歐盟《數(shù)字市場(chǎng)法》守門(mén)人制度解讀與啟示

文/ 劉曉春 李清逸

數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的平臺(tái)具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和贏者通吃的雪球效應(yīng)，容易形成超級(jí)平臺(tái)事實(shí)上擁有重要市場(chǎng)力量的格局。由于平臺(tái)形成了龐大的雙邊或多邊用戶網(wǎng)絡(luò)，其可以收集海量的數(shù)據(jù)形成更為龐大的市場(chǎng)影響力量，并且在事實(shí)上會(huì)加大用戶的轉(zhuǎn)換成本，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局造成實(shí)質(zhì)性影響。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，引起各國(guó)關(guān)注，并相繼推出或修改法律、提出新的政策以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新格局。繼《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）之后，《數(shù)字市場(chǎng)法》可謂是歐盟針對(duì)數(shù)字市場(chǎng)的規(guī)范又一重磅立法。該法案在立法上首次提出了守門(mén)人制度作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷監(jiān)管和規(guī)制的新路徑，基于對(duì)于數(shù)字平臺(tái)巨頭造成競(jìng)爭(zhēng)威脅的考慮，為保障具有競(jìng)爭(zhēng)性和公平性的數(shù)字市場(chǎng)秩序，規(guī)定一系列專門(mén)的原則和義務(wù)，對(duì)于平臺(tái)的一系列行為模式設(shè)立了規(guī)制框架。

一、《數(shù)字市場(chǎng)法》及守門(mén)人制度簡(jiǎn)述

《數(shù)字市場(chǎng)法》第三條和第四條規(guī)定了守門(mén)人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，第五條至十三條分別規(guī)定了守門(mén)人的義務(wù)。

企業(yè)被認(rèn)定為守門(mén)人的原則性條件是：企業(yè)對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)有重大影響；提供核心平臺(tái)服務(wù)且作為商務(wù)用戶和終端用戶的重要交互手段；在其業(yè)務(wù)中享有穩(wěn)固和持久的地位，或者可以預(yù)見(jiàn)它將在不久的將來(lái)享有這種地位。

而對(duì)于這個(gè)原則性條件，《數(shù)字市場(chǎng)法》中提出了幾個(gè)較為重要的量化指標(biāo)對(duì)守門(mén)人的認(rèn)定作具體評(píng)估。首先，它必須在過(guò)去3年內(nèi)在歐盟內(nèi)年?duì)I業(yè)額至少達(dá)到75億歐元，或者市場(chǎng)估值至少為750億歐元。其次，它必須擁有至少4500萬(wàn)月活躍用戶和至少1萬(wàn)個(gè)在歐盟建立的商業(yè)用戶。該平臺(tái)還必須控制至少3個(gè)成員國(guó)的1個(gè)或多個(gè)核心平臺(tái)服務(wù)。這些指標(biāo)可以由委員會(huì)在市場(chǎng)情況發(fā)生重大變化的情況下進(jìn)行一定的修正，但是考慮到與該法律中規(guī)定的守門(mén)人義務(wù)相稱，非特殊情況中小企業(yè)不被認(rèn)定為守門(mén)人。

一旦被認(rèn)定為守門(mén)人，平臺(tái)企業(yè)將承擔(dān)下列一系列的義務(wù)，并且被禁止實(shí)施某些特定的行為。具體而言，這些義務(wù)可以從數(shù)據(jù)層面、平臺(tái)中立層面、通路層面進(jìn)行簡(jiǎn)單地區(qū)分。

針對(duì)數(shù)據(jù)層面，《數(shù)字市場(chǎng)法》以保護(hù)用戶個(gè)人數(shù)據(jù)和維護(hù)數(shù)據(jù)開(kāi)放為目標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，守門(mén)人有以下相關(guān)的義務(wù)：

