基于成本核算的政府績效評價指標體系構建與應用

唐 洋，王佳瑞，胡 晴

(南華大學 經(jīng)濟管理與法學學院，湖南 衡陽 421001)

政府部門作為提供社會公共服務的主體，其工作績效水平影響著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度，評價政府績效不僅要關注政府活動取得的效果，還要重視政府為此投入的成本[1]。行政成本過高會加重政府的財政負擔，影響政府形象?！吨袊冃Ч芾砟觇b》中指出，許多國家的各級政府部門都將政府績效管理作為提升公共服務質(zhì)量的手段，推動服務型政府建設。通過長期的探索與實踐，我國逐漸形成了政府績效管理的甘肅模式、深圳模式、杭州模式和青島模式，但囿于評價模式與技術路線不成熟以及評價數(shù)據(jù)源問題，無法形成廣域的地方政府綜合績效評價報告。近年我國政府的各項工作報告都強調(diào)了要降低行政成本，可見控制政府行政成本是我國政府改革和社會發(fā)展的需要。黨的十八屆三中全會提出全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，而設置成本等績效目標，可以更加精準地衡量政府整體運行效率、核心業(yè)務實施效果、政策和項目預算資金使用情況。2018年政府出臺了全面實施預算績效管理的文件，要求各級政府建立健全定量和定性相結(jié)合的績效預算評價指標體系，這標志著我國績效改革邁入發(fā)展新階段。構建基于成本核算的政府績效評價體系是提高公共資源利用效率的現(xiàn)實要求，其作用不僅表現(xiàn)在為績效預算的編制和實施提供必要的成本信息，給予政府績效測量必要的數(shù)據(jù)支撐，還有助于提高政府行政效率、公共服務水平，從而實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化[2]。

一 文獻回顧

20世紀后期，為提高政府行政能力并解決政府赤字問題，西方國家在經(jīng)歷多次行政管理改革后，將政府行政績效與資源配置相結(jié)合，有效解決了財政資金浪費的問題。隨著政府對績效評價工作的日益重視，國內(nèi)學者對政府績效評價指標和考核內(nèi)容的研究不斷深入，主要從以下三個方面展開：

第一，關于政府績效評價相關理論的研究。林琳認為政府績效評價是指在科學的指導下，對政府工作的工作效率、質(zhì)量及人民的滿意度等進行一定的評價[3]。魏紅征指出政府績效評價主要研究的是政府與公民的外部關系，目的是為了提高政府的公信力[4]。James R E認為政府績效評價工作應學習企業(yè)在實施績效管理過程中的成功經(jīng)驗，細化政府績效評價工作考核范疇，以提高政府工作人員的積極性[5]。

第二，關于政府績效評價指標的確定。伍海峰認為政府績效評價指標體系是一個涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面互相協(xié)調(diào)、互相作用的一個完整科學的評價體系[6]。劉用銓認為對政府績效進行評價的關鍵指標在于成本的有效性，并以此提出政府組織投入-產(chǎn)出模型[7]。趙愛英等人從構建政府成本會計核算體系的目的出發(fā)，指出成本核算與績效評價能共同促進預算績效的編制，側(cè)面印證了成本核算在政府績效評價中的重要性[8]。Laurence和Robbie在政府績效考核指標體系中加入了顧客滿意度這一服務型指標，并且建立了關于滿意度的評測模型[9]。

第三，關于政府績效評價方法的研究。姜宏青等指出傳統(tǒng)評價方法(主要指3E評價法、平衡計分卡法和標桿管理法)由于缺乏工具理性之于績效水平精準評價的優(yōu)勢，在實務中存在定量或定性誤區(qū)，使得建立定性分析與定量方法相結(jié)合的績效評價模型成為必行之策[10]。陸相林和趙寧基于平衡計分卡方法構建指標體系，保證了各指標的科學性、全面性，突出了評價方法的可操作性和可比性[11]。

綜上所述，我國現(xiàn)行的政府績效工作存在理論研究滯后于實踐的問題，績效考核結(jié)果的導向性不強，尤以政府成本的投入效益與隱性成本等指標較少受到關注[12]。并且在地方政府績效評價指標選取方面存在指標冗雜、主觀賦值權重、績效評價指標不可衡量等問題，難以對我國地方政府績效進行客觀評價。

二 基于成本核算的政府績效評價指標體系構建與說明

政府績效評價是運用特定的評價工具，對一定時期內(nèi)政府的工作效益進行客觀評價的過程。本文從成本核算的視角出發(fā)，采用層次分析法，構建較為全面、系統(tǒng)、層次化的績效評價體系。

