我國殘疾人職業(yè)教育政策的歷程、特征與思考*

連會斌

(云南大學(xué) 職業(yè)與繼續(xù)教育學(xué)院 昆明 650000)

2021年4月，全國職業(yè)教育大會創(chuàng)造性地提出了“國家重視技能、社會崇尚技能、人人學(xué)習(xí)技能、人人擁有技能”的技能型社會建設(shè)任務(wù)。殘疾人群體是否能夠?qū)W習(xí)技能并擁有技能，也成為檢驗技能型社會建設(shè)的重要標(biāo)志之一。2022年，國務(wù)院頒布的《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》指出，繼續(xù)推進職業(yè)教育與特殊教育的深度融合[1]，開展殘疾人職業(yè)教育的重要性進一步突顯。殘疾人職業(yè)教育政策具有引導(dǎo)殘疾人職業(yè)教育行為和活動發(fā)展的導(dǎo)向作用，既可以對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展過程中的教育失衡狀態(tài)進行調(diào)控和平衡，又可以通過其強制性和懲罰性來控制、保障和規(guī)范殘疾人職業(yè)教育的開展。通過回顧殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)展演變，可以準確把握殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展的特征，明晰殘疾人職業(yè)教育政策的不足，為殘疾人職業(yè)教育完善立法進而保障殘疾人職業(yè)教育發(fā)展提供一定啟示。由于改革開放前國內(nèi)針對殘疾人群體主要進行的職業(yè)勞動訓(xùn)練，僅僅是殘疾人職業(yè)教育在我國出現(xiàn)的萌芽，且國家政策主要針對盲、啞、聾等人群，殘疾人受眾范圍尚小。后續(xù)受“文化大革命”影響，殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展陷入停滯，殘疾人職業(yè)教育的實踐成效尚未在全國取得較大影響。而自改革開放以來，隨著我國特殊教育和職業(yè)教育在國內(nèi)的飛速發(fā)展，殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展也隨之迅猛，為我國殘疾人群體能夠順利融入社會、實現(xiàn)自身價值提供了較為有益的實踐方式。本文主要梳理改革開放后國內(nèi)殘疾人職業(yè)教育的相關(guān)政策，總結(jié)殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)展特征，并展望殘疾人職業(yè)教育政策的未來發(fā)展，以期為殘疾人職業(yè)教育發(fā)展提供一定的理論依據(jù)。

一、改革開放以來我國殘疾人職業(yè)教育政策的嬗變

(一)殘疾人職業(yè)教育的恢復(fù)起步階段(1978—1990年)

改革開放之初，我國教育事業(yè)進入恢復(fù)與重建階段，殘疾人職業(yè)教育也隨之開始發(fā)展。1982年的《憲法》以根本大法的形式保障了殘疾人教育的順利開展[2]。緊隨其后，1984年的《全日制六、八年制聾啞學(xué)校教學(xué)計劃(征求意見稿)》(以下簡稱《聾啞學(xué)校意見稿》)、1987年的《全日制盲校小學(xué)教學(xué)計劃(初稿)》(以下簡稱《盲校計劃》)和《全日制弱智學(xué)校(班)教學(xué)計劃(征求意見稿)》(以下簡稱《弱智學(xué)校意見稿》)又將“職業(yè)技術(shù)課程”由國家層面納入聾啞、盲、弱智學(xué)校課程中，取代了以往的“職業(yè)勞動訓(xùn)練”[3]，在殘疾人教育中開展職業(yè)教育形成初步共識。1988年的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》(以下簡稱《五年綱要》)明確提出要抓好我國殘疾人職業(yè)教育[4]，為我國殘疾人職業(yè)教育事業(yè)步入正軌奠定了基礎(chǔ)。1989年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門關(guān)于發(fā)展特殊教育若干意見的通知》(以下簡稱《發(fā)展特教通知》)和《關(guān)于發(fā)展特殊教育若干意見》(以下簡稱《發(fā)展特教意見》)中均指出要在特殊教育中融入職業(yè)技術(shù)教育[5-6]，國家開始認識到職業(yè)技術(shù)教育對于我國特殊教育事業(yè)的重要性。1990年的《中華人民共和國殘疾人保障法》(以下簡稱《殘障法》)明確要求面向殘疾人群體開展職業(yè)教育[7]，為我國殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展提供了強有力的法律保障，具體見表1。隨著殘疾人教育事業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展，國家開始重視殘疾人職業(yè)教育的作用，并開始通過各種文件提倡在特殊教育學(xué)校開展相應(yīng)的職業(yè)課程，為殘疾人職業(yè)教育工作的發(fā)展奠基，并從國家法律層面為殘疾人職業(yè)教育工作的開展提供保障。

