基于TOD視角的收縮規(guī)劃方法與機(jī)制
——以日本選址優(yōu)化規(guī)劃為例

張莞蒞，劉 泉，賴亞妮

（1. 深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢股份有限公司，廣東深圳 518053；2. 深圳大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)系，廣東深圳 518060）

在中國(guó)快速城市化長(zhǎng)期以來(lái)依靠土地財(cái)政推進(jìn)開發(fā)建設(shè)的模式下，收縮城市(shrinking city)問題越來(lái)越成為一種普遍現(xiàn)象[1-2]，部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該開展專門的收縮規(guī)劃工作[3-4]。與我國(guó)不同，日本的城市收縮趨勢(shì)已經(jīng)到了人口難以為繼的地步，開展面向收縮問題的規(guī)劃實(shí)踐成為現(xiàn)實(shí)需求。

日本針對(duì)少子高齡化和城市收縮問題，2014年以《城市再生特別措施法》的修訂為契機(jī)，在其國(guó)土交通省的推動(dòng)下，各地城市開展了大量的選址優(yōu)化規(guī)劃(日文為“立地適正化計(jì)畫”，也譯為“立地適正化規(guī)劃”)[5]，提出從擴(kuò)張型城市向集約型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的設(shè)想[6]，從國(guó)土空間規(guī)劃的綜合視角來(lái)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)城市收縮和緊湊發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

選址優(yōu)化規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以軌道公交框架為主要發(fā)展軸帶，以公共交通體系為基礎(chǔ)，促進(jìn)城市公共設(shè)施和居住需求向軌道站點(diǎn)周邊集聚，形成緊湊發(fā)展的新空間結(jié)構(gòu)，在促進(jìn)用地收縮和形態(tài)優(yōu)化方面，進(jìn)行了方法探索和實(shí)踐嘗試，具有“公交引導(dǎo)收縮”(transit oriented shrinkage)的特征。

收縮城市規(guī)劃的目標(biāo)是構(gòu)建緊湊發(fā)展的城市結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式，在城市收縮的過程中，對(duì)于被收縮掉的那些用地，如何通過空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)形態(tài)管控，從而達(dá)成收縮目標(biāo)，值得專門研究。選址優(yōu)化規(guī)劃在這一方面提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)：針對(duì)被收縮掉的用地，提出了較為系統(tǒng)的規(guī)劃方法與對(duì)策，并制定了協(xié)同機(jī)制、激勵(lì)政策和申報(bào)制度3個(gè)方面的制度保障。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于研究我國(guó)城市在國(guó)土空間規(guī)劃視角下，如何依托TOD規(guī)劃模式和軌道公交體系，促進(jìn)城市科學(xué)合理地應(yīng)對(duì)收縮問題，特別是如何通過規(guī)劃方法和機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)被收縮地區(qū)的合理發(fā)展建設(shè)，具有借鑒意義。

1 選址優(yōu)化規(guī)劃的收縮目標(biāo)和緊湊結(jié)構(gòu)

收縮城市的內(nèi)涵是指城市中因各種原因?qū)е碌娜丝跍p少和經(jīng)濟(jì)衰退[3]，以及相應(yīng)的空間收縮[4]，伴隨而來(lái)的問題包括土地的空置及公共設(shè)施、交通設(shè)施和市政設(shè)施的老化和廢棄等。相應(yīng)地，解決上述空間和設(shè)施問題就成為收縮城市規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)。近年來(lái)，基于可持續(xù)發(fā)展的共同理念，緊湊城市與收縮城市的關(guān)系得到探討[7-8]。如何運(yùn)用緊湊城市的方法解決收縮城市的問題，通過公交引導(dǎo)和設(shè)施優(yōu)化，重組空間布局，重新配置人口，成為值得研究的課題[8-10]。特別是TOD模式作為緊湊城市規(guī)劃建設(shè)的重要手段[11-12]，在收縮城市規(guī)劃中也應(yīng)發(fā)揮重要作用。例如，日本的選址優(yōu)化規(guī)劃已經(jīng)開始將公共交通和TOD模式應(yīng)用到收縮城市規(guī)劃中，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)(見圖1)[13]。

