中國城市特色的TOD發(fā)展路徑探索
——以石家莊市為例

葉 敏，高 唱，吳克寒，康 浩，王 森

（中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100037）

1 研究背景

20世紀(jì)60年代，美國公共道路局委托密歇根大學(xué)調(diào)查研究中心對家庭居住地和出行偏好進(jìn)行了多次調(diào)查，試圖了解未來住宅模式和出行決策主要指標(biāo)的發(fā)展趨勢。研究表明，美國在居民偏好、收入增加、汽車工業(yè)成熟以及在二戰(zhàn)后“現(xiàn)代主義”的主流城市規(guī)劃和設(shè)計理念的聯(lián)合推動下，形成了典型的小汽車導(dǎo)向的城市生活方式，出現(xiàn)了明顯的逆城市化發(fā)展，中心地區(qū)日益衰落，社區(qū)紐帶斷裂。

20世紀(jì)末，基于對郊區(qū)蔓延的深刻反思與歐洲“緊湊發(fā)展”的啟發(fā)，“新城市主義”積極主張城市土地利用和城市公共交通系統(tǒng)相結(jié)合，遏制郊區(qū)化所帶來的低密度蔓延、高度社會隔離、嚴(yán)重依賴小汽車等種種問題，促進(jìn)城市向高密度、功能復(fù)合等更高效的形態(tài)發(fā)展。其中，彼得·卡爾索爾普提出了公共交通導(dǎo)向的土地使用開發(fā)(TOD)策略，以公共交通為中樞引導(dǎo)城市緊湊式發(fā)展，重構(gòu)鄰里社區(qū)生活，促進(jìn)社區(qū)的宜居性，創(chuàng)造出有生機(jī)的多樣化環(huán)境。TOD策略在實踐中逐漸被學(xué)術(shù)界認(rèn)同，成為這些理念中的重要內(nèi)容并影響至今。

21世紀(jì)初期，我國開始進(jìn)行TOD探索，北京亦莊新城進(jìn)行了早期的TOD嘗試，昆明呈貢核心區(qū)的規(guī)劃全過程引入了系統(tǒng)的TOD概念設(shè)計。2015年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》；2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃進(jìn)一步明確指出，推行功能復(fù)合、立體開發(fā)、公交導(dǎo)向的集約緊湊型發(fā)展模式，統(tǒng)籌地上地下空間利用，增加綠化節(jié)點和公共開敞空間，新建住宅推廣街區(qū)制[1]。系列方針政策的陸續(xù)出臺，有力推動了國內(nèi)TOD發(fā)展實踐。

結(jié)合我國城市特色進(jìn)行創(chuàng)新性的路徑探索，尋找適合我國城市發(fā)展的TOD模式，對國家—區(qū)域—社區(qū)—個人不同空間尺度下的城市空間—經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)—載運(yùn)車輛—交通方式—生活模式的多元優(yōu)化發(fā)展有決定性的作用。

2 中國城市的發(fā)展特色

2.1 核心區(qū)高強(qiáng)度開發(fā)夯實TOD發(fā)展基礎(chǔ)

與美國、歐洲等發(fā)達(dá)國家的城市相比，我國城市多數(shù)具備了實施TOD 的有利條件，如城市普遍有較高的人口密度，中心區(qū)有較強(qiáng)的凝聚力，且聚居式生活方式對高密度居住不排斥，培育了諸多高強(qiáng)度的公共交通客流走廊。2021年12月，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院發(fā)布《中國主要城市建成環(huán)境密度報告》[2]，將“建設(shè)強(qiáng)度”和“在地活動人口密度”作為為評價“城市建成環(huán)境密度”的主要指標(biāo)，選取了我國特大城市、超大城市及大城市共12個樣本城市作為研究對象，對標(biāo)紐約、舊金山、東京、首爾、巴黎、倫敦等國際城市進(jìn)行橫向比較分析，結(jié)果表明國內(nèi)主要城市的人口密度整體水平較高(見圖1)。貝殼研究院通過容積率(見圖2)對“城市開發(fā)強(qiáng)度”進(jìn)行判定，結(jié)合對建設(shè)用地等級的規(guī)定[3]，可看出中國城市開發(fā)強(qiáng)度普遍較高，平均容積率接近2.5，中心城區(qū)容積率已達(dá)到3，極個別已超過4，中心區(qū)開發(fā)建設(shè)特征已達(dá)中高密度和高密度的標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 國內(nèi)外樣本城市核心建成片區(qū)的人口密度對照[3] Figure 1 Population densities in downtown areas of selected cities