表1 殘疾人職業(yè)教育的恢復(fù)起步階段(1978—1990年)

(二)殘疾人職業(yè)教育的實踐規(guī)范階段(1991—2000年)

1994年的《殘疾人教育條例》中首次指明了殘疾人職業(yè)教育開展的方針、政府責(zé)任等[8]，為殘疾人職業(yè)教育事業(yè)做了頂層設(shè)計。1996年的《中華人民共和國職業(yè)教育法》(以下簡稱《職教法》)進一步以法律形式明確，要扶持殘疾人職業(yè)教育發(fā)展[9]；《殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn)“九五”實施方案》(以下簡稱《殘職教“九五”方案》)提出了殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)與措施[10]。這兩個文件形成了殘疾人職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展的基本方略。雖然1998年教育部頒布的《特殊教育學(xué)校暫行規(guī)程》(以下簡稱《特校規(guī)程》)指出，要在特殊教育學(xué)校高年級開展職業(yè)技術(shù)教育，但涉及殘疾人職業(yè)教育體系建設(shè)的內(nèi)容均要求積極發(fā)展殘疾人初等、中等職業(yè)教育，而對于殘疾人高等職業(yè)教育則采取“適當(dāng)”原則[11]，具體見表2。這個階段初步形成了我國殘疾人職業(yè)教育“以初、中等為主體，高等為輔助”的職教體系和發(fā)展方針。

表2 殘疾人職業(yè)教育的實踐規(guī)范階段(1991—2000年)

(三)殘疾人職業(yè)教育的大力發(fā)展階段(2001—2014年)

在這一階段，對殘疾人職業(yè)教育的標(biāo)準有了明確的規(guī)定，如《殘疾人職業(yè)教育與培訓(xùn)“十五”實施方案》(以下簡稱《殘職教“十五”方案》)中對于殘疾人職業(yè)教育的經(jīng)費保障首次作了具體論述，還針對殘疾人職業(yè)教育事業(yè)目標(biāo)達成的檢查評估制定了細則[12]，推動殘疾人職業(yè)教育工作從目標(biāo)—實施—反饋的完整體系的建設(shè)。2007年的《殘疾人中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(試行)》(以下簡稱《殘中職標(biāo)準》)初步提出建立專門的殘疾人中等職業(yè)學(xué)校[13]，改變了以往殘疾人職業(yè)教育依附特殊教育學(xué)校的現(xiàn)狀。同年，《全國特殊教育“十一五”發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《特教“十一五”規(guī)劃》)提出利用社區(qū)成人培訓(xùn)機構(gòu)和遠程教育來發(fā)展殘疾人職業(yè)教育[14]，進一步豐富了殘疾人職業(yè)教育的開展形式。2012年《殘疾人教育工作“十二五”實施方案》(以下簡稱《殘教“十二五”方案》)和2014年《特殊教育提升計劃(2014—2016年)》(以下簡稱《特教提升計劃》)將殘疾人職業(yè)教育推向高中階段并擴大殘疾人中職學(xué)校招生名額[15]，特別是提出在高校創(chuàng)造條件接收殘疾學(xué)生[16]，打通了殘疾人群體學(xué)歷提升的渠道，為殘疾人職業(yè)教育學(xué)歷體系的進一步完善創(chuàng)造了發(fā)展條件，具體見表3。殘疾人職業(yè)教育工作在這個階段步入正軌，并獲得快速發(fā)展。

表3 殘疾人職業(yè)教育的大力發(fā)展階段(2001—2014年)

(四)殘疾人職業(yè)教育的內(nèi)蘊提升階段(2015年至今)