圖1 城市的收縮趨勢(shì)及緊湊發(fā)展意象 Figure 1 Shrinking trend and compact image of city

1.1 選址優(yōu)化規(guī)劃及結(jié)構(gòu)模式

選址優(yōu)化規(guī)劃是針對(duì)少子高齡化問題和收縮城市課題形成的專項(xiàng)規(guī)劃類型。從背景上看，日本社會(huì)的老齡化問題日趨嚴(yán)重，收縮城市問題在城市建設(shè)過程中轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的空間問題，包括中心衰退、房屋空置、公共設(shè)施老化、公共交通客源不足以及道路交通設(shè)施運(yùn)營(yíng)難以維持等。2014年，日本提出選址優(yōu)化規(guī)劃制度[5]，對(duì)用地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，并完善各類公共設(shè)施，特別是醫(yī)療、養(yǎng)老等公益性設(shè)施[14]。選址優(yōu)化規(guī)劃在內(nèi)容上主要包括3個(gè)部分的內(nèi)容，即城市功能引導(dǎo)區(qū)域、居住引導(dǎo)區(qū)域和引導(dǎo)設(shè)施。

這三個(gè)部分均以軌道公交網(wǎng)絡(luò)支撐作為規(guī)劃布局的基本原則。一般來(lái)說，城市功能引導(dǎo)區(qū)域是指軌道站點(diǎn)半徑0.8～1 km的范圍，集聚服務(wù)功能的主要節(jié)點(diǎn)和區(qū)域；居住引導(dǎo)區(qū)域是指包括城市功能引導(dǎo)區(qū)域及與軌道站點(diǎn)地區(qū)相鄰的重要公交站點(diǎn)半徑200～300 m覆蓋的區(qū)域。規(guī)劃以軌道公共交通為框架基礎(chǔ)，對(duì)城鄉(xiāng)空間的布局進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化[5]。

1.2 基于TOD模式的收縮結(jié)構(gòu)

城市收縮可以發(fā)生在不同區(qū)域，如中心區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)和城市邊緣，形成不同的收縮類型。在緊湊城市建設(shè)的目標(biāo)下，選址優(yōu)化規(guī)劃針對(duì)不同區(qū)域的收縮問題，提出了具有TOD模式特征的緊湊發(fā)展結(jié)構(gòu)，而如何主動(dòng)收縮、集聚等問題，取決于軌道公交系統(tǒng)的支撐和是否位于站點(diǎn)步行尺度范圍內(nèi)[5]。城市外圍區(qū)域的空間收縮與城市中心區(qū)域的集聚發(fā)展是具有聯(lián)動(dòng)機(jī)制的，即外圍收縮而中心集聚。這里所說的被收縮區(qū)域是軌道公交站點(diǎn)形成的節(jié)點(diǎn)中心和鼓勵(lì)發(fā)展的集聚片區(qū)以外的區(qū)域。

選址優(yōu)化規(guī)劃的總體設(shè)想是在中心區(qū)開發(fā)強(qiáng)度和人口密度得以保持的基礎(chǔ)上促進(jìn)收縮，形成更加緊湊集約的空間形態(tài)[15]。外部非引導(dǎo)區(qū)域作為收縮的目標(biāo)區(qū)域，收縮掉的部分可以理解為這些區(qū)域是沒有軌道公交網(wǎng)絡(luò)支撐的非TOD區(qū)域(見圖2)[6]。

圖2 選址優(yōu)化規(guī)劃的用地收縮 Figure 2 Land shrinkage in location optimization planning

以相模原市為例，選址優(yōu)化規(guī)劃結(jié)構(gòu)以軌道交通線路為骨架，以公交系統(tǒng)為網(wǎng)絡(luò)，形成用地功能優(yōu)化和公共設(shè)施配置的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，以重要的軌道站點(diǎn)半徑0.5～1 km形成城市功能引導(dǎo)區(qū)域；以主要的公交線路半徑300 m覆蓋地區(qū)為居住引導(dǎo)區(qū)域。居住引導(dǎo)區(qū)域往往包括城市功能引導(dǎo)區(qū)域，而引導(dǎo)設(shè)施則是以城市功能引導(dǎo)區(qū)域?yàn)橹餍纬傻脑O(shè)施優(yōu)化。在城市規(guī)劃范圍以內(nèi)，引導(dǎo)區(qū)域以外的部分，即是逐步被收縮的區(qū)域(見圖3)[16]。

圖3 相模原市以TOD模式為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)性收縮城市規(guī)劃 Figure 3 Structure shrinkage planning based on TOD mode in Sagamihara