圖2 中國部分城市的容積率 Figure 2 Capacity rates of selected Chinese cities

我國高強(qiáng)度的核心區(qū)開發(fā)現(xiàn)狀有助于推動城市“內(nèi)聚式發(fā)展”，使更多的人居住和工作在同一區(qū)域，使更多的出行在短距離內(nèi)完成，核心區(qū)通過良好的軌道交通體系支撐高強(qiáng)度開發(fā)，引導(dǎo)居民綠色出行，緩解交通壓力[4]，促進(jìn)市民交往，提升街道活力，是開展TOD建設(shè)的良好基礎(chǔ)。與此同時，核心區(qū)的高強(qiáng)度開發(fā)面臨居民宜居目標(biāo)的挑戰(zhàn)，確定合理的建設(shè)規(guī)模及開發(fā)強(qiáng)度，對城市可持續(xù)發(fā)展以及TOD的規(guī)劃與開發(fā)至關(guān)重要。

貝殼研究院的城市平均容積率數(shù)據(jù)同時顯示，我國大部分超大、特大城市的土地資源開發(fā)強(qiáng)度存在顯著的空間差異，城市中心各項職能過度疊加，而郊區(qū)開發(fā)強(qiáng)度較低[5]，建成區(qū)的容積率普遍低于核心區(qū)(見圖2)。在城市TOD發(fā)展中，應(yīng)充分考慮在核心區(qū)外圍依托軌道的良好可達(dá)性，保障公平可達(dá)性，同時圍繞軌道站點，通過TOD節(jié)點合理密度[5]開發(fā)和空間范圍限制，抑制城市低密度無序蔓延，促進(jìn)周邊地區(qū)緊湊集約發(fā)展，重構(gòu)空間秩序。

2.2 綠色出行習(xí)慣培育TOD發(fā)展有利條件

TOD發(fā)展一定程度上得益于我國核心區(qū)普遍高密度發(fā)展，居民平均出行距離較短，綠色出行一直是我國居民傳統(tǒng)的主導(dǎo)出行方式。近年來，我國持續(xù)大力推動綠色交通發(fā)展，發(fā)展可持續(xù)綠色交通經(jīng)濟(jì)。2015年，中央政治局會議首次提出“綠色化”目標(biāo)；2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出，“到2020年，超大、特大城市公共交通分擔(dān)率達(dá)到40%以上，大城市達(dá)到30%以上，中小城市達(dá)到20%以上”；2017年，黨的十九大報告中提出，開展創(chuàng)建綠色社區(qū)和綠色出行等行動；2019年，中央全面深化改革委員會審議通過《綠色生活創(chuàng)建行動總體方案》。綜上可見，綠色交通發(fā)展進(jìn)一步從理念轉(zhuǎn)變?yōu)檎墓舱吆途唧w行動。

《2021北京市交通發(fā)展年度報告》顯示，2020年北京市公共交通、自行車、步行等綠色出行方式在出行結(jié)構(gòu)中占比為73.1%；西安2017年居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，西安綠色交通出行比例接近80%[6]；2019年，廈門綠色交通出行比例為75%[7]；2019年，太原綠色出行比例超80%[8]。在我國一些中小城市中，綠色出行的比例更高。與國外典型大城市主要依托公共交通(公交車、地鐵、有軌電車等)來實現(xiàn)高比例的綠色出行相比(見圖3)，我國則以自行車與步行為主，近年來共享單車等的投資發(fā)展進(jìn)一步觸發(fā)了自行車出行方式的興起。

