超大城市數(shù)字化治理的協(xié)同障礙與發(fā)展路徑研究
——以上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例

徐連明

推進城市治理模式創(chuàng)新是國家的一項重要戰(zhàn)略。早在2013 年，黨的十八屆三中全會報告就已明確將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為發(fā)展總目標。黨的十九大報告提出數(shù)字中國的建設(shè)要求，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》更加明確地提出“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動治理方式變革”的建設(shè)目標。上海作為一個超大型城市，是新發(fā)展格局中國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要節(jié)點，其城市數(shù)字化治理上的作為具有標桿性意義，值得深入研究。

城市數(shù)字化治理推進過程中，技術(shù)與政府組織間的不協(xié)調(diào)成為城市數(shù)字化治理的重大障礙。數(shù)字化技術(shù)正推動政府治理模式轉(zhuǎn)變，但傳統(tǒng)政府組織的科層制架構(gòu)與數(shù)字化治理所主張的整體性、系統(tǒng)性治理并不契合。倫敦政治經(jīng)濟學院Dunleavy 教授指出，當今政府假如不及時推進數(shù)字化政府治理，極可能落入技術(shù)脫節(jié)、組織孤立和權(quán)威崩潰的境地①Dunleavy P,Margetts H,Bastow S,&Tinkler J.New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory,2006,16(3): 467-494.?！盎诳茖又乒芾砑夹g(shù)形成的條塊分割的部門主義（Departmentalism）權(quán)利觀念同基于信息管理技術(shù)所形成的整體論（Holism）觀念形成尖銳的對立”①于君博：《后真相時代與數(shù)字政府治理的祛魅》，《行政論壇》2018 年第3 期，第94 頁。，換言之，傳統(tǒng)科層制中條塊分割架構(gòu)與數(shù)字化治理對整體性、協(xié)同性的要求之間相抵觸。政府內(nèi)部缺乏整體性治理系統(tǒng)，給數(shù)字化治理帶來障礙②戴長征：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》2017 年第9 期，第57—65 頁。?！凹夹g(shù)應(yīng)用悖論下，當前政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型正處于‘技術(shù)-組織’張力的臨界點”③劉祺：《當代中國數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問題與整體協(xié)同策略》，《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第3 期，第17 頁。。城市數(shù)字化治理的難點不在技術(shù)本身，而在傳統(tǒng)政府組織架構(gòu)及其職能設(shè)置對數(shù)字化技術(shù)的不適應(yīng)。因此，應(yīng)“克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧”④[ 美 ]簡·芳汀：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，北京：中國人民大學出版社，2010 年，第1 頁。。既有政府組織與技術(shù)不匹配勢必影響政府組織職能的實現(xiàn)。需警惕既有政府組織“捆綁”技術(shù)以固化其原有利益格局，從而阻礙數(shù)字化治理的向前發(fā)展。本文將延續(xù)上述討論的議題，研究當下超大城市數(shù)字化治理中因技術(shù)、組織、職能間的不協(xié)調(diào)所導致的障礙及其可能的化解之策。

一 “技術(shù)-組織-職能”協(xié)同的分析框架

數(shù)字治理理論認為，數(shù)字治理（Digital Governance）“包含新技術(shù)體系、新政府形態(tài)和新治理模式這三個核心要素”⑤吳建南：《基于“創(chuàng)新-理念”框架的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型》，《治理研究》2021 年第6 期，第101 頁。。數(shù)字技術(shù)是數(shù)字治理的必要條件⑥譚必勇、劉芮：《數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯與結(jié)構(gòu)要素——基于上海市“一網(wǎng)通辦”的實踐與探索》，《電子政務(wù)》2020 年第8 期，第63 頁。，政府組織吸納技術(shù)，導致政府自身的組織形態(tài)在此過程中會發(fā)生相應(yīng)改變⑦Cordelia A.and Iannacci F,“Information Systems in the Public Sector: the E-government Enactment Framework”,Journal of Strategic Information Systems,vol.19,no.1(2010),pp.52-66.，形成一種新政府形態(tài)。一些研究除了將技術(shù)與政府組織作為數(shù)字化治理的兩個基本要素外，還將職能實現(xiàn)作為第三個基本要素，即將城市數(shù)字化治理的研究重點聚焦在“技術(shù)、組織、職能”三個關(guān)鍵要素上⑧廖福崇：《政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的類型學分析》，《中共天津市委黨校學報》2021 年第4 期，第86 頁；黃璜：《數(shù)字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》2020 年第3 期，第6—15 頁；北京大學課題組：《平臺驅(qū)動的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，《電子政務(wù)》2020 年第7 期，第2—30 頁。?！跋嚓P(guān)研究做出了開創(chuàng)性工作。通過對其加以概括和提煉，技術(shù)-結(jié)構(gòu)-職能可以作為理解數(shù)字政府特征要旨的三個維度”⑨包靜、范梓騰、賈開：《數(shù)字政府治理形態(tài)研究：概念辨析與層次框架》，《電子政務(wù)》2020 年第11 期，第3 頁。，其中“結(jié)構(gòu)”是指政府組織架構(gòu)。