2 被收縮區(qū)域的規(guī)劃方法

在具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法上，選址優(yōu)化規(guī)劃中關(guān)于位于軌道公交站點(diǎn)影響范圍以外的區(qū)域是如何實(shí)現(xiàn)收縮的，不僅與TOD模式的步行尺度、圈層劃分等規(guī)劃方法相關(guān)，也涉及國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策的協(xié)調(diào)，及城市更新規(guī)劃和公共設(shè)施規(guī)劃的協(xié)同。TOD視角下選址優(yōu)化規(guī)劃中被收縮區(qū)域的具體規(guī)劃內(nèi)容可以分為3個(gè)部分，一是以是否位于軌道站點(diǎn)地區(qū)為原則，對(duì)規(guī)劃中非TOD區(qū)域的用地進(jìn)行收縮；二是用地收縮所形成的開發(fā)量和功能需求，向城市中心區(qū)域的站點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移；三是收縮之后的非TOD區(qū)域，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)規(guī)劃及機(jī)制向非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化。

2.1 以非TOD區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的用地收縮規(guī)劃

選址優(yōu)化規(guī)劃中用地的收縮，主要是從外圍邊緣的軌道公交站點(diǎn)步行尺度覆蓋不到的區(qū)域開始的，即以非TOD地區(qū)為收縮的重點(diǎn)對(duì)象，通過相應(yīng)區(qū)域用地的縮減，促進(jìn)核心地區(qū)更加緊湊的開發(fā)建設(shè)。

2.1.1 用地向軌道站點(diǎn)地區(qū)集聚

例如，柏市的選址優(yōu)化規(guī)劃劃分了5類區(qū)域，提出規(guī)劃對(duì)策，支撐城市功能引導(dǎo)區(qū)域和居住引導(dǎo)區(qū)域的規(guī)劃。圖4中，A類區(qū)域注重以軌道站點(diǎn)為中心的 交通便利性，是軌道站點(diǎn)地區(qū)圈層的中心，超越城市功能和地域界限，綜合集成服務(wù)功能，作為城市功能引導(dǎo)區(qū)域的候選區(qū)域；A’類區(qū)域雖然偏離鐵路站點(diǎn)中心，但是周邊人口的聚集度很高，專門解決軌道站點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的高齡化和育兒等特殊課題，當(dāng)周邊為居住引導(dǎo)區(qū)域時(shí)，可作為城市功能引導(dǎo)區(qū)域的候選區(qū)域；B類區(qū)域維持人口密度，基于公共交通的便利性，布局商業(yè)、福利和醫(yī)療等生活服務(wù)設(shè)施，可作為居住引導(dǎo)區(qū)域的候選區(qū)域。

圖4 柏市城市空間結(jié)構(gòu)的收縮發(fā)展對(duì)策 Figure 4 Shrinking strategy of urban structure in Kashiwa

2.1.2 非TOD區(qū)域用地的收縮

柏市的C類區(qū)域雖然是在市區(qū)內(nèi)，但主要是農(nóng)業(yè)用地和山林用地，隨著人口密度降低，形成了寬裕(空地)的居住用地區(qū)域，不過可以不劃在居住引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)；D類區(qū)域基于災(zāi)害等安全方面的考慮，以及工業(yè)和物流等產(chǎn)業(yè)方面的考慮，不作為居住引導(dǎo)區(qū)域的用地(見圖4)[17]。按照規(guī)劃設(shè)想，柏市的A和B類區(qū)域是開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看依然會(huì)收縮范圍，在適應(yīng)人口減少趨勢(shì)的同時(shí)，提升局部區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度與人口密度，從而使城市化促進(jìn)區(qū)域內(nèi)外具有自然共生特征的部分得以擴(kuò)大。

2.1.3 條件不適宜地區(qū)的收縮

在長(zhǎng)崎市，隨著老齡化的加劇，城市可持續(xù)發(fā)展的問題越發(fā)突出，如老年人的看護(hù)、垃圾收集、購(gòu)物等問題日益嚴(yán)重。長(zhǎng)崎市地形復(fù)雜，邊坡崩塌、泥石流等危險(xiǎn)性較高，存在突發(fā)事件情形下車輛通行情況較差等問題。長(zhǎng)崎市提出，將城市功能高度集聚的區(qū)域設(shè)定為城市功能引導(dǎo)區(qū)域，將周邊區(qū)域設(shè)定為居住引導(dǎo)區(qū)域，地形復(fù)雜、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高的山地區(qū)域不適宜建設(shè)，設(shè)定為自然共生區(qū)域，進(jìn)行用地收縮。將城市化調(diào)整區(qū)域內(nèi)和依據(jù)軌道公交網(wǎng)絡(luò)支撐的居住引導(dǎo)區(qū)域邊界外的區(qū)域作為收縮的重點(diǎn)，見圖5[18]。

