一個小縣的機構(gòu)大改革

張倩

河曲縣一角。圖/視覺中國

從內(nèi)蒙古準格爾旗出發(fā)，沿著車流量稀少的跨省高速公路程行駛兩個小時，便可以抵達河曲縣。

這是一座行政區(qū)劃歸屬山西省忻州市、人口不足13萬的小縣。河曲縣城四面環(huán)山，位于黃河拐彎處，是走西口的源頭。

對于河曲，山西當?shù)厝说谝环磻?yīng)是“太偏僻了”，在地理位置上，相較于忻州市，其更接近內(nèi)蒙古準格爾旗和陜西省榆林市，與外界的連接也多依托于這兩座城市的鐵路網(wǎng)絡(luò)。

在群山掩隱中，這個不起眼的小縣于一年多前開啟了一場在當?shù)乜煞Q大動作的改革。

2022年8月，河曲縣委改革辦宣布，該縣承擔的人口小縣機構(gòu)改革各項任務(wù)基本完成，取得了階段性成效。

具體成績包括，將36個黨政機構(gòu)精簡為22個，135名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡為114名;將186個涉改事業(yè)單位整合為40個、1964個事業(yè)編制核減為659個，“大部制”目標基本實現(xiàn)。對因改革超編的903名事業(yè)人員，重新調(diào)整配備。

這項改革啟動于2020年11月。

當時，山西省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于批復(fù)人口小縣（河曲縣）機構(gòu)改革試點實施方案的通知》（下稱《通知》）指出，河曲縣機構(gòu)改革的整體目標為，深化黨政機構(gòu)和事業(yè)單位改革，一體推進縣域行政運行體系全面改革，實現(xiàn)精兵簡政;通過改革，用3年-5年時間，逐步實現(xiàn)機構(gòu)、編制、人員大幅度下降，保持干部隊伍體系新鮮血液和合理年齡結(jié)構(gòu)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。

對于改革的舉措和周期，河曲縣組織部副部長、編辦主任鄔志明對《財經(jīng)》記者表示，改革的過渡期為五年，在過渡期內(nèi)，將對改革范圍內(nèi)的事業(yè)編制人員通過下調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等措施重新安置，精簡合并相關(guān)機構(gòu)。在這一過程中，會通過控制退休與新招人員數(shù)量的方式，逐漸全部實現(xiàn)改革目標。

對于河曲縣的改革，中央黨校公共行政教研室原主任竹立家表示，地方政府這種舉措是在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要，以降低行政成本、提高效率、轉(zhuǎn)變政府職能，改善人浮于事的狀況，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，這種改革非常必要。

這其中，如何安置分流人員并夯實改革基礎(chǔ)，則是決定改革是否可持續(xù)及改革穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。

人口小縣的改革“大考”

一位不愿具名的河曲縣官員對《財經(jīng)》記者表示：“太愁人了，全國各個地方的事業(yè)編數(shù)量都是超編的，但是河曲被選為了改革試點，所以我們還得想辦法達到目標?！?/p>

據(jù)鄔志明介紹，河曲縣改革前的事業(yè)編制數(shù)量為1964個，改革啟動后，山西省政府及忻州市政府要收回其中1166個，另有139個編制數(shù)量下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，這意味著改革后河曲縣僅剩659個事業(yè)編制。經(jīng)過初步改革后，目前仍有1562名事業(yè)人員，對比編制數(shù)量，有903人超編。

河曲縣下轄6個鎮(zhèn)、6個鄉(xiāng)、340個行政村，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日零時，其常住人口為12.35萬人。

根據(jù)2012年發(fā)布的《中小城市綠皮書》，常住人口低于50萬的縣即為人口小縣，河曲就是一個典型的小縣。

河曲縣域內(nèi)沒有火車站，與外界連接的只有公路交通，縣城內(nèi)僅有一條主干道。站在主干道的任何一處，目光所及即可抵達縣城的四個邊界。

與大多數(shù)縣市可以使用網(wǎng)約車平臺出行不一樣，河曲縣早在十多年前便開發(fā)了自己的叫車系統(tǒng)，該系統(tǒng)反應(yīng)迅速，除打車費，不需要司乘客額外負擔其他費用。這使得人們熟知的網(wǎng)約車出行平臺在河曲不具備任何競爭力，難以進入，縣內(nèi)出行形成了一個與外界隔絕但完全自給的系統(tǒng)。