首先，技術(shù)應(yīng)用“是現(xiàn)代城市治理轉(zhuǎn)型的主要因素”⑩Ferro E.,and Osella M.,“Smart City Governance for Sustainable Public Value Generation”,International Journal of Public Administration in the Digital Age(IJPADA),2021,pp.196-200.，也是數(shù)字化治理的第一大要素。在運用技術(shù)賦能城市治理中，收益、成本與風險是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要考量因素。技術(shù)與組織間的匹配程度，影響著城市數(shù)字化治理的效果。技術(shù)人力資源也是數(shù)字化治理的重要因素。需要注意的是，技術(shù)有被既有組織“綁架”的可能，從而形成數(shù)字官僚主義。其次，組織變革涉及組織文化、架構(gòu)、制度、資源配置和目標等的革新，是推動數(shù)字化治理的第二大要素。政府組織是城市數(shù)字化治理的主導者，其機構(gòu)改革是推動數(shù)字化治理的關(guān)鍵。城市數(shù)字化治理要求既有政府組織的科層制架構(gòu)減少不必要的層級，朝扁平化、敏捷化方向發(fā)展，也要求業(yè)務(wù)流程和組織文化等作系統(tǒng)性改進。近年來，上海建立各級公共事務(wù)管理中心、城運中心和大數(shù)據(jù)中心等，提供“一站式”政務(wù)和管理服務(wù)，都屬于政府組織變革的重要舉措。政府組織變革是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本路徑，政府組織依靠其充足的資源，通過技術(shù)創(chuàng)新等推動城市數(shù)字化治理，以實現(xiàn)其城市治理的職能。第三，職能實現(xiàn)是指組織的職責履行和功能發(fā)揮，它是數(shù)字化治理的第三大要素。數(shù)字化平臺、信息系統(tǒng)、應(yīng)用場景的開發(fā)與應(yīng)用，使政府組織的治理職能得到高效實現(xiàn)。技術(shù)應(yīng)用和組織變革都應(yīng)服務(wù)于政府治理功能的發(fā)揮。

總之，技術(shù)、組織與職能是城市數(shù)字化治理的三大要素，三者構(gòu)成一個相互關(guān)聯(lián)的整體。組織是治理主體，技術(shù)是治理手段，職能實現(xiàn)是治理目標達成。技術(shù)要素的每次變革都會對組織形態(tài)、結(jié)構(gòu)與職能發(fā)揮產(chǎn)生重大影響，而政府組織是技術(shù)的規(guī)劃者、激勵者、協(xié)調(diào)者和參與者。政府組織變革與職能實現(xiàn)能夠提高技術(shù)應(yīng)用的效率。

上海是推行全方位、整體性數(shù)字化轉(zhuǎn)型與治理的標桿性城市，“一網(wǎng)統(tǒng)管”是其數(shù)字化治理的創(chuàng)新模式，這使其成為一個“全面發(fā)展型數(shù)字化治理范例，全面發(fā)展型的核心變量是技術(shù)應(yīng)用、組織改革和職能實現(xiàn)”①廖福崇：《政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的類型學分析》，《中共天津市委黨校學報》2021 年第4 期，第91 頁。。此外，“中央賦予數(shù)字政府以‘系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性’的改革內(nèi)涵”②包靜、范梓騰、賈開：《數(shù)字政府治理形態(tài)研究：概念辨析與層次框架》，《電子政務(wù)》2020 年第11 期，第3 頁。，并且“對業(yè)務(wù)（信息系統(tǒng)）之間的關(guān)聯(lián)以及對日益增加的大數(shù)據(jù)的綜合使用需求，使得‘協(xié)同’逐步成為亟須解決的新難題”③黃璜、謝思嫻等：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設(shè)的“下一步”》，《電子政務(wù)》2022 年第4 期，第6 頁。，因而技術(shù)、組織和職能間“協(xié)同”成為完成改革任務(wù)、解決治理難題的必然選擇。目前學界存在“政府內(nèi)向維度”和“政府與社會雙向維度”④郁建興、樊靚：《數(shù)字技術(shù)賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》，《經(jīng)濟社會體制比較》2022 年第1 期，第118 頁。兩種不同向度的研究，本文歸屬于前者，著眼于政府側(cè)⑤政府側(cè)的數(shù)字化協(xié)同治理研究屬于“政府內(nèi)向維度”研究，它著重分析政府內(nèi)部的組織、技術(shù)與職能三者間的協(xié)同，不分析政府與市場、企業(yè)、社會組織與公眾等外部主體間的協(xié)同。的數(shù)字化協(xié)同治理研究。