圖5 長(zhǎng)崎市結(jié)合防災(zāi)需求和地形特點(diǎn)的收縮設(shè)想 Figure 5 Shrinking vision in Nagasaki

2.2 開發(fā)量與設(shè)施向站點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移

在選址優(yōu)化規(guī)劃中，用地的收縮并不意味著開發(fā)必然減量，而是與空間結(jié)構(gòu)的集約緊湊發(fā)展和中心地區(qū)持續(xù)的更新建設(shè)密切相關(guān)。被收縮的用地和功能轉(zhuǎn)化為開發(fā)量和服務(wù)設(shè)施向站點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。

2.2.1 開發(fā)量和容積率向站點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移

從方式上看，選址優(yōu)化規(guī)劃進(jìn)行收縮的方法融合了城市更新、容積移轉(zhuǎn)和獎(jiǎng)勵(lì)等多種對(duì)策，類似“減地增容”的方式，即減少外圍建設(shè)用地的面積，增加在軌道站點(diǎn)地區(qū)開發(fā)量和容積率。如東京都提出，對(duì)外圍的居住用地進(jìn)行收縮調(diào)整，將調(diào)整后的居住功能轉(zhuǎn)化為開發(fā)量，轉(zhuǎn)移到軌道站點(diǎn)周邊用地中，以功能混合的方式進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)。將居住用地引導(dǎo)區(qū)外的空置房屋進(jìn)行拆除，對(duì)居住用地引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的空置房屋進(jìn)行功能調(diào)整，作為公共設(shè)施進(jìn)行利用(見圖6)[19]。

圖6 居住用地功能調(diào)整與設(shè)施的混合布局 Figure 6 Residential use adjustment and mixed layout of facilities

2.2.2 公共設(shè)施向站點(diǎn)地區(qū)集聚

在長(zhǎng)崎市選址優(yōu)化規(guī)劃的公共設(shè)施規(guī)劃中，應(yīng)針對(duì)城市功能引導(dǎo)區(qū)域引導(dǎo)布局的公共設(shè)施，規(guī)劃布局需要考慮城市功能引導(dǎo)區(qū)域及城市整體的人口結(jié)構(gòu)、未來(lái)人口預(yù)測(cè)、設(shè)施現(xiàn)狀情況和集約規(guī)劃布局的可行性等。在思考城市整體需求的同時(shí)，可根據(jù)不同分區(qū)的特點(diǎn)和公共設(shè)施的布局狀況配置公共設(shè)施，引導(dǎo)符合條件和需求的公共服務(wù)設(shè)施向以軌道站點(diǎn)為中心的城市功能引導(dǎo)地區(qū)進(jìn)行集中建設(shè)(見圖7)[18]。

圖7 長(zhǎng)崎市引導(dǎo)設(shè)施的布局調(diào)整 Figure 7 Layout optimization of facilities in Nagasaki

2.2.3 依據(jù)步行尺度 調(diào)整用地功能 與設(shè)施布局

在這一過程中，與軌道站點(diǎn)的步行距離成為用地功能調(diào)整和公共設(shè)施布局的影響因素。以熊本市為例，以重要交通節(jié)點(diǎn)的鐵路車站和城市軌道站點(diǎn)為中心，步行10 min、距離800 m為半徑的范圍，將劃到的地區(qū)作為城市功能引導(dǎo)區(qū)域。居住引導(dǎo)區(qū)域包括公交線路沿線包括鐵路(JR、市電、熊本電鐵)沿線兩側(cè)500 m，通行公交班次75班以上的公交線路沿線兩側(cè)300 m范圍，將步行半徑劃到的街區(qū)或地塊整體納入引導(dǎo)區(qū)域[20]。具體的公共設(shè)施規(guī)劃布局則根據(jù)軌道站點(diǎn)地區(qū)空間規(guī)劃的基本原則，以步行尺度為基礎(chǔ)(特別是考慮老年人的步行特點(diǎn))，按照站點(diǎn)地區(qū)步行尺度的不同距離研究公共設(shè)施的分布，將其作為規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)[21]。