不得處理和使用平臺(tái)內(nèi)第三方經(jīng)營(yíng)者的終端用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)以用于在線廣告服務(wù)；不允許結(jié)合、融合其他主體提供的個(gè)人數(shù)據(jù)；不允許交叉使用其各服務(wù)的個(gè)人數(shù)據(jù)；禁止強(qiáng)制用戶注冊(cè)登錄守門(mén)人提供的其他服務(wù)以融合個(gè)人數(shù)據(jù)。（用戶同意除外）（第5條（2））

免費(fèi)向用戶提供廣告的費(fèi)用數(shù)據(jù)以及計(jì)算廣告費(fèi)用的指標(biāo)數(shù)據(jù)。（第5條（9））

不得使用平臺(tái)內(nèi)與之相競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)用戶的任何非公開(kāi)數(shù)據(jù)。（第6條（1））

免費(fèi)向廣告商等提供對(duì)廣告績(jī)效能夠獨(dú)立驗(yàn)證和測(cè)量的工具和數(shù)據(jù)。（第6條（8））

免費(fèi)向用戶提供數(shù)據(jù)可攜帶服務(wù)。（第6條（9））

免費(fèi)向業(yè)務(wù)用戶等提供數(shù)據(jù)有效、高質(zhì)量且持續(xù)性的實(shí)時(shí)訪問(wèn)和使用途徑，用戶個(gè)人數(shù)據(jù)向業(yè)務(wù)用戶的提供需要征得用戶同意。（第6條（10））

針對(duì)平臺(tái)中立層面，《數(shù)字市場(chǎng)法》從禁止自我優(yōu)待、禁止附條件提供特定服務(wù)，保證部分設(shè)施的開(kāi)放和互操作性層面對(duì)守門(mén)人企業(yè)提出了要求。具體而言，守門(mén)人有以下相關(guān)的義務(wù)：

應(yīng)當(dāng)允許業(yè)務(wù)用戶在其自身平臺(tái)或者其他平臺(tái)以不同于在守門(mén)人處的價(jià)格提供商品或服務(wù)，即不允許強(qiáng)制要求“最惠國(guó)”待遇。（第5條（3））

不得強(qiáng)制要求使用守門(mén)人自身的身份識(shí)別、搜索引擎、支付或其他技術(shù)服務(wù)。（第5條（7））

不得附特定條件允許使用平臺(tái)核心服務(wù)。（第5條（8））

允許用戶更改默認(rèn)設(shè)置、隨意卸載其操作系統(tǒng)上的軟件應(yīng)用程序，除非這些程序是對(duì)操作系統(tǒng)或設(shè)備至關(guān)重要且第三方無(wú)法獨(dú)立提供。（第6條（3））

允許安裝并有效使用第三方的應(yīng)用程序或軟件應(yīng)用商店，并能夠進(jìn)行互操作，允許通過(guò)守門(mén)人的相關(guān)核心平臺(tái)服務(wù)以外的其他方式訪問(wèn)這些程序等。守門(mén)人有權(quán)對(duì)于程序是否危及守門(mén)人提供的硬件或操作系統(tǒng)的完整性進(jìn)行核驗(yàn)，但是不得超出嚴(yán)格必要和相稱的范圍。（第6條（4））

在排序、索引、爬蟲(chóng)等領(lǐng)域禁止守門(mén)人進(jìn)行自我優(yōu)待。（第6條（5））

不得限制用戶轉(zhuǎn)換、訂閱第三方服務(wù)，保護(hù)用戶選擇權(quán)。（第6條（6））

允許操作系統(tǒng)、虛擬助手等的互操作。（第6條（7））

針對(duì)通路層面，守門(mén)人應(yīng)當(dāng)允許和開(kāi)放其平臺(tái)內(nèi)業(yè)務(wù)用戶和終端用戶之間的數(shù)據(jù)和信息通路。具體而言守門(mén)人有以下相關(guān)義務(wù)：