因此，本文以“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同為分析框架（見圖1），采用定性研究為主、定量研究為輔的研究方法，注重理論與實踐結(jié)合，在上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”實踐的調(diào)研基礎(chǔ)上，探討城市數(shù)字化治理中政府側(cè)的協(xié)同障礙、類型和發(fā)展路徑。

圖1 城市數(shù)字化治理的“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同分析框架

二 上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的實踐及其現(xiàn)狀調(diào)查

本文運用典型個案法、訪談法、實地調(diào)查法和問卷調(diào)查法等，于2020 年3—8 月、2021 年4—9月對上海城市數(shù)字化治理展開調(diào)研。調(diào)研具體包括5 個方面：一是收集國家有關(guān)數(shù)字化治理的相關(guān)重要文件，收集上海有關(guān)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的系列政府文件等。二是開展大量訪談，召開座談會17 次，座談對象包括上海多個區(qū)的相關(guān)委辦局、街鎮(zhèn)、社區(qū)工作人員、技術(shù)企業(yè)高管和普通市民等，完成65 個訪談個案。三是實地調(diào)查，赴上海多個主城區(qū)展開實地調(diào)查，另赴數(shù)字化治理推進較快的浙江杭州開展實地調(diào)查。四是問卷調(diào)查，發(fā)放問卷850 份，調(diào)查對象既包括上海各級城運中心、大數(shù)據(jù)中心、公安、社區(qū)辦、城管、市監(jiān)、綠化市容等相關(guān)部門，也包括街鎮(zhèn)層面的相關(guān)部門與工作人員，還包括社區(qū)網(wǎng)格員、居委會干部和普通市民等。通過深入調(diào)研，筆者對上海及周邊城市數(shù)字化治理中的做法、問題和經(jīng)驗等有了較為豐富的了解和體驗。

2019 年，上海提出城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“一屏觀天下、一網(wǎng)管全城”設(shè)想。2020 年上半年，全市正式啟動“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字化治理工作。具體做法包括：第一，在統(tǒng)一規(guī)劃和戰(zhàn)略路徑設(shè)計層面，出臺了多項重要文件，有效推進了城市數(shù)字化治理的快速發(fā)展。近3 年來，出臺了《關(guān)于進一步加快智慧城市建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加強數(shù)據(jù)治理促進城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的指導意見》《上海市城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動計劃》和《績效考核工作方案》等。對接市級要求，各區(qū)紛紛制定了本區(qū)的三年行動計劃等。第二，在組織變革層面，上海積極推進組織體系和體制機制重塑，成立市、區(qū)和街鎮(zhèn)三級城市運行管理中心作為“一網(wǎng)統(tǒng)管”的運作實體，并建立了大數(shù)據(jù)中心等。目前，“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)涉及五十多個部門、近兩百個系統(tǒng)和上千個應(yīng)用。以公共管理、公共服務(wù)、公共安全和應(yīng)急處置為治理領(lǐng)域，協(xié)同公安、城管、綠化市容、房管和交通等數(shù)十個部門，跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)共同推進城市數(shù)字化治理。第三，在技術(shù)建設(shè)層面，上海運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等技術(shù)，設(shè)立市、區(qū)、街鎮(zhèn)“三級數(shù)字化平臺”和“五級應(yīng)用”這一基本邏輯架構(gòu)，并以“六個一”作為技術(shù)支撐體系。數(shù)字化平臺、信息系統(tǒng)、應(yīng)用場景、傳感器和監(jiān)控探頭等互聯(lián)互通，使得“上海網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)中心和計算平臺規(guī)模國內(nèi)領(lǐng)先”①顧麗梅、李歡歡、張揚：《城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和優(yōu)化路徑研究》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2022 年第3 期，第43 頁。。第四，在職能實現(xiàn)層面，通過數(shù)字化平臺接入案件，進行派單處置和統(tǒng)一指揮調(diào)度，實行“觀、管、防、處”的閉環(huán)治理。憑借大數(shù)據(jù)和各類數(shù)字化場景，發(fā)現(xiàn)問題、研判風險，實現(xiàn)線上線下協(xié)同化高效治理?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”是上海推進城市數(shù)字化治理的一項創(chuàng)新，在取得大量成效的同時也不可避免地遭遇一些障礙。