此外，這座小縣城被位于山西、陜西、內(nèi)蒙古三省的神府煤田、準格爾能源富集區(qū)、朔州工業(yè)區(qū)、河?xùn)|煤田等工業(yè)基地環(huán)繞。河曲縣財政局局長韓昌對《財經(jīng)》記者表示，依托豐富的煤炭和電力資源，河曲縣財政收入近年連續(xù)增長。

“2019年全縣財政收入首次突破10億元，2020年達到10.2億元，2021年為12.6億元，2022年的預(yù)算則為13.4億元。其中，公務(wù)員和事業(yè)單位人員工資支出每年近7億元，還有每年中央政府轉(zhuǎn)移支付的10億元?！表n昌介紹。

財政收入持續(xù)增長的另一面，卻是開始負增長的人口。河曲縣統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2021年河曲縣常住人口的絕對量為12.2309萬人，增速為-0.64%。

根據(jù)民政部披露的信息，截至2020年底，全國共有1700個縣及縣級市。而《中國縣域統(tǒng)計年鑒2019》則顯示，人口規(guī)模不到5萬的縣有82個，5萬-10萬人口的有108個，10萬-50萬人口的有841個。依此計算，中國現(xiàn)有1031個人口小縣，占總數(shù)量的61%。

對于這種人口不斷外流的人口小縣，2021年全國“兩會”期間，全國政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉建議優(yōu)化縣級行政區(qū)劃，推進小縣合并試點，對人口規(guī)模低于10萬人的小縣先行合并試點，減少行政資源浪費，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置。

中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱也對《財經(jīng)》記者表示，將“鐵飯碗”改為“泥飯碗”是一個趨勢，“事業(yè)編數(shù)量是按照當時的人口規(guī)模設(shè)置的，隨著一些地方人口規(guī)模的縮小，事業(yè)編數(shù)量與人口規(guī)模不再適配，進行編制數(shù)量調(diào)整是適應(yīng)格局形勢變化的必要舉措，這種改革符合與時俱進的發(fā)展思路”。

根據(jù)《通知》，此次河曲縣改革的主要方向為削減事業(yè)編、整合機構(gòu)、實行領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)總量控制、推進扁平化管理、推動數(shù)字政府管理體制創(chuàng)新。

以機構(gòu)整合為例，原縣水利局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)局被統(tǒng)一合并為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局，簡稱農(nóng)水局;縣發(fā)展和改革局、工業(yè)和信息化局、能源局以及教育科技局，組建為縣發(fā)展改革和科技商務(wù)局。

在人數(shù)精簡方面，以財政局為例，改革前財政局及其下屬單位總?cè)藬?shù)為近40人，事業(yè)編人員被精簡后現(xiàn)在為15人。其他行政機構(gòu)均與財政局一樣被精簡了事業(yè)編制，這次改革不涉及全縣1842個中小學校事業(yè)編制及醫(yī)院事業(yè)編人員

人員精簡“難題”

相比于機構(gòu)的合并，更大的難題是人員精簡。

“編制增加的時候大家都開心，在很多人眼里那是好事，但是減員確實難度比較大，操作起來困難重重，每個事業(yè)編人員背后都有一個家庭需要負擔。因此，我們需要考慮非常多的問題?！焙忧h組織部部長范永林說。

如何讓改革平穩(wěn)過渡、妥善安置被精簡機構(gòu)官員及超編人員去留的問題，是河曲縣組織部乃至縣委縣政府著重考慮的問題。范永林直言，安撫人心、提振士氣、絞盡腦汁琢磨如何妥善安置超編人員，是他過去一段時間的主要工作。

安撫人心的舉措之一是，在機構(gòu)被精簡合并后，每個單位原有的一正兩副領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)在整合后的“大機構(gòu)”中被重新洗牌?？h政府、組織部對于職位發(fā)生變動的官員，會保持其行政級別不變，并且仍讓原有官員負責“大機構(gòu)”中原來其擔任一把手時的領(lǐng)域，同時繼續(xù)讓其負責與市、省相關(guān)部門的溝通?！斑@樣可以讓大家的心態(tài)保持平穩(wěn)，讓改革更加穩(wěn)妥?！币晃徊辉妇呙目h相關(guān)部門負責人表示。

