如何完善政府采購需求管理

文|陳鑄秀

從2003年《政府采購法》正式實(shí)行到2020年末，我國的政府采購金額從1009億元增加到36970.6億元，接近20年的時(shí)間里增長了30多倍。政府采購市場迅速擴(kuò)大的同時(shí)也暴露出該領(lǐng)域存在的一些問題，其中最突出的就是現(xiàn)行法規(guī)對(duì)外在形式和程序的規(guī)范多于對(duì)實(shí)質(zhì)的關(guān)注，即注重政府采購招投標(biāo)過程中的公平公正和預(yù)防腐敗作用，而對(duì)所采購貨物、工程及服務(wù)的質(zhì)量要求不夠，導(dǎo)致質(zhì)次價(jià)高的情況時(shí)有發(fā)生。

為解決這一問題，財(cái)政部于2021 年4 月30 日印發(fā)了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱辦法），明確要求各采購單位應(yīng)加強(qiáng)采購前的需求管理，以提升采購質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。該辦法對(duì)采購需求的調(diào)查、編制以及審查都作出了詳細(xì)規(guī)定，甚至明確到要求采購單位財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等多個(gè)部門必須共同參與采購需求的審查工作。該辦法彌補(bǔ)了需求管理中無法可依的空白，為指導(dǎo)各單位加強(qiáng)政府采購工作發(fā)揮了重要作用。但就筆者工作實(shí)踐來看，辦法在實(shí)際執(zhí)行中仍存在著如下主要問題。

一是需求編制專業(yè)水平較低。

辦法第六條和第九條對(duì)政府采購需求的內(nèi)容和編制提出了明確的要求，“政府采購需求，是指擬采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對(duì)采購標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求。商務(wù)要求是指取得采購標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求”“采購需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確，技術(shù)和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀并盡量使用量化指標(biāo)”。

目前對(duì)不少單位來說，較好地達(dá)到上述要求比較困難。從采購單位自身來看，許多單位專門從事采購相關(guān)工作的人員較少，不少人身兼數(shù)職，專業(yè)素養(yǎng)或時(shí)間精力有限；個(gè)別單位甚至沒有專職的采購人員，通常采用委托代理機(jī)構(gòu)的方式實(shí)施采購，且往往一委托了之。而采購代理機(jī)構(gòu)一般更多聚焦于開標(biāo)評(píng)標(biāo)等后續(xù)程序性工作，在需求管理上也沒有相應(yīng)的積累。辦法施行后，筆者曾與多家采購代理機(jī)構(gòu)溝通，對(duì)方均表示無專門提供采購需求編制的服務(wù)。

上述情況導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中采購需求的編制非常粗放，技術(shù)要求和商務(wù)要求的編制整體水平較低、準(zhǔn)確性不高，尤其是在編制技術(shù)需求時(shí)，不少單位大量采用描述性語言而非統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，甚至部分描述還存在歧義。

二是采購單位內(nèi)部責(zé)任不清，沒有形成合力。

在需求管理過程中，辦法要求單位應(yīng)編制采購實(shí)施計(jì)劃，而采購實(shí)施計(jì)劃的核心要求是確定采購預(yù)算、評(píng)審規(guī)則和合同文本主要條款等。簡言之，采購還未正式招標(biāo)（或非招標(biāo)采購）前，就應(yīng)當(dāng)提前編制出合同草案，確定好評(píng)分法則。此外，辦法更創(chuàng)新性地提出采購單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等相關(guān)部門要提前對(duì)采購實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查。這些要求和管理理念與筆者所在的事業(yè)類單位一般的管理模式大相徑庭，對(duì)各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)水平以及部門間的相互配合、相互制約都提出了更高的要求。

目前，不少單位內(nèi)部各部門對(duì)此認(rèn)識(shí)還不足，擔(dān)心前期介入太深會(huì)承擔(dān)更多責(zé)任；對(duì)多部門齊抓共管的模式接受度不高，聯(lián)合審查執(zhí)行起來難度較大，沒有發(fā)揮出新模式新要求應(yīng)有的優(yōu)勢。

三是采購需求和采購履約驗(yàn)收沒有有機(jī)統(tǒng)一。

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采購需求管理雖發(fā)生在招標(biāo)（或非招標(biāo)采購）之前，但新辦法要求在編制需求時(shí)應(yīng)充分考慮采購?fù)瓿珊蟮穆募s驗(yàn)收內(nèi)容、在編制采購實(shí)施計(jì)劃時(shí)應(yīng)包括履約驗(yàn)收方案和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，并進(jìn)一步列明了履約驗(yàn)收方案應(yīng)明確的具體事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)履約驗(yàn)收方案應(yīng)納入合同之中。但目前的采購實(shí)踐往往重采購、輕驗(yàn)收，對(duì)前期需求管理中的質(zhì)量約束條款、履約驗(yàn)收方案后期落實(shí)不到位，往往確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商后就不再關(guān)注項(xiàng)目的驗(yàn)收工作。業(yè)務(wù)部門在具體實(shí)施時(shí)默許供應(yīng)商降低履約質(zhì)量的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了最終采購貨物和服務(wù)的質(zhì)量。