圖3 國內(nèi)外部分城市的出行比例 Figure 3 Transportation mode structures of selected cities

依托我國“自行車+步行”的慢行系統(tǒng)優(yōu)勢，擴(kuò)大TOD輻射范圍，實現(xiàn)良好的可達(dá)性與友好的步行空間，是探索適應(yīng)我國特色TOD發(fā)展模式的重要途徑。

2.3 TOD發(fā)展是軌道交通建設(shè)的內(nèi)生訴求

在快速城市化和機(jī)動化的雙重壓力下，軌道交通建設(shè)成為我國部分城市應(yīng)對交通需求快速增長、地面交通嚴(yán)重?fù)矶?、城市空間重構(gòu)的重要路徑，軌道交通成為城市中心與各個副中心連接的重要方式和城市公共交通系統(tǒng)的骨干。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年12月末，我國內(nèi)地累計有50個城市開通軌道交通運(yùn)營，線路總計9 206.8 km，運(yùn)營車站達(dá)到5 343座[9]。

在我國軌道交通建設(shè)方興未艾的同時，中央政府也注意到建設(shè)地鐵帶來的巨大財政支出，要求各地方政府嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險，壓縮城市軌道交通建設(shè)規(guī)模，以期達(dá)到收支平衡，有序解決城市擁堵問題，保障城市可持續(xù)發(fā)展，并于2018年暫緩城市軌道交通建設(shè)的審批，重新制定了建設(shè)城市軌道交通的標(biāo)準(zhǔn)。以此為契機(jī)，我國城市軌道交通全面進(jìn)入由建設(shè)為主向運(yùn)營、經(jīng)營并舉的時期，TOD發(fā)展成為扭轉(zhuǎn)軌道交通運(yùn)營虧損的有益方式。南寧采用TOD的城市規(guī)劃設(shè)計方法，采取軌道+物業(yè)開發(fā)(R+P)和公私合營(PPP)的融資舉措，在規(guī)劃與建設(shè)層面將地鐵與周邊土地開發(fā)結(jié)合，實現(xiàn)站點周邊以公交為導(dǎo)向的發(fā)展(TOD)，以期在優(yōu)先資源條件下，在融資層面將地鐵開發(fā)的成本與土地開發(fā)利潤結(jié)合，保障軌道交通運(yùn)營經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[10]。

3 石家莊TOD發(fā)展的創(chuàng)新探索

2015年，全球環(huán)境基金會啟動GEF第6期項目“可持續(xù)城市發(fā)展綜合示范項目”，資助11個發(fā)展中國家的27個城市推行可持續(xù)性規(guī)劃。中國項目由世界銀行執(zhí)行，為期5年，由中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及石家莊等共7個城市負(fù)責(zé)具體實施，倡導(dǎo)公共交通導(dǎo)向型(TOD)開發(fā)與規(guī)劃一體化，助力城市重塑人本尺度，緩解交通擁堵，改善與交通相關(guān)的環(huán)境污染。

石家莊軌道交通目前仍處于起步階段。截至2021年4月，地鐵運(yùn)營線路共有3條，包括1號線一期和二期工程、2號線一期工程、3號線一期和二期工程，建成投運(yùn)里程78.2 km，共設(shè)車站60座。石家莊與我國Ⅰ型、Ⅱ型大城市的實際情況相當(dāng)，具有一定普遍性與代表性，以石家莊為例開展TOD發(fā)展的創(chuàng)新探索，對我國城市特色TOD發(fā)展有較強(qiáng)的借鑒意義。

3.1 搭建TOD發(fā)展全要素保障政策機(jī)制

目前，北京、上海、深圳、成都等均在政策層面形成了一套落實軌道交通TOD理念相對完備的綜合開發(fā)機(jī)制體系，保障軌道交通公司在大量建設(shè)成本投入的同時，可以通過股權(quán)分配、作價出資、協(xié)議合作等方式平衡前期建設(shè)成本，建立軌道與用地的自我造血體系，通過TOD綜合開發(fā)反哺軌道交通建設(shè)，降低政府的財政壓力。目前為止，石家莊軌道交通建設(shè)資金的來源主要還是通過傳統(tǒng)土地出讓補(bǔ)償及政府公共預(yù)算貼補(bǔ)的方式獲得，TOD實施機(jī)制不健全，難以通過TOD綜合開發(fā)反哺軌道交通建設(shè)投資。