2015年國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快推進殘疾人小康進程的意見》(以下簡稱《殘疾人小康意見》)指出，國家層面要出臺加快殘疾人職業(yè)教育事業(yè)的政策措施[17]，進一步促進了我國殘疾人職業(yè)教育事業(yè)繁榮發(fā)展。2016年《殘疾人職業(yè)技能提升計劃(2016—2020年)》(以下簡稱《殘疾人提升計劃》)提出要分類開展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)[18]，推動了殘疾人職業(yè)教育的開展更加合理化。2017年《第二期特殊教育提升計劃(2017—2020年)》(以下簡稱《二期特教計劃》)和2018年《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》(以下簡稱《發(fā)展殘職教意見》)，既對殘疾人職業(yè)教育開展的意義做了國家層面的定義，也進一步明確了中等職業(yè)教育對于殘疾人職業(yè)教育工作開展的重要意義[19-20]。2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》(以下簡稱《改革方案》)明確提出對殘疾人職業(yè)教育進行經(jīng)費支持[21]，殘疾人職業(yè)教育在經(jīng)費上得到進一步保障。2022年《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》(以下簡稱《“十四五”特教計劃》)提出面向殘疾學(xué)生開展“1+X”證書制度試點[22]，加快了特殊教育與職業(yè)教育發(fā)展的深度融合，體現(xiàn)出殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的時代適應(yīng)性，具體見表4。自2015年以來，關(guān)于殘疾人職業(yè)教育的保障措施更加豐富，政府進一步完善殘疾人職業(yè)教育工作的頂層設(shè)計，為殘疾人職業(yè)教育工作的開展提供了強大的政策保障，殘疾人職業(yè)教育工作正在新時代大踏步前進。

表4 殘疾人職業(yè)教育的內(nèi)蘊提升階段(2015年至今)

二、改革開放以來我國殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)展特征

(一)政策價值取向的“尊重、包容、人性化”

殘疾人職業(yè)教育政策在制定過程中，堅持以殘疾人群體發(fā)展需求為導(dǎo)向，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，展現(xiàn)了對殘疾人群體價值認可的崇高社會倫理內(nèi)涵，其價值取向鮮明地體現(xiàn)出對殘疾人群體的“尊重、包容、人性化”特征。改革開放后，為了使殘疾人群體更好地融入社會，特殊教育學(xué)校開始提供職業(yè)技術(shù)課程，如《聾啞學(xué)校意見稿》《盲校計劃》《弱智學(xué)校意見稿》中開始探索殘疾學(xué)生的職業(yè)教育路徑，通過將職業(yè)教育融入日常學(xué)習(xí)課程的形式開展職業(yè)教育[23]。無論是職業(yè)勞動訓(xùn)練還是職業(yè)技術(shù)課程，都起到了殘疾學(xué)生職業(yè)啟蒙、職業(yè)道德培養(yǎng)、初步明晰職業(yè)選擇等效果，較好地適應(yīng)了殘疾學(xué)生接受職業(yè)教育的特點。同時，《發(fā)展特教通知》《殘中職標(biāo)準》均要求建設(shè)專門的殘疾人職業(yè)學(xué)校[24-25]，《特教提升計劃》指出普高、中職要積極接收殘疾學(xué)生[26]，促進全社會接納包容殘疾學(xué)生。這充分契合了殘疾學(xué)生的就學(xué)意愿，為殘疾學(xué)生接受適宜的職業(yè)教育擴大了學(xué)校選擇面。政府通過政策制定實施促進平等對待殘疾人群體、完善殘疾人職業(yè)教育入學(xué)保障體系等，確保殘疾人群體能夠接受包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育,讓殘疾人群體終身享有學(xué)習(xí)機會[27]，如《憲法》《殘障法》《殘疾人教育條例》《職教法》等均涉及殘疾人群體職業(yè)教育問題，要求平等對待殘疾人群體的教育問題[28-31]。特別是《殘疾人教育條例》指出，要根據(jù)殘疾人身心特點設(shè)置專業(yè)，盡可能滿足殘疾人接受職業(yè)教育的需求[32]。《殘職教“十五”方案》《特教“十一五”規(guī)劃》《殘疾人提升計劃》等文件均要求開展豐富多樣的殘疾人職業(yè)教育培訓(xùn)方式，充分利用社區(qū)、遠程教育技術(shù)等保障殘疾人群體的職業(yè)教育權(quán)[33-35]。《殘教“十二五”方案》提出，要逐步實現(xiàn)殘疾學(xué)生免費接受高中教育[36]，進一步為殘疾學(xué)生接受高中階段的職業(yè)教育消除了資金之憂。

(二)政策實踐導(dǎo)向的“聯(lián)動、融通、合作化”