三 上海城市數(shù)字化治理中的協(xié)同障礙及其類型

數(shù)字化治理本質(zhì)上是一種技術(shù)性、整體性與系統(tǒng)性治理，因此會遭遇很多協(xié)調(diào)性障礙。障礙并非一種先在的事實，而是在治理對“協(xié)同”的需求大為增加時，協(xié)同性障礙才相應(yīng)地顯現(xiàn)出來。

（一）技術(shù)層面的協(xié)同障礙

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三級平臺間尚存在技術(shù)性不協(xié)調(diào)。市級“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺的頂層設(shè)計、標準制定等尚不夠細化，導致區(qū)、街鎮(zhèn)平臺建設(shè)無法全速跟進。市級“一張圖”“一張網(wǎng)”“一朵云”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標準和規(guī)范不完善，阻礙了三級平臺間的真正協(xié)調(diào)同步。通過平臺打通了一些網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，但因技術(shù)協(xié)同不到位，導致平臺與這些網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫之間的銜接不順暢，實際工作中需要頻繁地在彼此之間進行切換，極不方便。另外，由于一些技術(shù)因素，導致新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善。問卷數(shù)據(jù)表明，36.67%的受訪者完全贊同“與‘一網(wǎng)統(tǒng)管’相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚不完善”的觀點；選擇“比較贊同”和“贊同”的分別占26.89%與20.67%。

當前的應(yīng)用場景開發(fā)中還存在技術(shù)不兼容與不匹配現(xiàn)象。一方面，市級在整體規(guī)劃與頂層設(shè)計上雖制定了總體架構(gòu)和具體實施規(guī)范，但仍有大量技術(shù)細節(jié)不明確。另一方面，市級鼓勵區(qū)、街鎮(zhèn)兩級在應(yīng)用場景創(chuàng)新上先行先試。于是出現(xiàn)區(qū)職能部門、街鎮(zhèn)自行聯(lián)系技術(shù)公司、自行確定技術(shù)標準的亂象，導致開發(fā)出來的應(yīng)用程序相互之間不匹配、不兼容等問題較多。數(shù)據(jù)表明，59.78%的受訪者完全贊同“上級部門要加強街鎮(zhèn)層面應(yīng)用場景開發(fā)建設(shè)統(tǒng)籌，以避免應(yīng)用場景不兼容不匹配”，選擇“比較贊同”和“贊同”的共占34.89%，表示“不太贊同”的僅占0.89%。

另外，在數(shù)據(jù)協(xié)同上存在一些技術(shù)性障礙。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部門間一些縱向或橫向信息系統(tǒng)因技術(shù)原因尚無法連通或連通不穩(wěn)定，導致各信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)協(xié)同難以有效實現(xiàn)。部門獨立建設(shè)的信息系統(tǒng)，因數(shù)據(jù)格式和通訊接口標準不一，導致無法與其它部門兼容。即便數(shù)據(jù)得以共享，也無法從技術(shù)上完全確保數(shù)據(jù)安全，導致一些部門分享數(shù)據(jù)的意愿降低或只分享價值較低的數(shù)據(jù)。當前無論是政府還是公眾，都對數(shù)據(jù)安全問題十分擔憂。問卷數(shù)據(jù)表明，53.33%的受訪者完全贊同“目前‘一網(wǎng)統(tǒng)管’中的數(shù)據(jù)安全和保護居民隱私問題亟待解決”，選擇比較贊同的占18.22%，選擇贊同的占18.67%。這一問題需通過安全技術(shù)創(chuàng)新和制度規(guī)范加以解決。

（二）組織層面的協(xié)同障礙

調(diào)研表明，政府架構(gòu)中條塊分割依然存在。數(shù)字化治理成效與政府組織架構(gòu)、體制機制和制度等關(guān)聯(lián)密切。在“條塊分割”的組織架構(gòu)下，多數(shù)政府部門打破部門壁壘的意愿不高。案件處置過程中各部門聯(lián)勤聯(lián)動的效率有待提高。既有組織架構(gòu)也會影響到原有業(yè)務(wù)流程的再造，一些政府部門基于本部門利益或工作慣性，仍傾向于沿用既有管理流程。