2.3 被收縮區(qū)域用地向非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化

收縮規(guī)劃的重要內(nèi)容之一就是收縮之后的區(qū)域該如何處分。具體的相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐提出，引導(dǎo)區(qū)域外的部分除了部分功能及設(shè)施進(jìn)行功能置換外，其他用地則被調(diào)整為農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地。

2.3.1 被收縮區(qū)域調(diào)整為自然與農(nóng)業(yè)用地

北九州將城市功能引導(dǎo)區(qū)域和居住引導(dǎo)區(qū)域以外的被收縮區(qū)域作為田園地區(qū)和自然地區(qū)[13]，這種方式與美國(guó)精明增長(zhǎng)(smart growth)理論類似，是將城市郊區(qū)用地逐步調(diào)整為開發(fā)受限制的自然與農(nóng)業(yè)用地，以實(shí)現(xiàn)城市中心地區(qū)高強(qiáng)度集聚、外圍地區(qū)限制蔓延發(fā)展的緊湊形態(tài)。國(guó)土交通省在針對(duì)選址優(yōu)化規(guī)劃的指引中提出，規(guī)劃區(qū)內(nèi)引導(dǎo)區(qū)域以外的是農(nóng)業(yè)振興政策的適用地區(qū)[5,22]。被收縮區(qū)域向非建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，涉及日本國(guó)土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃和農(nóng)業(yè)振興地域建設(shè)規(guī)劃及相關(guān)法規(guī)政策的協(xié)同。

2.3.2 被收縮區(qū)域調(diào)整為都市農(nóng)業(yè)

城市規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地應(yīng)該作為殘留在城市中的寶貴綠色資源來(lái)保護(hù)，在塑造緊湊城市的過程中，需要從整個(gè)區(qū)域的視角來(lái)制定和利用適合被收縮區(qū)域的農(nóng)業(yè)振興政策：如作為市民農(nóng)園進(jìn)行整備，在政策上對(duì)用地收購(gòu)和對(duì)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行支持；或者作為殘疾人及老年人的福利農(nóng)園進(jìn)行建設(shè)，并提供硬件和軟件兩方面支援。日本的都市農(nóng)業(yè)是指市區(qū)及其周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)，是一種利用鄰近消費(fèi)地的優(yōu)勢(shì)來(lái)提供新鮮的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)體驗(yàn)的場(chǎng)所，并可作為應(yīng)對(duì)災(zāi)害的開放空間，以及具有景觀生態(tài)作用的綠地空間，具有綜合功能[23]。市民農(nóng)園一般面積在1 500 m2以上。市區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地中，面積在500 m2以上的列入城市規(guī)劃，通過許可制來(lái)限制建筑行為，對(duì)其進(jìn)行有計(jì)劃的保護(hù)，如東京都板橋區(qū)和練馬區(qū)的生產(chǎn)綠地[5]。

3 收縮規(guī)劃的保障機(jī)制

軌道公交網(wǎng)絡(luò)為選址優(yōu)化規(guī)劃提供了空間結(jié)構(gòu)的支撐，在此基礎(chǔ)上，選址優(yōu)化規(guī)劃收縮目標(biāo)的達(dá)成不僅需要空間規(guī)劃布局及相關(guān)對(duì)策作為手段，更需要相應(yīng)的政策機(jī)制作為保障。各城市會(huì)結(jié)合各自需求設(shè)計(jì)相關(guān)機(jī)制，開展具體的落實(shí)工作。

3.1 協(xié)同機(jī)制

選址優(yōu)化規(guī)劃是日本“多規(guī)融合”的“試驗(yàn)場(chǎng)”[24]，規(guī)劃的推進(jìn)涉及公共交通、用地規(guī)劃、公共設(shè)施和城市更新等不同領(lǐng)域，需要不同部門、不同規(guī)劃與不同政策的協(xié)調(diào)。選址優(yōu)化規(guī)劃的實(shí)施推進(jìn)，從城市整體的觀點(diǎn)出發(fā)，以公共交通網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)為基礎(chǔ)，綜合考慮城市中心體系的構(gòu)建、公共設(shè)施的重組、中心區(qū)功能活化等相關(guān)措施的整合性，在公共交通、城市更新、醫(yī)療福利、教育、公共設(shè)施配置、都市農(nóng)業(yè)、住宅、防災(zāi)等領(lǐng)域協(xié)同合作(見圖8)[5,13]。