項目系統(tǒng)梳理了國內(nèi)先進(jìn)城市的實施經(jīng)驗，結(jié)合石家莊發(fā)展實際，立足TOD全生命周期，從規(guī)劃體系構(gòu)成、供地政策設(shè)計、開發(fā)模式選擇、部門協(xié)同機(jī)制等方面，全面系統(tǒng)地建立了石家莊TOD發(fā)展實施機(jī)制，并從近、中、遠(yuǎn)3個階段制定了明確的發(fā)展路徑，通過政策與機(jī)制設(shè)計，從理念引導(dǎo)、規(guī)劃設(shè)計、實施機(jī)制等方面全方位、全要素保障，促進(jìn)TOD理念落地生根、項目健康發(fā)展。

3.2 提升軌道站點與城市中心體系的耦合度

石家莊現(xiàn)狀城市開發(fā)強(qiáng)度與軌道站點建設(shè)匹配度不足。城市高強(qiáng)度開發(fā)基本集中在二環(huán)以內(nèi)，呈現(xiàn)均質(zhì)化展開，并逐漸向四周蔓延的態(tài)勢(見圖4)，而核心區(qū)外圍軌道線網(wǎng)，如1號線正定方向北段、6號線南段軌道站點周邊開發(fā)亟待加強(qiáng)。1號線北段(正定)已經(jīng)開通超過3年，周邊建設(shè)強(qiáng)度、城市功能仍未實現(xiàn)TOD模式的集聚，以軌道交通促進(jìn)主城區(qū)與正定間的一體化發(fā)展格局尚未形成(見圖5)，亟需優(yōu)化站點周邊的土地布局，推動軌道與用地的聯(lián)合開發(fā)。

圖4 現(xiàn)狀軌道線路與全市地塊建設(shè)強(qiáng)度 Figure 4 Metro corridors and construction intensity of the city

圖5 現(xiàn)狀軌道站點周邊的容積率 Figure 5 Plot ratios around existing metro stations

3.2.1 確定合理開發(fā)強(qiáng)度，支撐城市形態(tài)重構(gòu)

提高城市開發(fā)強(qiáng)度可以提升土地的利用效率，但局部過高的密度也會導(dǎo)致一系列城市問題，城市發(fā)展需保持合理的密度。鄭德高等提出，“中密度”建設(shè)是大城市高效運(yùn)行、解決人地矛盾、提升城市品質(zhì)的適宜方式，并提出容積率、建筑高度、開放空間率3項管控指標(biāo)和多種參數(shù)類型[3]。

結(jié)合石家莊發(fā)展現(xiàn)狀及未來趨勢研判，提出TOD開發(fā)強(qiáng)度分區(qū)策略：二環(huán)外增量提效，依托市郊鐵路構(gòu)建外圍高品質(zhì)TOD新城，通過改善區(qū)域可達(dá)性，實現(xiàn)城市空間戰(zhàn)略布局調(diào)整，引導(dǎo)城市邊緣地區(qū)的開發(fā)；二環(huán)內(nèi)存量提質(zhì)，依據(jù)站點能級分類提升站點周邊環(huán)境品質(zhì)，以中等開發(fā)強(qiáng)度、中高層建筑、高開放空間率，形成中高層、中密度的立體開放空間城市形態(tài)和TOD開發(fā)強(qiáng)度。

3.2.2 優(yōu)化用地布局，打造區(qū)域活力中心

結(jié)合石家莊市現(xiàn)狀用地情況和城市總體規(guī)劃，根據(jù)TOD發(fā)展理念，對軌道廊道用地功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化(見圖6)。從空間方面，結(jié)合站點功能定位，將商業(yè)商務(wù)、公共服務(wù)等高效用地集中布局在軌道沿線及站點周邊區(qū)域，并將部分低效用地向外遷移，著重提升站點周圍功能的多樣性和混合度，以期通過軌道交通促進(jìn)人口與就業(yè)集聚；在保證移動性的同時，縮短 出行距離，提高慢行和公交出行比例，降低交通負(fù)荷，提升街道活力，打造緊湊多元、有吸引力的TOD城市服務(wù)核心。