筆者認(rèn)為，加強(qiáng)政府采購需求管理可以考慮從如下方面著手。

一是加強(qiáng)采購制度建設(shè)，構(gòu)建政府采購內(nèi)部控制體系。

制度建設(shè)是解決政府采購當(dāng)前問題的核心抓手。政府采購法大修在即，根據(jù)第二次征求意見稿的精神，各采購單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度建設(shè)，根據(jù)實(shí)際需要制定本單位的政府采購管理制度及其配套措施并配備專職政府采購人員。同時(shí)，各單位應(yīng)建立健全采購需求審查機(jī)制，并對(duì)機(jī)制成員的構(gòu)成作出強(qiáng)制性規(guī)范。此外，采購單位要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，建立涵蓋預(yù)算、需求、采購的一體化內(nèi)部控制體系，并將全流程采購管理納入其中，全面覆蓋項(xiàng)目論證、需求管理、預(yù)算、采購、履約、驗(yàn)收和績效評(píng)價(jià)全過程；明確需求部門、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購和審計(jì)監(jiān)督等部門在采購過程中的職責(zé)與工作流程，并強(qiáng)化責(zé)任追究；鼓勵(lì)需求部門結(jié)合自身需要大膽開展需求調(diào)查，調(diào)查越充分，需求就越精準(zhǔn)，采購質(zhì)量也就越有保證。

政府采購要在陽光下進(jìn)行，最重要的就是將采購由少數(shù)人拍板轉(zhuǎn)變?yōu)榧w決策。要加強(qiáng)相關(guān)法律制度的宣講，幫助單位內(nèi)部各部門轉(zhuǎn)變觀念，將外在規(guī)則內(nèi)化成實(shí)際行動(dòng)，增強(qiáng)采購鏈條全過程、全流程各相關(guān)部門和人員的責(zé)任意識(shí)，盡可能多地吸納專業(yè)意見。

二是切實(shí)提高采購人員專業(yè)水平，合理利用專家成果。

新辦法對(duì)采購人員的專業(yè)水平提出了很高要求，從單一的采購法規(guī)、采購實(shí)務(wù)，到融合所采購貨物、工程和服務(wù)的技術(shù)知識(shí)、財(cái)務(wù)、預(yù)算、資產(chǎn)管理相關(guān)知識(shí)，綜合性大大提高。尤其是對(duì)非常規(guī)性的服務(wù)內(nèi)容采購，如系統(tǒng)開發(fā)，需要采購人員具備更強(qiáng)的專業(yè)性；即便有其他部門貢獻(xiàn)專業(yè)意見，采購人員也應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)知識(shí)和相應(yīng)管理能力才能綜合把握采購方向。此外，對(duì)于復(fù)雜的采購項(xiàng)目（如定制化開發(fā)的信息系統(tǒng)建設(shè)），在采購需求編制階段，邀請專業(yè)人士發(fā)表意見、進(jìn)行需求論證顯得十分重要；如確有需要，也可按照國家規(guī)定由第三方中介機(jī)構(gòu)代編采購需求，但采購單位仍需履行采購需求審查的職責(zé)。

三是嚴(yán)格履約及驗(yàn)收管理，保證采購需求管理的內(nèi)容落到實(shí)處。

建議采購單位制定專門的采購驗(yàn)收管理辦法，敦促中標(biāo)供應(yīng)商嚴(yán)格按合同履約，并及時(shí)將供應(yīng)商履約情況反饋監(jiān)管部門，增加供應(yīng)商違約成本。在供應(yīng)商不適當(dāng)履約時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取必要的救濟(jì)措施，維護(hù)自身合法權(quán)益，如有需要可訴諸法律。對(duì)未達(dá)到履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的合同費(fèi)用，采購單位應(yīng)堅(jiān)決拒絕支付，切實(shí)保證財(cái)政資金使用效益。

采購需求管理是保證采購質(zhì)量的最關(guān)鍵一環(huán)，采購單位應(yīng)執(zhí)行好、落實(shí)好政府采購政策，根據(jù)自身實(shí)際，制定詳細(xì)的需求管理配套制度，提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，嚴(yán)格履約驗(yàn)收，為單位的高質(zhì)量發(fā)展添磚加瓦。