部門間協(xié)同難度大，加重了“數(shù)據(jù)壁壘”問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)壁壘現(xiàn)象仍然存在。數(shù)據(jù)壁壘實質(zhì)上是由條塊分割的傳統(tǒng)組織架構(gòu)所引起的，不顧數(shù)據(jù)共享的趨勢，一些部門仍有意無意地維持著于己有利的數(shù)據(jù)壁壘。條線職能部門的獨立性越強或?qū)I(yè)化水平越高，向外提供數(shù)據(jù)的意愿越低。數(shù)據(jù)顯示，72.89%的受訪者認為“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作推進過程中，一些部門還存在“數(shù)據(jù)己用”的錯誤觀念，其中表示“完全贊同”的占34.89%，表示“比較贊同”的占20.44%，表示“贊同”的占17.56%，選擇“不太贊同”的僅占7.11%。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，條線與街鎮(zhèn)治理人員間的協(xié)同處置尚待加強。既有組織架構(gòu)導致條線職能部門的人員下沉一線不到位，離真正的條線與街鎮(zhèn)協(xié)同治理尚有一定距離。條線人員下沉到基層后，案件協(xié)同處置的常態(tài)化、制度化尚不健全，街鎮(zhèn)領(lǐng)導有時得憑自己的“面子”“打感情牌”才能推動工作。其原因在于街鎮(zhèn)對下沉的條線人員缺乏人事權(quán)、考核權(quán)和處置權(quán)。加上下沉人員的身份、待遇、編制不盡相同，出現(xiàn)“同管不同酬”“同工不同酬”等現(xiàn)象，更加劇了共同行動時的協(xié)調(diào)難度。有受訪者表示：“目前，平臺派單系統(tǒng)PC 端、手機端存在一些跨區(qū)域、跨部門的難題，這些難題在處置上往往需要整合多部門力量，但整合起來有難度。問題解決不了，反而增加了基層人員的信息工作量?！雹俟P者對一街道平臺工作人員的訪談。

數(shù)字化治理中，技術(shù)人才與治理功能發(fā)揮之間尚不完全匹配。數(shù)字化治理的技術(shù)人才不足、待遇不高，制約了“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理功能的有效發(fā)揮。訪談發(fā)現(xiàn)一些數(shù)字化治理部門存在“人少、活多、待遇低”現(xiàn)象?！皡^(qū)大數(shù)據(jù)中心有二十多個編制，但現(xiàn)工作人員只是個位數(shù)，人少活多待遇低，導致留不住人才。”②筆者對一區(qū)級大數(shù)據(jù)中心工作人員的訪談。另外，當問到“本部門對‘一網(wǎng)統(tǒng)管’是否重視？”時，有受訪者表示，“現(xiàn)在各相關(guān)部門都能意識到‘一網(wǎng)統(tǒng)管’的重要性，但行動上不怎么動，工作上還是老一套做法較多”。③筆者對一區(qū)級管理者的訪談。

（三）職能實現(xiàn)層面的協(xié)同障礙

“線下處置”跟不上“線上發(fā)現(xiàn)”是目前數(shù)字化治理中的一個普遍性問題。具體表現(xiàn)為平臺失去“中樞”地位淪為單純的案件派發(fā)者、延緩辦理的“掛賬”案件多和結(jié)案草率等?！鞍l(fā)現(xiàn)”與“處置”間的不對稱，影響案件處置效率并可能導致業(yè)務(wù)流程陷入“低效循環(huán)”，出現(xiàn)數(shù)字化治理“失靈”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前街鎮(zhèn)、社區(qū)層面人手不足，導致前端治理能力不足。有受訪者認為：“技術(shù)手段可以幫助發(fā)現(xiàn)問題，幫助上級部門迅速掌握情況，但重要的還是解決問題。如果通過大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)了很多問題，但處置力量跟不上，那‘一網(wǎng)統(tǒng)管’就只剩個形式?！雹俟P者對一社區(qū)網(wǎng)格員的訪談。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，技術(shù)與業(yè)務(wù)之間還未達到高度融合，出現(xiàn)了一些“夾生飯”現(xiàn)象?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”要求“高效處置一件事”，必然要求技術(shù)與業(yè)務(wù)的有機融合，用以保障場景應(yīng)用的可靠性與有效性。但因技術(shù)與業(yè)務(wù)的結(jié)合存在瑕疵，使得有些應(yīng)用場景“不好用”。原因在于應(yīng)用場景開發(fā)過程中，懂業(yè)務(wù)與懂技術(shù)的人員之間缺乏協(xié)同。技術(shù)與業(yè)務(wù)間的不協(xié)同導致治理負擔不減反增。有受訪者表示，“城運平臺中的系統(tǒng)過于強調(diào)整體性，在問題處置中強調(diào)流程上的過于完美，過于理想化的技術(shù)設(shè)計與街鎮(zhèn)實際治理有不太銜接之處，增加了很多負擔。”②筆者對一街道平臺工作人員的訪談。