圖6 石家莊軌道交通廊道用地的優(yōu)化調(diào)整 Figure 6 Land optimization of Shijiazhuang metro corridor

3.2.3 強(qiáng)化軌道慢行融合，互促綠色發(fā)展

石家莊慢行交通發(fā)展基礎(chǔ)條件優(yōu)良，目前慢行的出行分擔(dān)率占全部出行的65.7%，其中步行占25.4%，自行車(含電動自行車)占40.3%?；诂F(xiàn)狀運(yùn)營線路沿途站點乘客問詢調(diào)查顯示，接駁軌道交通的方式中，以慢行交通為主，占76.4%，其中步行方式占33.2%、自行車(含電動車)為43.2%。在自行車中，共享單車的使用強(qiáng)度最高，占比為26.8%。此外，地面公交接駁軌道交通的比例為15.3%，出租車和私家車比例最低，僅為3.2%和5%[11]。TOD的高強(qiáng)度土地開發(fā)可以滿足步行和自行車的有效銜接，強(qiáng)化軌道與自行車出行方式的融合，并將有效拓展軌道交通的覆蓋人口。

據(jù)此，石家莊市TOD項目強(qiáng)化了“軌道+自行車”出行方式的融合(見圖7)，將傳統(tǒng)軌道周邊“800 m服務(wù)圈”擴(kuò)展至“1200 m服務(wù)圈”。通過測算，約增加了25%的軌道服務(wù)人口。根據(jù)石家莊每千米軌道人口覆蓋和投資數(shù)據(jù)估算，相當(dāng)于額外增加約15 km軌道，節(jié)省建設(shè)投資約110億元[11]。

圖7 石家莊軌道周邊共享單車服務(wù)范圍與居住人口覆蓋[11] Figure 7 Shared bike service areas and residential coverage around the metro of Shjiazhuang[11]

3.3 大數(shù)據(jù)賦能，制定站點開發(fā)分類分級策略

現(xiàn)階段關(guān)于TOD站點潛力評估缺少綜合統(tǒng)一的定量評價方法。曹祎璇等通過4項原則、9個指標(biāo)構(gòu)成TOD發(fā)展?jié)摿蚣?，對墨爾本Batman站點TOD開發(fā)潛力進(jìn)行分析，但并未進(jìn)行量化處理，只要涉及的元素越多，TOD的成功幾率就越大[12]；周偉等從區(qū)位經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通環(huán)境改善、公共服務(wù)提升、物業(yè)開發(fā) 收益和規(guī)劃開發(fā)控制5個方面，對土地開發(fā)潛力進(jìn)行研究[13]；卞蕓蕓等基于國土、規(guī)劃、交通3大視角，選取外部因素、內(nèi)在因素、交通因素、限制因素4大因子共16 個指標(biāo)來評價地塊的儲備潛力價值，定量指導(dǎo)城際軌道站點周邊地塊的綜合儲備潛力[14]；侯雪從土地利用、客流效益、服務(wù)水平、可達(dá)性、經(jīng)濟(jì)效益5個方面，考慮TOD土地利用方案是否合理[15]。

石家莊充分利用大數(shù)據(jù)手段，深入解讀城市空間與TOD發(fā)展?jié)摿?，建立了新建型TOD站點潛力評估體系，通過本地類比、模型預(yù)測和全國經(jīng)驗3個層次，探究“場所價值”和“交通價值”的耦合性，以此評估站點的發(fā)展?jié)摿?，將站點依周邊用地劃分為新建型、更新型和微更新型3種類型。其中，新建型，由于周邊用地條件較好，可最大限度按照TOD理念進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；更新型，由于周邊存在用地的限制條件，可在有更新條件的建設(shè)用地上融入TOD理念；微更新型，由于周邊用地很難有進(jìn)一步開發(fā)建設(shè)的條件，可采取微更新的方式，通過設(shè)施完善及功能轉(zhuǎn)變，落實TOD發(fā)展理念。