(一)政府績效評價指標體系構建的基本要素

1.評價目標

政府進行績效評價工作應遵循一定的價值導向，以努力建成為服務型政府為目標，不斷提升自身公信力和執(zhí)行力。政府績效評價目標不僅要涵蓋社會效益、環(huán)境效益等管理效益指標，還要包括各種形式的成本投入以及產(chǎn)出，關注公共資源耗用情況，使得政府績效評價工作能夠促進政府履行職能、提高政府行政效率并確定政府未來的目標及行動計劃等[13]。

2.評價主體

可是，我怎么開口向林老板提出辭工呢？憑心而論，我現(xiàn)在工作穩(wěn)定，工資不低，地位也不錯，而且我對大發(fā)廠是有感情的。然而我對我們林老板卻是沒什么感情的，這也不是一言兩語一兩件事能說清的。林老板給我總的感覺就是一個暴發(fā)戶類的無良老板，比如沒日沒夜的加班，沒完沒了的罰款，沒頭沒腦的辱罵，沒心沒肺的搶單……反正我覺得林老板為了牟取暴利可以不擇手段，可以昧著良心，是個利欲熏心的人。我這個人實在，看到不合理的事情就不舒服。林老板做事總是讓我不舒服，我就覺得干得挺沒意思的。

評價主體的廉政意識是保證政府績效評價結(jié)果公平客觀的有效支撐。政府應通過建立獨立的績效評價工作領導小組、引入第三方專業(yè)評價組織、聘請績效評價方面的專家學者參與政府績效評價等方式引入多元化的績效評價主體。注重對小組成員進行績效管理理論與操作的培訓，堅持結(jié)果反饋與改進工作相統(tǒng)一的原則，規(guī)范權力運行，促進地方政府各項工作任務落實到位[14]。

3.評價程序

政府績效評價堅持日?？己伺c年度集中考核并重的原則，科學設計考核程序，具體包括四部分：一是前期準備工作。評價主體根據(jù)各部門上報的重點工作，確定績效考核范圍。二是開展績效評價。分發(fā)調(diào)查問卷收集數(shù)據(jù)，對信息反饋實施機構進行總體評價。三是報告形成階段。經(jīng)過多層數(shù)據(jù)分析，并參考外部評價情況，根據(jù)相關反饋信息，最后形成正式的績效評價報告。四是報告建檔、問題解決階段。對已形成的政府績效評價正式報告進行存檔、嚴格保管，根據(jù)績效評價制度及時獎懲，持續(xù)提升并改進政府工作。

(二)構建基于成本核算的政府績效評價體系

基于政府“使命—職能—業(yè)績”的內(nèi)在邏輯，從經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、資源環(huán)境、教育科技、成本管理、公共服務六個方面來構建政府績效評價指標體系，以期對政府工作作出客觀評價[15]。

1.政府績效評價指標初選

本文基于成本核算設計的政府績效評價指標體系，是在結(jié)合學者們對政府績效評價指標設計和測度政府行政成本的研究成果基礎上，遵循全面性、系統(tǒng)性原則，初步擬定了政府績效評價一級指標6個，二級指標65個，具體見表1。

表1 政府績效評價指標初選表

2.政府績效評價指標的二次篩選

首次選取的評價指標雖然較為全面，但存在指標交叉和重復的現(xiàn)象且難以突出重點。為保證政府績效評價指標的合理性，我們首先按照表1中的指標設計調(diào)查問卷，分別發(fā)放給多位政府績效評價人員和學術界相關領域的專家，借助他們的管理經(jīng)驗和知識儲備，全面、分層次地優(yōu)選出基于成本核算的政府績效評價指標[16]。其次對問卷結(jié)果進行統(tǒng)計分析和篩選，剔除指標間的重疊或交叉，最終確定6個一級指標，38個二級指標。

表2 篩選后的經(jīng)濟發(fā)展評價指標

(2)“社會管理”指標。選取“社會保障與就業(yè)支出占財政支出比、城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人數(shù)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)”五個指標來評價政府的社會管理能力，見表3。

表3 篩選后的社會管理評價指標

(3)“資源環(huán)境”指標。選取“環(huán)保支出占財政支出的比重、森林覆蓋率、污水處理率、城市空氣優(yōu)良率、工業(yè)固體廢棄物綜合利用率、SO2排放量”六個指標來反映政府保護資源環(huán)境的工作強度與結(jié)果，見表4。