圖8 選址優(yōu)化規(guī)劃的協(xié)同機(jī)制 Figure 8 Coordination mechanism of location optimization planning

3.1.1 規(guī)劃協(xié)同

具體的協(xié)同涉及6個(gè)方面：一是與公共交通的協(xié)同，選址優(yōu)化規(guī)劃主要涉及城市功能和居住功能的引導(dǎo)，需要與城市軌道、公交網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)協(xié)調(diào)一致；二是與醫(yī)療、福利設(shè)施建設(shè)的協(xié)同，結(jié)合軌道公交體系，進(jìn)行醫(yī)療和福利設(shè)施建設(shè)，以取得更好的服務(wù)效果；三是與城市農(nóng)園建設(shè)的協(xié)同，促進(jìn)農(nóng)業(yè)振興政策在城市規(guī)劃中充分發(fā)揮作用，將城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地作為寶貴的綠色資源來(lái)保護(hù)，發(fā)揮農(nóng)業(yè)、景觀、娛樂、防災(zāi)和接觸自然的綜合作用；四是與公共設(shè)施建設(shè)的協(xié)同，在引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)，以維持居民的便利性，提高公共投資的效率；五是與防災(zāi)工作的協(xié)同，引導(dǎo)區(qū)域的劃定和設(shè)施的選址，需避免各類災(zāi)害的侵害；六是區(qū)域發(fā)展的協(xié)同，依托公共交通網(wǎng)絡(luò)，在多個(gè)市町村構(gòu)成的發(fā)展區(qū)域?qū)用妫龠M(jìn)醫(yī)療、福利、育兒和商業(yè)等公共設(shè)施在大區(qū)域內(nèi)的合作，使整個(gè)區(qū)域的活力和效率得到提升[6]。

3.1.2 法規(guī)協(xié)同

選址優(yōu)化規(guī)劃的推進(jìn)也涉及不同法規(guī)的協(xié)同，如在確定居住引導(dǎo)區(qū)域的范圍時(shí)，邊界的劃定需要與建筑基準(zhǔn)法、農(nóng)業(yè)振興法、自然公園法、自然環(huán)境保全法、森林法和地質(zhì)災(zāi)害的相關(guān)法律協(xié)同，在獲取足夠的農(nóng)地、牧場(chǎng)和林區(qū)界線基礎(chǔ)上，確定引導(dǎo)區(qū)域的范圍。如北九州市提出，在沒有得到相關(guān)法的完整信息時(shí)，不應(yīng)劃定居住引導(dǎo)區(qū)域[13]。

3.2 激勵(lì)政策

激勵(lì)政策是推動(dòng)選址優(yōu)化規(guī)劃的重要保障，其目的在于引導(dǎo)人口及開發(fā)建設(shè)向引導(dǎo)區(qū)域集聚，并使被收縮區(qū)域按照規(guī)劃引導(dǎo)設(shè)想進(jìn)行實(shí)施。

3.2.1 城市功能引導(dǎo)的相關(guān)政策

對(duì)于城市功能引導(dǎo)方面的用地開發(fā)和設(shè)施建設(shè)來(lái)說，激勵(lì)政策包括資金支持和容積率獎(jiǎng)勵(lì)等方式，主要是對(duì)民間開發(fā)建設(shè)主體的支持。

資金方面的支持政策主要包括3個(gè)方面。一是金融上的支持，包括從民間開發(fā)機(jī)構(gòu)獲取資金，同時(shí)允許相應(yīng)機(jī)構(gòu)參與開發(fā)建設(shè)，這一機(jī)制主要適用于城市功能引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的公共設(shè)施建設(shè)；還有就是從銀行貸款，主要是指向維持和改善城市環(huán)境的項(xiàng)目提供貸款，這兩種資金獲取方式都不超過項(xiàng)目總資金的一半。二是稅制上的支持，對(duì)于從城市功能引導(dǎo)區(qū)域外向區(qū)域內(nèi)遷移公共設(shè)施的，在需繳納的稅費(fèi)中，80%可以獲得延期的政策；對(duì)于有利于提升城市功能的項(xiàng)目，如建設(shè)公共設(shè)施，在讓渡相關(guān)資產(chǎn)和土地時(shí)，可以獲得相應(yīng)的稅費(fèi)減免。三是財(cái)政上的支持，當(dāng)民間開發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)城市功能引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)特定的醫(yī)療、福利、文化教育或商業(yè)等公共設(shè)施時(shí)，政府可以在租賃公有物業(yè)時(shí)減免租金，或直接提供財(cái)政支持[13,17]。