3.4 “148”站點功能布局，慢行友好設(shè)計錨固站城一體

本文以郊區(qū)新城類型站點2號線嘉華站為例，從用地布局、設(shè)施配置、窄密路網(wǎng)、慢行銜接等方面，介紹石家莊TOD站點發(fā)展模式。

嘉華站周邊是未來石家莊重點發(fā)展的TOD新城之一，規(guī)劃人口約為10萬人，目前仍處于待開發(fā)階段，具備構(gòu)建TOD理念為核心的發(fā)展特點。結(jié)合該站點的功能定位，規(guī)劃構(gòu)建了“148”功能布局：在軌道站點100 m范圍內(nèi)，以商業(yè)、商務(wù)、會議功能為主；400 m范圍之內(nèi)，以公共服務(wù)功能為主，包括體育、醫(yī)療、教育、文化活動等；800 m范圍之內(nèi)，以針對社區(qū)居民布局的小學(xué)、社區(qū)服務(wù)等功能為主。規(guī)劃范圍內(nèi)合理配置公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)站點新城全覆蓋(見圖8)。

圖8 嘉華站站城一體規(guī)劃設(shè)計 Figure 8 Integration design of Jiahua station

街道不僅是交通運(yùn)行的空間，而且是社會交往的場所。TOD相關(guān)研究表明，居民選用軌道交通出行的意愿在步行500 m范圍內(nèi)最強(qiáng)，之后會迅速衰減[11]。石家莊TOD項目大力踐行“小街區(qū)密路網(wǎng)”的開發(fā)原則，在規(guī)劃范圍內(nèi)最大限度地開辟新道路，將街區(qū)尺度縮小至200 m以下，方案的路網(wǎng)密度也達(dá)到了11.4 km/km2，著力改善慢行網(wǎng)絡(luò)和慢行交通環(huán)境，充分提升了片區(qū)慢行交通的連通性、可達(dá)性。

打造全天候步行通道。項目以軌道交通站點為出發(fā)點，通過2層步行連廊、地下步行通道，與周邊各功能地塊進(jìn)行有機(jī)銜接，構(gòu)建便捷可達(dá)的立體接駁系統(tǒng)，并將出入口設(shè)在人流集中、通行需求較強(qiáng)的地點。樞紐通過立體步行系統(tǒng)連為一體，與周邊辦公、賓館、餐飲等建筑一體化布局，便捷軌道交通的使用，進(jìn)一步提升軌道交通出行的吸引力，使軌道交通成為社區(qū)生活的重要組成部分，并促進(jìn)周邊地塊融合一體化發(fā)展。

4 結(jié)語

石家莊借由全球環(huán)境基金(GEF)與TOD結(jié)緣，以期在中國實現(xiàn)“城市級、走廊級、站區(qū)級”多個層面的TOD規(guī)劃，回應(yīng)城市在解決氣候變化問題時所面臨的挑戰(zhàn)。石家莊市TOD實踐探索在結(jié)合國內(nèi)城市發(fā)展實際與特色的基礎(chǔ)上，嘗試探索在提升高密度核心區(qū)能級的同時，改善空間環(huán)境品質(zhì)的分區(qū)合理開發(fā)強(qiáng)度策略，通過構(gòu)建全要素保障實施機(jī)制，以TOD引領(lǐng)空間重構(gòu)，強(qiáng)調(diào)軌道和慢行的融合互促，采取大數(shù)據(jù)賦能TOD站點開發(fā)分類分級的發(fā)展策略，在具有中國特色的TOD發(fā)展實施路徑上進(jìn)行了有益的探索，對于國內(nèi)其他同等規(guī)模城市逐步走向集約化、低碳化，更好地促進(jìn)“雙碳目標(biāo)”達(dá)成，具有較強(qiáng)的借鑒意義。