另外，調(diào)研表明場景開發(fā)與場景使用之間存在一定脫節(jié)。有些應(yīng)用場景建成后陷入低效運行，有些建成的信息系統(tǒng)使用效率偏低。有些城市甚至出現(xiàn)“建成即死”現(xiàn)象。場景建設(shè)的實用性有待提高，有些場景在使用中存在顧“點”不顧“面”的情況，在解決問題的同時卻帶來新問題。以某市推行的救護車“一鍵通”為例，一訪談?wù)咴u論道：“假如臨近區(qū)域內(nèi)同時有多輛救護車需要使用‘一鍵通’，就可能無法協(xié)調(diào)。救護車可以運送病人，社會車輛也可以緊急運送危急病人，當救護車享受‘一鍵通’時，此時用社會車輛運送的那位病人的道路通行權(quán)無形中被剝奪了”。③筆者對一區(qū)級管理者的訪談。

（四）數(shù)字化治理協(xié)同障礙的類型分析

上述出現(xiàn)在技術(shù)、組織與職能層面的協(xié)同障礙，還能以其它維度重新劃分，多維度劃分有助于對各種障礙進行全方位透視和總體性把握，從而有利于其化解。比如可以從縱橫、虛實、內(nèi)外等維度將上述障礙劃分為縱向協(xié)同障礙、橫向協(xié)同障礙、虛實協(xié)同障礙和內(nèi)外協(xié)同障礙。

縱向協(xié)同障礙是上下級政府部門之間的協(xié)調(diào)阻礙。多年來，我國政府機構(gòu)改革試圖通過組織扁平化來達到治理扁平化，但效果有限。我國當前的政府組織都具有一個縱向的科層式等級架構(gòu)，不同層級政府部門之間的協(xié)同障礙仍客觀存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市級對城市數(shù)字化治理的規(guī)劃、設(shè)計乃至行動計劃等的制定，在有些方面與區(qū)級、街鎮(zhèn)的治理實際之間不甚貼合。這導致市級制定的治理規(guī)劃在有些方面超出基層治理的能力范圍。市、區(qū)及街鎮(zhèn)三級數(shù)字化治理平臺之間存在著一些不協(xié)調(diào)因素，如下級平臺向上級平臺反饋意見，但有時上級平臺的回應(yīng)較為遲緩。市級部門對區(qū)級部門的實際情況掌握不及時，區(qū)級部門對街鎮(zhèn)治理狀況的掌握不全面?？v向上存在“數(shù)據(jù)壁壘”，存在“上報數(shù)據(jù)多，下傳數(shù)據(jù)少”現(xiàn)象?！皵?shù)據(jù)下行”比“數(shù)據(jù)上行”更難，呈現(xiàn)出單向溝通和低效協(xié)同障礙。另外，由于數(shù)字化治理中“發(fā)現(xiàn)問題”比“處置問題”容易，導致下級對上級派發(fā)的任務(wù)難以限時完成。

橫向協(xié)同障礙是同級別政府部門之間的協(xié)調(diào)阻礙。由于政府架構(gòu)限制，導致橫向協(xié)同障礙較為常見。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，打通同層級部門之間的信息系統(tǒng)有很大難度，數(shù)據(jù)共享存在諸多障礙。在數(shù)字化治理初期，政府各級部門在應(yīng)用場景建設(shè)方面的橫向協(xié)同水平不高，存在自建信息系統(tǒng)、自定技術(shù)標準等問題。條線下沉人員與街鎮(zhèn)治理人員之間的協(xié)同不力，是影響基層治理效能的又一個重要障礙。各級城運中心對同級政府部門的影響力、協(xié)調(diào)力還有待提高。區(qū)與區(qū)之間在數(shù)字化治理上的協(xié)同也需加強。由于存在著一定的競爭關(guān)系，各區(qū)不輕易將自己在數(shù)字化治理上的經(jīng)驗與創(chuàng)新主動與兄弟區(qū)交流。