表4 篩選后的資源環(huán)境評價指標

(4)“教育科技”指標。選取“教育經(jīng)費占財政支出比重、普通高等學校在校學生數(shù)、普通中學在校學生人數(shù)、科技支出占財政支出比重、高新技術產(chǎn)業(yè)增加值、有效發(fā)明專利數(shù)”六個指標來評價政府推動教育事業(yè)發(fā)展的工作績效和政府在科技創(chuàng)新方面投入的財政資金的效果，見表5。

表5 篩選后的教育科技評價指標

(5)“成本管理”指標。選取“一般公共預算支出、行政成本總額、政府債務總額、行政成本占GDP比重、三公經(jīng)費控制率、工資福利支出占財政支出比重、集中采購支出節(jié)約率”七個二級指標構成成本管理指標[17-18]，見表6。

表6 篩選后的成本管理評價指標

(6)“公共服務”指標。選取“一般公共服務支出占財政支出的比重、衛(wèi)生機構床位數(shù)、人均城市道路面積、燃氣普及率、用水普及率、公眾滿意度”六個指標來評價政府公共服務能力，見表7。

表7 篩選后的公共服務評價指標

(三)政府績效評價指標體系中指標權重的確定

為了獲得科學合理的績效評價結(jié)果，需要運用科學的方法確定各評價指標權重，本文采用層次分析方法。首先，構建判斷矩陣，根據(jù)已確定的政府績效評價指標，將這些評價指標設置成調(diào)查問卷發(fā)放給政府部門工作人員和學術界相關領域的專家，并讓他們對各指標的相對重要程度進行判斷，再將專家們對各類指標的評分進行收集和匯總，得出評價矩陣。其次，計算各指標權重。本文通過軟件運算快速得出判斷矩陣的特征向量，并對其進行歸一化處理，進而得出最大特征值。最后，進行一致性檢驗。模型成功的關鍵在于權重的設置，這需要利用軟件對一致性指標、隨機一致性指標和一致性比率進行一致性驗證，確定所得到的權重是否合理。計算分析政府評價指標權重，見表8。評分標準則是在聽取專家意見的基礎上，參照中共湖南省委辦公廳印發(fā)的《2017年湖南省績效評估實施方案》具體制定的。

表8 基于成本核算的地方政府績效評價指標體系

三 政府績效評價指標體系在H市的應用

(一)H市簡介

H市作為省域副中心城市，被定位為國家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)以及全國加工貿(mào)易重點承接地。H市是國家生態(tài)文明先行示范區(qū)、國家服務業(yè)綜合配套改革試點城市。近年來H市不斷健全政府績效評價工作制度，明確相應部門、崗位及相關工作人員的分工與職責，并對其進行考核和獎懲，為科學評價政府工作提供了有效的保障。對H市政府進行實地調(diào)查得知，其績效評價工作仍存在重結(jié)果輕管理的問題，故本文在結(jié)合H市績效評價工作現(xiàn)狀基礎上，提出基于成本核算的政府績效評價體系，促進H市加快建立現(xiàn)代財政制度。

(二)H市政府績效評價結(jié)果分析

本文設計的政府績效評價得分的總分為100分，我們通過上述的評分標準得到相應二級指標的分數(shù)，再乘以各指標權重得出二級指標的加權得分，然后對六大指標各年合計分數(shù)分別加總得到H市2017—2019年的政府績效評價綜合得分。按照政府績效評價的五個等級：優(yōu)秀(90—100)、良好(80—90)、中等(70—80)、及格(60—70)和不及格(<60)，最終得出該政府績效評價等級。六大指標具體的評價分數(shù)見表9—表15。

由表9可知，H市經(jīng)濟發(fā)展水平總體呈上升趨勢。在經(jīng)濟總量方面，H市地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共預算收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值在總體上有所增加，增長趨勢明顯，而社會消費品零售總額在2018年有所波動，但波動幅度較??；在經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構方面，規(guī)模以上工業(yè)增加值增速不斷提高。在經(jīng)濟發(fā)展效果方面，城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量不斷改善、城市化水平不斷提高，經(jīng)濟發(fā)展效果良好。從這三個方面來看，H市的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量較高。

表9 經(jīng)濟發(fā)展指標評分表

由表10可知，政府穩(wěn)步推進養(yǎng)老保險制度改革，不斷完善醫(yī)療保障體系，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險參保人數(shù)不斷增加，H市在社會保障與促進就業(yè)方面的支出逐年增加[19]。從城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)和城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)來看，H市居民的就業(yè)和生活得到改善，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)從2017年的31.5%下降到2019年的29.62%，說明居民生活水平不斷提高。