開(kāi)放業(yè)務(wù)用戶（商家）對(duì)其終端用戶傳達(dá)推廣的免費(fèi)信息通路。（第5條（4））

允許終端用戶訪問(wèn)和使用其內(nèi)容、訂閱、功能或其他項(xiàng)目，且允許用戶直接從相關(guān)的業(yè)務(wù)用戶處獲得這些項(xiàng)目。（第5條（5））

如果守門(mén)人違反立法中規(guī)定的規(guī)則，則可能會(huì)被處以高達(dá)其全球總營(yíng)業(yè)額10%的罰款。對(duì)于累犯，可處以高達(dá)其全球營(yíng)業(yè)額20%的罰款。如果守門(mén)人系統(tǒng)性地違反《數(shù)字市場(chǎng)法》，即在8年內(nèi)至少3次違反規(guī)則，歐盟委員會(huì)可以展開(kāi)市場(chǎng)調(diào)查，并在必要時(shí)實(shí)施行為或結(jié)構(gòu)性補(bǔ)救措施。

如果守門(mén)人系統(tǒng)性地違反《數(shù)字市場(chǎng)法》，即在8年內(nèi)至少3次違反規(guī)則，歐盟委員會(huì)可以展開(kāi)市場(chǎng)調(diào)查，并在必要時(shí)實(shí)施行為或結(jié)構(gòu)性補(bǔ)救措施。

二、守門(mén)人制度的特點(diǎn)

1.守門(mén)人制度跨市場(chǎng)確定受規(guī)制主體

現(xiàn)有的反壟斷實(shí)踐大多以壟斷和排除限制競(jìng)爭(zhēng)行為作為規(guī)制的對(duì)象，例如我國(guó)反壟斷法中，對(duì)于壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中以及行政壟斷四種行政行為進(jìn)行了規(guī)定。然而，對(duì)于守門(mén)人制度而言，其不僅針對(duì)行為進(jìn)行了規(guī)制，同時(shí)守門(mén)人制度本身通過(guò)結(jié)構(gòu)特征確定受規(guī)制主體，跨越相關(guān)市場(chǎng)，根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)整體領(lǐng)域的市場(chǎng)力量確定規(guī)制對(duì)象，具有數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的視角。

守門(mén)人制度脫離了單一相關(guān)市場(chǎng)的支配地位界定，而從數(shù)字經(jīng)濟(jì)的整體出發(fā)，通過(guò)判斷企業(yè)的整體規(guī)模、受眾范圍等方面認(rèn)定守門(mén)人。作為一種新型的市場(chǎng)規(guī)制手段，這種方法和傳統(tǒng)的反壟斷受規(guī)制主體認(rèn)定方式有極大的不同。傳統(tǒng)的相關(guān)市場(chǎng)界定和市場(chǎng)支配地位認(rèn)定的方式可以在為解決某一行業(yè)的壟斷造成的反競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題打下基礎(chǔ)的同時(shí)，可以降低規(guī)制范圍保持謙抑，給予市場(chǎng)更多的自由。然而對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)而言，其具有很強(qiáng)的跨地域性、跨市場(chǎng)性，平臺(tái)擁有多個(gè)相關(guān)市場(chǎng)并進(jìn)而整合為生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)由于服務(wù)的單方免費(fèi)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)模式等因素使得傳統(tǒng)方法的適用非常困難。守門(mén)人制度跨越了相關(guān)市場(chǎng)的限制，更加貼合目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特性，并且也能夠減少在執(zhí)法過(guò)程中可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議。守門(mén)人制度是歐盟對(duì)反壟斷法的一次重構(gòu)，來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)反壟斷法的執(zhí)行，因此規(guī)避了傳統(tǒng)反壟斷面臨的相關(guān)市場(chǎng)邊界模糊、支配地位確定困難等問(wèn)題。