虛實協(xié)同障礙指的是線上治理與線下治理間的協(xié)調(diào)阻礙。在具體治理情境中，當線上治理因各種原因?qū)е掳c瘓，線下治理在及時跟進解決上存在難度，反之亦然。兩者難以很好地做到及時有效互補。線上流程設(shè)定與線下的治理實際之間存在一些脫節(jié)現(xiàn)象，前者基于技術(shù)設(shè)定了一個理想的閉環(huán)處置流程，要求后者嚴格按照流程走，由于實際處置中面臨的情況太過復雜，容易導致兩者間的脫節(jié)。兩年多來，數(shù)字化場景開發(fā)與應(yīng)用針對新冠疫情防控的較多，常態(tài)的治理場景開發(fā)和應(yīng)用少，導致線上治理場景只覆蓋到部分日常治理事項，數(shù)字化治理在面上有待進一步鋪開。一些地方政府重線上開發(fā)輕線下應(yīng)用，建成的應(yīng)用場景沒能及時投入實戰(zhàn)。另外，治理中還出現(xiàn)一些缺位、越位和錯位現(xiàn)象，部分地可歸為虛實協(xié)同障礙。

內(nèi)外協(xié)同障礙是政府組織（內(nèi)部）與市場、企業(yè)、社會組織和公眾（外部）之間的協(xié)調(diào)阻礙。這一類型的協(xié)調(diào)障礙目前十分明顯，亟待采取相應(yīng)措施加以解決。因本文主要闡述政府側(cè)數(shù)字化治理障礙與協(xié)同，聚焦于政府一側(cè)的協(xié)同議題，故對諸如政府與企業(yè)、市場、社會組織、公眾等屬政府與外部間協(xié)同障礙不展開論述。

四 障礙化解：技術(shù)、組織和職能層面的協(xié)同治理

數(shù)字化治理中的協(xié)同障礙須通過加強協(xié)同來解決。對于技術(shù)、組織和職能層面因協(xié)同乏力而導致的諸多障礙，一方面應(yīng)通過加強三個層面的內(nèi)部協(xié)同加以化解，即加強技術(shù)應(yīng)用、組織變革與職能實現(xiàn)上的協(xié)同；另一方面，要加強“技術(shù)-組織-職能”三者整體協(xié)同，以此推動數(shù)字化治理的發(fā)展。

（一）加強技術(shù)應(yīng)用、組織變革和職能實現(xiàn)上的協(xié)同治理

技術(shù)應(yīng)用層面的協(xié)同是城市數(shù)字化治理的核心所在。政府組織應(yīng)加強三級平臺及大數(shù)據(jù)中心建設(shè)的技術(shù)協(xié)同。市級城運平臺和大數(shù)據(jù)中心建設(shè)需盡快明確技術(shù)標準和通用規(guī)范細節(jié)，對采集和接入的硬件標準加以統(tǒng)一，以確保各級平臺和大數(shù)據(jù)中心的標準化建設(shè)。大數(shù)據(jù)中心要確保應(yīng)納入的數(shù)據(jù)全部納入并建好各類數(shù)據(jù)庫，如人口庫、空間地理信息庫和法人信息庫等，還應(yīng)建立各項可靠的數(shù)據(jù)更新機制。上下級平臺間的協(xié)同需更多的技術(shù)支撐，以實現(xiàn)及時、有效的交流與反饋，比如“問題上傳、解決與反饋”等模塊要重點加強。平臺硬件與軟件之間需進一步統(tǒng)籌，加強神經(jīng)元和物聯(lián)感知端建設(shè)有助于形成完善的城市治理感知體系，實現(xiàn)問題由被動發(fā)現(xiàn)向主動發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。另外，“一網(wǎng)通辦”與“一網(wǎng)統(tǒng)管”之間應(yīng)加速技術(shù)融合，變“兩張網(wǎng)”為“一張網(wǎng)”，以建構(gòu)“一網(wǎng)通治”的一體化治理平臺。處置流程的技術(shù)協(xié)同也是數(shù)字化治理中的一個關(guān)鍵，可考慮將各類數(shù)字化應(yīng)用加以一端集成，如將各種治理類APP 整合使用。此外，數(shù)據(jù)安全技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用可以保障多方協(xié)同的順利開展。具體而言，可與安全技術(shù)企業(yè)合作，在建設(shè)中同期規(guī)劃數(shù)據(jù)安全、同步進行數(shù)據(jù)安全技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全管控上的一體化。

