展，其不僅可以服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化，還可以更好地維護(hù)農(nóng)村老人的合法權(quán)益，將老人閑置的土地集中起來，通過金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，有助于市場(chǎng)的公平交易。特別是對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的老人來說，土地銀行可以更好地幫助其合理利用土地，并從中獲得一定的收益。但目前全國試點(diǎn)土地銀行的地方還比較少，土地銀行的建設(shè)和運(yùn)行需要有完善的法律制度、金融制度、土地制度和社會(huì)保障制度做支撐，因此土地銀行模式的發(fā)展還需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過渡期。

三、農(nóng)村地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式發(fā)展的對(duì)策與建議

（一）豐富“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展形式

目前我國農(nóng)村地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式主要還是依靠耕地收入獲得保障，或是通過土地流轉(zhuǎn)形式獲得收益。僅僅依靠這兩種形式無法滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求，也使“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展受到了限制?！耙缘仞B(yǎng)老”模式是指通過合理利用各類土地資源來滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求，這里的各類土地除了耕地以外，還包括宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、四荒地等，只有將各類土地資源高效合理地利用起來服務(wù)于農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，才能使農(nóng)村老人的晚年生活得到保障，如果僅僅依靠耕地收入和土地流轉(zhuǎn)收益，則無法完全發(fā)揮“以地養(yǎng)老”模式的作用。因此要不斷創(chuàng)新和改革“以地養(yǎng)老”模式，不斷豐富“以地養(yǎng)老”模式的內(nèi)涵，充分調(diào)動(dòng)各類主體的積極性，例如政府、企事業(yè)單位、村集體、農(nóng)戶等，通過各種渠道合理利用各類土地資源，特別是要盤活閑置土地，將其用于養(yǎng)老事業(yè)，有效解決農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題。

（二）深化農(nóng)村土地制度改革

土地制度改革是農(nóng)村綜合改革的重中之重，也是“以地養(yǎng)老”模式能夠順利開展的制度保障。農(nóng)村土地制度改革首先要堅(jiān)持三條底線不能動(dòng)搖，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類型土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)制度、使用權(quán)制度進(jìn)行不斷的完善，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中存在的法律與制度問題、公平問題、不均衡問題、倫理問題等要出臺(tái)具體的解決方案。在進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革時(shí)，要考慮到農(nóng)民養(yǎng)老問題，針對(duì)不同地區(qū)農(nóng)村的地理環(huán)境、文化背景、經(jīng)濟(jì)水平等情況，因地制宜推行“以地養(yǎng)老”模式，并在結(jié)合相關(guān)政策和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的前提下，大膽創(chuàng)新，豐富“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展形式，拓寬實(shí)現(xiàn)途徑。

（三）加大政府對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的宣傳和政策支持力度

“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展離不開政府的宣傳和相關(guān)政策的支持。目前“以地養(yǎng)老”模式還處于發(fā)展初期，大部分農(nóng)民對(duì)這種模式的理解還不夠全面，這就需要當(dāng)?shù)卣畬?duì)“以地養(yǎng)老”模式進(jìn)行宣傳和講解，讓農(nóng)民了解這種模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，特別是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村老人的宣傳和講解，讓他們能夠成為真正的受益人。除了宣傳以外，“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展還需要一定的政策支持，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該因地制宜地制定出推動(dòng)“以地養(yǎng)老”模式發(fā)展的相關(guān)政策，特別是針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益如何分配，閑置、荒廢土地如何規(guī)劃用于發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，如何有效促進(jìn)各類土地的流轉(zhuǎn)、入市、出租等。通過政府宣傳和政策支持，在“以地養(yǎng)老”模式發(fā)展初期營(yíng)造良好的環(huán)境，提高農(nóng)民對(duì)這種模式的認(rèn)識(shí)和接納度，有利于“以地養(yǎng)老”模式的長(zhǎng)期發(fā)展。

（四）建立綜合智能化的土地交易信息平臺(tái)

建立土地交易信息平臺(tái)可以有效提高土地流轉(zhuǎn)和其他類型土地交易的效率，保證信息的公開透明，提升公平度。目前已經(jīng)有一些地區(qū)建立了土地交易信息平臺(tái)，大大提高了土地流轉(zhuǎn)的效率，為交易主體提供了高效便捷的服務(wù)。但就全國來看，土地交易信息平臺(tái)還不夠普及和完善，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于資金等方面的限制還沒有建立土地交易信息平臺(tái)，導(dǎo)致土地交易效率低，土地流轉(zhuǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)；而一些已經(jīng)建立的土地交易信息平臺(tái)也不夠完善，平臺(tái)的監(jiān)督管理功能還有待提高。另外，大部分土地交易信息平臺(tái)主要還是為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，忽略了其他類型土地的各種交易，導(dǎo)致平臺(tái)功能不夠綜合化，從而無法對(duì)“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展提供全面的信息化服務(wù)。由于各地農(nóng)村土地情況差異較大，政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)協(xié)作，加快推進(jìn)當(dāng)?shù)赝恋亟灰仔畔⑵脚_(tái)的建立，為后續(xù)土地的高效、透明、公平交易提供技術(shù)上的支撐，也為促進(jìn)“以地養(yǎng)老”模式的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。