2.守門(mén)人制度量化了部分平臺(tái)核心市場(chǎng)力量

守門(mén)人制度在作出了原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)于構(gòu)成平臺(tái)市場(chǎng)力量的核心因素進(jìn)行了簡(jiǎn)明的量化。事實(shí)上，在相關(guān)市場(chǎng)界定和市場(chǎng)支配地位認(rèn)定的方式中存在以市場(chǎng)份額的占比推定市場(chǎng)支配地位的方法，但仍然是基于相關(guān)市場(chǎng)界定的基本條件；而守門(mén)人制度如上所述，打破了這一框架。

對(duì)于守門(mén)人認(rèn)定的主要指標(biāo)可以分為企業(yè)規(guī)模與地位指標(biāo)、用戶范圍指標(biāo)兩種。其中，企業(yè)規(guī)模與地位指標(biāo)包括營(yíng)業(yè)額或市場(chǎng)估值，以及在三個(gè)以上歐洲國(guó)家提供核心服務(wù)；用戶范圍即活躍消費(fèi)者或者活躍商戶數(shù)。這些指標(biāo)分別與數(shù)字經(jīng)濟(jì)整體市場(chǎng)影響能力、服務(wù)提供范圍、市場(chǎng)地位持久性等相對(duì)應(yīng)，并且容易量化。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)下超級(jí)平臺(tái)和其他主體之間存在極大的數(shù)據(jù)差，而由于數(shù)據(jù)分配的不均衡很有可能使平臺(tái)利用其數(shù)據(jù)確立并保持其市場(chǎng)力量，對(duì)其他的主體實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)的策略，例如數(shù)據(jù)閉源、數(shù)據(jù)通路不開(kāi)放等方式。守門(mén)人制度的量化指標(biāo)中，活躍消費(fèi)者數(shù)、用戶數(shù)等指標(biāo)確定了平臺(tái)可以進(jìn)行數(shù)據(jù)收集的范圍，從數(shù)據(jù)量的來(lái)源上對(duì)平臺(tái)的市場(chǎng)力量進(jìn)行了量化；平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)狀況以及跨國(guó)核心服務(wù)等指標(biāo)則是從結(jié)果層面，對(duì)于實(shí)際的數(shù)據(jù)能力上進(jìn)行評(píng)估。

這一量化本質(zhì)上是對(duì)于平臺(tái)能力和平臺(tái)地位的確定，使得對(duì)于守門(mén)人作為平臺(tái)的“權(quán)力”內(nèi)容有一個(gè)較為清晰的把握——守門(mén)人具有強(qiáng)大的平臺(tái)能力，對(duì)于其內(nèi)部的交易主體而言施展其平臺(tái)地位的能力也就越大，因此造成不良競(jìng)爭(zhēng)影響的可能也就越大。

3.守門(mén)人制度的監(jiān)管處罰機(jī)制明確禁止了數(shù)據(jù)壟斷的相關(guān)行為

守門(mén)人制度對(duì)數(shù)據(jù)壟斷的典型行為都進(jìn)行了禁止，或賦予了嚴(yán)格的合規(guī)義務(wù)，通過(guò)不同于反壟斷法解決機(jī)制的監(jiān)管處罰機(jī)制對(duì)于這些行為進(jìn)行了規(guī)制。其要求保證用戶自主選擇權(quán)、不默認(rèn)應(yīng)用、互操作性保障、功能公平開(kāi)放、營(yíng)銷廣告開(kāi)放等，并禁止自我優(yōu)待、數(shù)據(jù)其他用途、不公平條件、預(yù)安裝應(yīng)用等。