此外，還包括容積率獎(jiǎng)勵(lì)，如果城市功能引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)按照城市規(guī)劃確定了特定用途的引導(dǎo)地區(qū)，在這些地區(qū)內(nèi)建設(shè)如醫(yī)院等特定設(shè)施時(shí)，可以給予最大容積率的政策，并在放寬用地功能和提升建筑高度方面適當(dāng)放開，以鼓勵(lì)相關(guān)建設(shè)工作的開展[4]。

3.2.2 居住引導(dǎo)的相關(guān)支持政策

對(duì)于居住引導(dǎo)來(lái)說，相關(guān)的支援政策主要包括8個(gè)方面：一是免除向引導(dǎo)地區(qū)搬家居民的固定資產(chǎn)稅，二是對(duì)新建住宅進(jìn)行補(bǔ)助，三是對(duì)購(gòu)置二手房進(jìn)行補(bǔ)助，四是對(duì)住宅改造進(jìn)行補(bǔ)助，五是對(duì)拆除空房進(jìn)行補(bǔ)助，六是與金融機(jī)構(gòu)合作促進(jìn)二手房市場(chǎng)流通，七是對(duì)老年人住宅進(jìn)行支援，八是其他政策[25]。

如宇都宮市，除了進(jìn)行土地整備、道路改造、綠化及景觀建設(shè)外，還提出了多項(xiàng)促進(jìn)居民向居住引導(dǎo)區(qū)域集聚的激勵(lì)政策：一是對(duì)滿足一定條件的住宅購(gòu)房行為進(jìn)行住宅貸款利息的減免，二是對(duì)居住引導(dǎo)區(qū)域的租房或購(gòu)房行為進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，三是加強(qiáng)居住引導(dǎo)區(qū)域優(yōu)質(zhì)地段的公租房(包括老年公寓)供給，四是對(duì)能夠提升環(huán)境品質(zhì)的商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政支持等[26]。需要注意的是，由于選址優(yōu)化規(guī)劃開展的時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)研究認(rèn)為目前居住引導(dǎo)政策的實(shí)效尚不明顯[27]。

3.3 申報(bào)制度

采取申報(bào)制度是為了讓地方政府能夠掌握城市功能引導(dǎo)區(qū)域以外引導(dǎo)設(shè)施的整備動(dòng)向，了解在居住引導(dǎo)區(qū)域以外的住宅開發(fā)等動(dòng)向。在運(yùn)用申報(bào)制度時(shí)，通過向申報(bào)者提供各種支援措施等信息，用來(lái)引導(dǎo)相關(guān)建設(shè)活動(dòng)向城市功能引導(dǎo)區(qū)域和居住引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)布局[28]。申報(bào)制度涉及開發(fā)建設(shè)行為，也涉及設(shè)施的廢棄拆除及再利用?？傮w上講，各類設(shè)施的建設(shè)申報(bào)與是否位于城市功能引導(dǎo)區(qū)域相關(guān)，而住宅的建設(shè)申報(bào)與是否位于居住引導(dǎo)區(qū)域相關(guān)。

申報(bào)制度主要包括兩個(gè)方面：一是基于《城市再生特別措施法》第108條，在城市功能引導(dǎo)區(qū)域以外進(jìn)行引導(dǎo)設(shè)施的新建、改建及變更功能時(shí)，或者是對(duì)城市功能引導(dǎo)區(qū)域以內(nèi)的設(shè)施進(jìn)行廢棄時(shí)，原則上需要提前30天向市長(zhǎng)申報(bào)。二是基于《城市再生特別措施法》第88條，在居住引導(dǎo)區(qū)域以外時(shí)，如果要有3戶以上或者1 000 m2以上的住宅等的開發(fā)行為，以及3戶以上住宅等的建筑行為，原則上也需要提前30天向市長(zhǎng)申報(bào)[13,28]。當(dāng)引導(dǎo)設(shè)施或住宅建設(shè)是臨時(shí)建筑、應(yīng)對(duì)災(zāi)害的必要建設(shè)，或者按照規(guī)劃要求開展建設(shè)工作時(shí)，不需要進(jìn)行申報(bào)。