表10 社會管理指標評分表

由表11可知，H市政府近三年來在節(jié)約資源和保護環(huán)境方面的工作成效顯著。市財政對環(huán)保上的投入逐年增加，環(huán)境效益指標改善明顯，其中森林覆蓋率由2017年的47.10%增加到2019年的48.24%。從近三年H市的城市空氣優(yōu)良率指標和SO2排放量指標綜合得分可以看出城市空氣質(zhì)量得到持續(xù)改善，有害氣體排放量逐漸降低，且工業(yè)固體廢棄物綜合利用程度整體較高，說明工業(yè)技術較為先進，減少了資源的浪費[20]。

表11 資源環(huán)境指標評分表

由表12可知，H市政府教育科技工作開展情況良好。不斷優(yōu)化教育資源布局配置，建立了與辦學規(guī)模、辦學質(zhì)量等相適應的教育投入機制，普通高等學校在校學生人數(shù)和中學在校學生人數(shù)逐年增長，教育質(zhì)量不斷提高。近年來，H市不斷加大科技創(chuàng)新資金投入力度，全市高新技術產(chǎn)業(yè)增速從2017年的14.81%增加到2019年的16.3%，保持了較快增長，為科技成果的快速產(chǎn)業(yè)化提供了有效支撐。

表12 教育科技指標評分表

由表13可知，近3年H市政府成本節(jié)約意識較強，成本管理工作取得了一定成效。從成本規(guī)模來看，H市行政成本規(guī)模未超出全省平均水平，說明指標數(shù)據(jù)的增長速度整體處于合理區(qū)間。政府一般公共預算支出決算數(shù)相較預算數(shù)波動不大，2017—2019年政府債務總額增速分別為6.00%、5.59%和4.84%，增速逐年放緩，說明H市政府控制債務規(guī)模的能力不斷增強。從成本結(jié)構來看，H市政府的行政成本占GDP的比重、工資福利支出占財政支出比重呈現(xiàn)下降趨勢，可以看出政府維持自身正常運轉(zhuǎn)和履行法定職責所產(chǎn)生的成本較為合理，降低了政府機構的運作負擔[21]。從成本控制角度來看，H市政府按照《中華人民共和國政府信息公開條例》對“三公”經(jīng)費的相關數(shù)據(jù)予以公開，但“三公”經(jīng)費控制水平還有待提高[22]。集中采購支出節(jié)約率指標維持在7%左右，說明政府采購工作質(zhì)量還需要加強，應根據(jù)實際情況合理運用政府采購資金。

表13 成本管理指標評分表

由表14可知，H市公共服務水平逐年提升。一般公共服務支出占財政支出比重與全省平均水平基本持平，人均城市道路面積逐年增加，基礎設施建設水平不斷提高。衛(wèi)生機構床位數(shù)配置增多，公共衛(wèi)生機構承載病患能力上升。燃氣普及率、用水普及率逐年提升，至2019年基本實現(xiàn)全覆蓋，也說明H市的經(jīng)濟發(fā)展水平為其提供更好的公共服務創(chuàng)造了基礎性條件。

表14 公共服務指標評分表

由表15數(shù)據(jù)可知，2017—2019年政府績效評價綜合得分分別為81.93、83.14、84.91，說明H市2017年、2018年、2019年政府績效評價等級均為“良好”，表明H市政府績效評價工作較為有效。對政府績效評價進行綜合分析可知，H市政府經(jīng)濟發(fā)展水平逐年提升，經(jīng)濟發(fā)展勢態(tài)向好。在教育科技方面，H市的教育投入與科技投入相比，在教育上投入的力度更大，可以促進H市實現(xiàn)教育的全面均衡發(fā)展，同時重視科技創(chuàng)新引領社會發(fā)展的重要作用。H市在發(fā)展的過程中不斷地改革和完善社會管理體制，強化社會管理職能，政府的社會管理取得了一定的成效，社會管理方面的水平不斷提高，人民的基本權益得到保障[23]。在資源環(huán)境方面，H市在節(jié)能環(huán)保方面的投入比較大，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善與提升，減少了資源的浪費。在對H市政府成本規(guī)模、成本結(jié)構、成本控制三方面進行綜合評價后，可以看出三年來H市政府不斷改進成本管理工作，成本規(guī)模較為合理，但成本結(jié)構和成本控制方面還需要不斷地優(yōu)化。H市應該在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的過程中完善政府績效評價工作，健全以績效為導向的管理機制，突出全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的理念，使H市的政府績效評價水平再上一個臺階[24]。

表15 H市2017—2019年政府績效評價綜合得分