事實(shí)上，對(duì)于這些行為的禁止非常嚴(yán)格，守門(mén)人制度對(duì)這些行為的禁止歸根結(jié)底有兩個(gè)目的。第一，希望平臺(tái)將“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的職能分開(kāi)，使得作為裁判員時(shí)保證所有運(yùn)動(dòng)員之間的競(jìng)爭(zhēng)公平，而作為運(yùn)動(dòng)員時(shí)合理與其他運(yùn)動(dòng)員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。這樣可以最大程度維護(hù)消費(fèi)者和用戶的選擇權(quán)，使得消費(fèi)者和用戶“用腳投票”的能力真正實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第二，希望維護(hù)一個(gè)開(kāi)放、和諧的數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)秩序。萬(wàn)維網(wǎng)的創(chuàng)建者曾提到，互聯(lián)網(wǎng)是開(kāi)放的，同時(shí)，數(shù)據(jù)本身具有多棲性、可攜帶性、復(fù)用性、流通性、權(quán)屬不確定性等特征。然而即便如此，數(shù)字市場(chǎng)上仍然能夠形成不均勻的分配，構(gòu)成壟斷的重要力量。數(shù)據(jù)生命周期的每個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)有不同類型的壁壘問(wèn)題，數(shù)據(jù)的反競(jìng)爭(zhēng)是企業(yè)控制這些數(shù)據(jù)生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)的共同結(jié)果，因此需要共同規(guī)制。歐盟希望針對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施開(kāi)放性的策略，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的各種復(fù)用屬性，在保證數(shù)據(jù)安全的情況下盡可能增加數(shù)據(jù)的使用效率，削弱數(shù)據(jù)壟斷的影響加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)。

守門(mén)人制度對(duì)于數(shù)據(jù)壟斷的禁止是通過(guò)事中監(jiān)管和事后處罰兩方面完成。事中監(jiān)管方面，守門(mén)人對(duì)于自身的合規(guī)情況具有定期報(bào)告的義務(wù)，即平臺(tái)需要進(jìn)行自我監(jiān)管，并將結(jié)果呈報(bào)給監(jiān)管機(jī)構(gòu)。事后處罰方面，守門(mén)人制度下的懲罰非常嚴(yán)格，雖然將結(jié)構(gòu)性手段作為最后選擇，以罰款為主要手段，但是其設(shè)定了高額的罰款額，以全球營(yíng)業(yè)額而非在歐洲的營(yíng)業(yè)額為底進(jìn)行計(jì)算，使得違法成本極高，具有很強(qiáng)的威懾作用。

三、守門(mén)人制度對(duì)我國(guó)的制度啟示

我國(guó)目前具有較大規(guī)模的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，而在其中，數(shù)據(jù)壟斷問(wèn)題亟待進(jìn)一步研究和關(guān)注。數(shù)據(jù)的爭(zhēng)奪可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)的封鎖和封禁，數(shù)據(jù)能力的傳導(dǎo)有可能導(dǎo)致跨越相關(guān)市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)力量的傳導(dǎo)。

而守門(mén)人制度，不失為一種解決的“良策”。對(duì)于現(xiàn)有的超級(jí)平臺(tái)而言，在界定上需要有一定的跨市場(chǎng)性，以適應(yīng)目前數(shù)字平臺(tái)的狀況。我國(guó)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》中對(duì)于平臺(tái)架構(gòu)雙邊市場(chǎng)乃至多邊市場(chǎng)的特性進(jìn)行了一定的考慮，但目前還停留在原則層面。通過(guò)借鑒守門(mén)人制度，可以對(duì)于大型平臺(tái)以相對(duì)確定的指標(biāo)評(píng)估平臺(tái)的跨市場(chǎng)地位，并以事中監(jiān)管、事后處罰并重的方式對(duì)于數(shù)字平臺(tái)所特有的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制。

借鑒守門(mén)人制度的思路，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)針對(duì)大型平臺(tái)規(guī)則制定和執(zhí)行行為的規(guī)制。在充分認(rèn)識(shí)到平臺(tái)公共性的基礎(chǔ)上，平臺(tái)本身的規(guī)則制定和執(zhí)行體現(xiàn)了平臺(tái)超越私主體的地位，即平臺(tái)的“權(quán)力”屬性，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾?。?yīng)當(dāng)借鑒守門(mén)人制度的規(guī)則，對(duì)于大型平臺(tái)的這種權(quán)力行使納入規(guī)制的視野，列出特定行為禁止和考察清單，建立相應(yīng)的監(jiān)督和規(guī)制機(jī)制。