而超編人員則被抽調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，以充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合便民服務(wù)中心、黨群服務(wù)中心和退役軍人服務(wù)站的人員配置，加強對基層的管理，更好地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾提供服務(wù)。

下調(diào)人員選擇方面，會依據(jù)不同人的家庭情況安排，比如沒有孩子、老人需要照顧的人員，會被優(yōu)先考慮。并且，縣財政為下調(diào)人員每月發(fā)放包括交通費用在內(nèi)的1000元補助，以更增加大家去基層工作的積極性。

截至目前，河曲縣事業(yè)編人員已實現(xiàn)了從上至下的流動，縣級機構(gòu)人員實現(xiàn)了有效精簡，但如何在全域范圍內(nèi)減少事業(yè)編人數(shù)則仍是一道難題。

在竹立家看來，此次河曲縣對事業(yè)編的裁減力度非常大，對地方而言，如何分流這些專業(yè)技能不突出的人員是非常大的挑戰(zhàn)。

在五年的改革過渡期內(nèi)，山西省忻州市組織部對河曲縣事業(yè)單位招考人數(shù)的規(guī)定為“退三進一”，即退休3名事業(yè)編人員才能新招1名。但縣相關(guān)負責人表示，近年退休人員的數(shù)量僅占改革方案中要求精簡的事業(yè)編數(shù)量的三分之一，因此為實現(xiàn)改革目標，各單位可能需要十年的時間。

但與人員精簡形成對比的是，機構(gòu)精簡后，工作量的明顯增加。

比如，機構(gòu)合并帶來的縣級機構(gòu)職能多元化，直接導(dǎo)致一個縣級單位需對接多個省市級行政機構(gòu)?！拔覀兊墓ぷ魅藛T得加班加點工作。”河曲縣相關(guān)部門負責人透露，“我們每天還需要開大量的會，上級各個相關(guān)部門的會都要參加，導(dǎo)致本職工作只能在加班的時候做。其實，職責劃分清楚后，有些不必要的會議我們是可以不用必須參加的，這樣一來，工作效率完全可以進一步提高。”

對此，竹立家指出，小縣改革是一個系統(tǒng)工程，縣級機構(gòu)需要清晰各自的職能定位，同時需要有效處理各種行政銜接?！斑@就對政策的提出及執(zhí)行提出了更高的要求，即上級行政部門不能僅僅只是提出政策，要求下級執(zhí)行，而是應(yīng)更全面地評估措施的合理性。因為如果上下級政府部門銜接不好，導(dǎo)致具體政策執(zhí)行不到位，就會使基層工作出現(xiàn)漏洞，比方說因人手不夠?qū)е禄鶎庸ぷ魅藛T跑斷腿，以及工作對接流產(chǎn)等等情況?！彼f。

在竹立家看來，事業(yè)編改革需要服從地方公共服務(wù)的需求，從這個角度來說，公務(wù)人員必須服務(wù)于民眾追求美好生活、幸福生活、安全生活的預(yù)期?！爸挥羞@樣，制度改革才具有穩(wěn)定性、持續(xù)性和連續(xù)性。否則，改完沒幾天，地方又會改回來，事業(yè)編人員數(shù)量最后還會膨脹回去。”

如何保持改革持續(xù)性？

與竹立家的擔憂類似，河曲縣一位不愿具名的官員也擔心，以后事業(yè)編人員數(shù)量還會增長回來，使改革落空?！坝行┑胤礁耐曛螅聵I(yè)編人員的數(shù)量反而比之前更多了，再加上上級政策的不連續(xù)性，我們現(xiàn)在改完，以后上邊換領(lǐng)導(dǎo)后可能又會要求增加人員，到時候我們還得再招人，基層工作人員更多是聽命于上級行事，工作非常不好做?！彼毖?。

這種擔憂和說法不無道理。

近年關(guān)于各地進行事業(yè)單位改革，但編制數(shù)量卻依然增長的報道不時見諸報端。更有學者透露，某地進行事業(yè)編改革后，事業(yè)編人員比改革前反而增加了2000人，其中包括突擊申請編制和囤積編制等行為。