殘疾人職業(yè)教育政策制定的目的在于指導(dǎo)社會上殘疾人職業(yè)教育的實踐，對殘疾人職業(yè)教育行為和發(fā)展方向發(fā)揮導(dǎo)向作用。通過對殘疾人職業(yè)教育政策內(nèi)容的梳理可知，政策規(guī)劃的殘疾人職業(yè)教育發(fā)展道路均強調(diào)，我國殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展不是孤軍作戰(zhàn)，而是充分利用各方資源為殘疾人群體提供接受職業(yè)教育的機會，即將“聯(lián)動、融通、合作化”作為殘疾人職業(yè)教育實踐的基本導(dǎo)向。如《殘職教“十五”方案》指出，要依托縣、鄉(xiāng)教育和職業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)開展殘疾人職業(yè)教育[37]；《特教提升計劃》明確指出普通中職要積極招收殘疾學(xué)生，且倡導(dǎo)高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)[38]，滿足殘疾學(xué)生接受高等教育的愿望，積極帶動普通中職、高校參與殘疾人職業(yè)教育；《特教“十一五”規(guī)劃》指出，要充分利用社區(qū)資源為殘疾人群體提供職業(yè)教育，利用社區(qū)網(wǎng)格化的輻射效應(yīng)加強殘疾人職業(yè)教育開展的實效性[39]；《“十四五”特教計劃》鼓勵普通中職設(shè)置特教班[40]，加強職特融通，實現(xiàn)雙向資源互融，深化殘疾人職業(yè)教育廣度和深度。受融合教育思潮的影響，我國殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展也非常注重普職融通，即在殘疾人義務(wù)教育階段開展職業(yè)教育，為殘疾學(xué)生未來走入社會奠定基礎(chǔ)。國家層面不斷采取政策推動社會資源與殘疾人職業(yè)教育之間“聯(lián)動、融通、合作化”，在促進殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的同時，也推動著整個社會的特殊教育水平不斷提升。

(三)政策發(fā)展演變的“適應(yīng)、發(fā)展、時代化”

殘疾人職業(yè)教育政策契合時代發(fā)展的特點，即各個階段之間漸進發(fā)展，隨著我國教育、經(jīng)濟水平的變化而不斷發(fā)生改變，體現(xiàn)出“適應(yīng)、發(fā)展、時代化”的基本特征。在初步建立階段，由于我國教育事業(yè)正處于恢復(fù)期，殘疾人職業(yè)教育剛剛萌芽，僅通過《聾啞學(xué)校意見稿》《盲校計劃》《弱智學(xué)校意見稿》初步提出在三類特教學(xué)校中開設(shè)相關(guān)課程[41]，并通過法律等形式提出開展殘疾人職業(yè)教育。隨著我國20世紀80—90年代教育法制建設(shè)的開始，殘疾人職業(yè)教育的法律保障也開始完善，如《憲法》提出要保障殘疾人接受教育[42]，《殘障法》《職教法》通過立法形式保障殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展[43-44]。同時，隨著世界銀行教育貸款計劃項目在我國的實施以及我國自身經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國教育事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟困境得到了極大紓解，教育發(fā)展的各項保障在這個階段均取得了較大進展，如《殘疾人教育條例》《殘職教“九五”方案》《殘職教“十五”方案》《殘疾人小康意見》等文件中為殘疾人職業(yè)教育開展闡明經(jīng)費保障、權(quán)責(zé)明晰等[45-48]，并在時代發(fā)展過程中不斷完善。進入21世紀，政策開始更加關(guān)注殘疾人職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)，如《殘中職標(biāo)準》《殘教“十二五”方案》《殘疾人提升計劃》等文件對殘疾人職業(yè)教育的專業(yè)建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)、輻射范圍等方面作出了更多細致的規(guī)定[49-51]。目前，殘疾人職業(yè)教育事業(yè)與職業(yè)教育、特殊教育事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)密不可分、融為一體，殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展體現(xiàn)著職業(yè)教育、特殊教育事業(yè)的最新內(nèi)容，如《“十四五”特教計劃》提出開展殘疾人的“1+X”證書工作[52]，為殘疾人職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)進一步作出規(guī)定。

三、我國殘疾人職業(yè)教育政策的未來發(fā)展思考

(一)完善殘疾人職業(yè)教育政策建設(shè)