申報(bào)之后，符合條件的情況，可以獲得資金補(bǔ)助。違反申報(bào)要求、不進(jìn)行申報(bào)或進(jìn)行虛假申報(bào)者，處以30萬(wàn)日元以下的罰款[17]。

4 借鑒思考

選址優(yōu)化規(guī)劃創(chuàng)新發(fā)展了以TOD模式為基礎(chǔ)的收縮規(guī)劃方法，重視解決城市中被收縮掉的用地與功能如何處置的問題。這些被收縮區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)的達(dá)成不僅涉及空間規(guī)劃本身，也涉及不同規(guī)劃體系與政策機(jī)制的協(xié)同，并構(gòu)建各類制度作為保障。這些經(jīng)驗(yàn)適合我國(guó)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃改革背景下，如何處理收縮城市問題時(shí)進(jìn)行參考。

1) 探索國(guó)土空間規(guī)劃視角下基于TOD模式多規(guī)融合的收縮規(guī)劃協(xié)同方法。選址優(yōu)化規(guī)劃作為一種面向收縮問題的規(guī)劃，其開展需要不同規(guī)劃的協(xié)同。借鑒這一模式，根據(jù)我國(guó)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃與TOD規(guī)劃工作的需求，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃、收縮城市規(guī)劃、公共交通規(guī)劃、城市更新規(guī)劃和公共設(shè)施規(guī)劃而言，可以嘗試在總體規(guī)劃層面，以TOD模式為基礎(chǔ)，以軌道公交結(jié)構(gòu)為框架，形成方法融合，同時(shí)在規(guī)劃編制和法規(guī)編制中進(jìn)行創(chuàng)新，探討相互協(xié)同的機(jī)制方法。

2) 采用TOD區(qū)域與非TOD區(qū)域聯(lián)動(dòng)的收縮規(guī)劃運(yùn)作模式。城市收縮一旦成為必然趨勢(shì)，那么理性的對(duì)策就是如何使這種收縮走向更加合理的方向，從而將被動(dòng)的收縮狀態(tài)轉(zhuǎn)化成積極的緊湊發(fā)展。這一工作的成功不僅涉及建設(shè)地區(qū)的持續(xù)投入，也涉及被收縮部分的合理處置。因此，收縮規(guī)劃不僅包括對(duì)TOD區(qū)域人口的移入、設(shè)施集聚和強(qiáng)度提升的積極推動(dòng)，也包括對(duì)非TOD區(qū)域人口遷出、土地整備和功能轉(zhuǎn)換的持續(xù)落實(shí)。通過建立TOD區(qū)域與非TOD區(qū)域的機(jī)制聯(lián)動(dòng)，如推動(dòng)收縮區(qū)域轉(zhuǎn)化為都市農(nóng)業(yè)或綠地公園、進(jìn)行容積率或開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新探索等，保障相應(yīng)工作的落實(shí)。

3) 綜合法規(guī)政策、金融財(cái)政和人口遷移等方面設(shè)計(jì)綜合的收縮規(guī)劃保障機(jī)制。收縮城市的問題核心是人口減少，因而其解決對(duì)策首要是對(duì)人口遷移及所需的功能轉(zhuǎn)化和設(shè)施調(diào)整進(jìn)行合理的引導(dǎo)。收縮規(guī)劃的成功不僅是規(guī)劃建設(shè)方面的工作，更涉及不同領(lǐng)域的綜合機(jī)制保障。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，可以嘗試針對(duì)開發(fā)建設(shè)和人口遷移，設(shè)計(jì)專門的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，通過金融財(cái)政支持、稅費(fèi)減免和容積率獎(jiǎng)勵(lì)等方式，促進(jìn)人口從收縮地區(qū)遷出，向軌道站點(diǎn)周邊地區(qū)集聚。

需要注意的是，中日兩國(guó)在城市收縮和老齡化問題上的階段和情況并不一致，在規(guī)劃管理制度上也存在差異。中國(guó)在借鑒日本相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的過程中，應(yīng)進(jìn)一步研究相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的適用性，需要更長(zhǎng)期的跟蹤研究與更加理性的批判借鑒。