在竹立家看來，這種情況一個直接結(jié)果，就是在很多基層單位，工作人員經(jīng)常處于人浮于事的狀態(tài)，嚴重降低了效率、增加了行政成本。

對于河曲縣被山西省選做機構(gòu)改革試點的原因，有河曲縣政府工作人員認為，河曲縣的財政狀況良好、干部工作基礎(chǔ)好也是一個主要考慮因素。

“有些地方比較窮，‘鐵飯碗改革相當于斷了一些人的謀生路徑，難度自然會非常大?！鄙鲜霾辉妇呙墓ぷ魅藛T舉例稱，陜西省某縣也曾被選做試點意欲推進同樣的改革，但在事業(yè)編群體引發(fā)了強烈反彈，改革尚未開始便被擱置。

而在山西，在河曲縣機構(gòu)改革取得初步成功后，山西省政府辦公廳在此基礎(chǔ)上又選定了四個小縣作為改革的第二批試點，同樣要求推進縣域行政運行體系全面改革，實現(xiàn)精編簡政、瘦體強身、固本強基，加快構(gòu)建簡約高效的人口小縣管理體制。

據(jù)知情人士透露，原本選定的第二批試點為12個，后減少為8個，最后僅有4個縣接受改革指導(dǎo)意見并愿意推進改革。

與改革迂回推進形成鮮明對比的則是，有多名學者及官員對《財經(jīng)》記者表示，在地方，事業(yè)編超編是常見的狀況。

對于這種現(xiàn)象，竹立家認為，當?shù)胤饺藛T不夠用的時候，便會向更低一級的機構(gòu)借調(diào)或者直接雇用編外人員，然后再讓這些人參加事業(yè)編考試轉(zhuǎn)正。

上海金融與法律研究院副院長聶日明更是指出，有些政府機構(gòu)有事業(yè)編制的人員與無編制人員的比例甚至達到了1∶1。

據(jù)聶日明分析，這種情況出現(xiàn)的主要原因為，現(xiàn)行的行政機構(gòu)體制是“上下一般粗”，即下級機構(gòu)需要設(shè)置與上級機構(gòu)同樣的部門以進行政策、文件、工作傳達。“班子必須要配齊，因為如果不設(shè)立同樣的部門，那上級部門的文件下發(fā)給誰呢。”他指出，“以退伍軍人管理部為例，一個縣里的退伍軍人數(shù)量是很少的，但是必須要專門成立一個部門，否則發(fā)放給退伍軍人的補貼給哪個部門？還有分管文化旅游的部門，有些地方根本沒必要設(shè)置這些部門?！?/p>

對于這個問題，汪玉凱表示，事業(yè)編改革的難點之一在于，沒有將事業(yè)單位的屬性進行合理分類，“有些是必須依托行政機構(gòu)才可以運轉(zhuǎn)的，有些是可以由市場來取代的或者是通過培育可以市場化的，首先這個要分清楚，改革才能更徹底地推進”。

而對于地方普遍存在的超編現(xiàn)象，在聶日明看來更深層次的原因則是，中央對地方事務(wù)的財政兜底。

“這直接導(dǎo)致了一些地方的冗員冗政格局，特別在那些過度依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付的地方，大家當然想盡可能多地去增加編制。但如果賦予地方財政自主權(quán)，也就是說讓地方自己賺錢自己花，沒錢的地方政府必然有很強的削減支出的自主性。而中央政府的補貼限定在對特定領(lǐng)域比如教育、醫(yī)療的保障，這樣一來，地方在政策執(zhí)行方面會更具壓力和動力，才能達到精簡編制和機構(gòu)的目的。”聶日明表示。

同時他指出，上級政府想要壓縮支出、轉(zhuǎn)變政府職能、提升工作效率的意愿是好的，但是相關(guān)的配套政策和配套改革需要及時跟進。

而在人員精簡的過程中，竹立家認為要有行政法規(guī)和政策進行支撐。“1998年公務(wù)員制度改革后，人員分流方面始終面臨這個問題。我一直認為地方在制定方案的時候要基于規(guī)范化、科學化、法治化三個原則，以杜絕改革中因為個體私欲導(dǎo)致的紊亂，只有這樣改革才是穩(wěn)定的和可持續(xù)的?！?/p>