在殘疾人職業(yè)教育對象的界定上，需要認識到接受殘疾人職業(yè)教育的學(xué)生不僅包括身心殘疾的學(xué)生，還要從最初的聽力障礙、言語障礙、視力障礙、肢體障礙、多重障礙等學(xué)生擴大到有各種特殊需要的學(xué)生[53]，廣泛納入學(xué)習(xí)障礙、閱讀障礙等類型的學(xué)生。只有在政策上充分認識到特殊學(xué)生涵義的廣泛性，才能在實踐過程中探索不同類型學(xué)生的學(xué)習(xí)特點，針對不同的學(xué)生類型設(shè)計相應(yīng)的教育活動，從而實現(xiàn)學(xué)生的發(fā)展。通過對殘疾人職業(yè)教育政策的梳理可以看出，我國關(guān)于殘疾人職業(yè)教育的專門文件較少，多數(shù)是放在宏觀特殊教育或者職業(yè)教育的政策文本之下論述。因此，制定一個專門的殘疾人職業(yè)教育政策文本，全面論述殘疾人職業(yè)教育的內(nèi)涵、意義、路徑、保障、評價機制等，對殘疾人職業(yè)教育擺脫“附庸?fàn)顟B(tài)”、獨立發(fā)展具有重要意義。在殘疾人職業(yè)教育政策的制定過程中，需要緊密結(jié)合就業(yè)等相關(guān)政策，實現(xiàn)殘疾人的“支持性就業(yè)”，讓殘疾人職業(yè)教育的落實更加具有現(xiàn)實意義。

(二)增強殘疾人職業(yè)教育政策可操作性

法律法規(guī)的特點是嚴密而簡潔，而政府和主管部門制定的具體政策要以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，是法律法規(guī)的具體化表現(xiàn)，需要具有可操作性[54]。當(dāng)前的殘疾人職業(yè)教育政策應(yīng)當(dāng)做到及時更新，與時俱進。如我國開展殘疾人職業(yè)教育的院校在辦學(xué)過程中需要堅持將殘疾人職業(yè)教育資源開放化，以共享理念打破教育壁壘，加強殘疾人職業(yè)教育合作氛圍，以優(yōu)質(zhì)殘疾人職業(yè)教育資源帶動其他地區(qū)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展。特別是融合教育改革對當(dāng)代殘疾人職業(yè)教育學(xué)校發(fā)展提出了新的要求，殘疾人職業(yè)教育學(xué)校需要向殘疾人職業(yè)教育資源中心過渡或轉(zhuǎn)型，相關(guān)立法或行政部門應(yīng)當(dāng)出臺殘疾人職業(yè)教育學(xué)校過渡或轉(zhuǎn)型為殘疾人職業(yè)教育資源中心的辦法或條例，幫助這些學(xué)校順利轉(zhuǎn)型?！都彝ソ逃龠M法》出臺后，殘疾人職業(yè)教育學(xué)校需要更加注重家校合作。特別是在特殊教育領(lǐng)域，很多特殊學(xué)生在校學(xué)習(xí)過程中需要家長的參與才能完成學(xué)業(yè)，因此需要出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)殘疾人職業(yè)教育學(xué)校在校內(nèi)設(shè)置一定崗位，幫助家長在校陪讀等。因而，在未來制定殘疾人職業(yè)教育政策的過程中，必須把握實用性、適應(yīng)性、及時性等原則，全面服務(wù)我國殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展。

(三)研制殘疾人職業(yè)教育資金資助政策

通過對殘疾人職業(yè)教育政策的梳理可知，雖然我國已有數(shù)個政策文件涉及殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的經(jīng)費保障問題，但對于接受職業(yè)教育的殘疾人群體的受教育經(jīng)費保障問題仍然沒有完全解決。我國目前特殊學(xué)生就讀殘疾人職業(yè)教育學(xué)校的很多費用仍然需要其家庭承擔(dān)，且尚無專門的殘疾人職業(yè)教育獎助學(xué)金體系。部分家庭困難的殘疾學(xué)生，既要進行身心治療，又需要負擔(dān)學(xué)費、生活費等費用，壓力很大。相關(guān)部門需要盡快研究、完善并出臺相關(guān)殘疾人職業(yè)教育資金保障辦法，為我國廣大需要接受殘疾人職業(yè)教育的學(xué)生提供資金保障。面向殘疾人職業(yè)教育學(xué)生的獎助學(xué)金體系需要更加完善，才能使學(xué)生及其家庭負擔(dān)得起。如各省殘聯(lián)應(yīng)當(dāng)出臺地方性殘疾人職業(yè)教育資助辦法，充分調(diào)研當(dāng)?shù)貧埣踩巳后w接受職業(yè)教育的需求和困難，針對困難程度不同的殘疾人群體提供半額獎學(xué)金、全額獎學(xué)金等不同層次的獎金資助體系，充分保障殘疾人群體接受職業(yè)教育的權(quán)利。