組織變革層面的協(xié)同是當前城市數(shù)字化治理中的關(guān)鍵一環(huán)。要實現(xiàn)協(xié)同化治理，重中之重在于改革既有組織架構(gòu)以化解政府部門間協(xié)同障礙。城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于全方位、一體化的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程重塑，因此必須堅持協(xié)同思維，從整體上推動組織領(lǐng)域的系統(tǒng)性變革。短時間內(nèi)無法徹底克服條塊分割情況下，可以考慮加強部門間各種聯(lián)勤聯(lián)動機制，還應(yīng)通過強有力的規(guī)章制度和監(jiān)督考核手段，真正實現(xiàn)“街鎮(zhèn)吹哨，條線部門報到”的條塊協(xié)同效果。政府組織應(yīng)運用系統(tǒng)思維，整體性地規(guī)劃、協(xié)調(diào)應(yīng)用場景建設(shè)，比如做好跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域場景協(xié)同使用的統(tǒng)籌，做好場景的規(guī)劃、開發(fā)與使用等。目前，尤其要重視街鎮(zhèn)層面應(yīng)用場景的規(guī)劃與建設(shè)。街鎮(zhèn)可以報送需要開發(fā)的應(yīng)用場景清單，由市、區(qū)統(tǒng)籌，以避免重復建設(shè)。技術(shù)與組織間的協(xié)同必然要求應(yīng)用場景開發(fā)建設(shè)應(yīng)由供給方主導向需求方主導轉(zhuǎn)變。比如改變企業(yè)出技術(shù)方案、政府采購的“供給側(cè)”模式，而轉(zhuǎn)向政府提需求、企業(yè)出技術(shù)方案的“需求側(cè)”模式。應(yīng)用場景建設(shè)過程中，技術(shù)企業(yè)要聽取一線處置部門和管理人員的意見，將場景開發(fā)與業(yè)務(wù)流程再造更有機地加以結(jié)合。

政府組織應(yīng)通過強化部門間協(xié)同，建立各種數(shù)據(jù)共享制度以有效打破數(shù)據(jù)壁壘。比如可以建立各種數(shù)據(jù)歸集專班，聯(lián)合專家、企業(yè)技術(shù)人員等，打通數(shù)據(jù)整合與共享中的各種障礙，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集上的“應(yīng)收盡收”與“應(yīng)納盡納”。政府組織要盡量降低各部門間數(shù)據(jù)獲取上的溝通成本，摒棄“數(shù)據(jù)己用”的過時觀念。組織中人才建設(shè)與人才需求應(yīng)相互匹配。數(shù)字化治理中的人才需求量大，故應(yīng)強化“一網(wǎng)統(tǒng)管”的人才隊伍建設(shè)，包括制定培訓計劃、開展各種業(yè)務(wù)培訓等以提升政府管理人員的數(shù)字化治理素質(zhì)和能力。也可以考慮完善人才引進和使用機制，通過切實地提高薪酬待遇來增加治理崗位的吸引力。政府部門應(yīng)加強信息化機構(gòu)和專職人員配備，疫情期間更應(yīng)加強應(yīng)急人力儲備。數(shù)字化治理中一線處置力量是關(guān)鍵，應(yīng)增加街鎮(zhèn)數(shù)字化治理的編制數(shù)量。上海等很多城市都在推行網(wǎng)格化管理，應(yīng)持續(xù)推動網(wǎng)格治理中的力量下沉和治理重心下移。

職能實現(xiàn)層面的協(xié)同是城市數(shù)字化治理取得成效的保障。在職能實現(xiàn)層面的協(xié)同上，力求實現(xiàn)處置扁平化，還要考慮將原先的“處置責任到部門”變?yōu)椤疤幹秘熑蔚饺恕?。在處置流程上，要加強“觀-管-防-處-評”各環(huán)節(jié)的協(xié)同，達成全面感知、全程分析、全域處置的全周期閉環(huán)治理，實現(xiàn)指揮決策由經(jīng)驗判定向數(shù)據(jù)研判輔助決策轉(zhuǎn)變，以真正實現(xiàn)物聯(lián)感知城市、數(shù)聯(lián)驅(qū)動管理和智聯(lián)引領(lǐng)決策的治理目標。對治理頑疾應(yīng)采取協(xié)同化的源頭治理方法。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即便市民有監(jiān)督、頭頂有探頭、近處有網(wǎng)格人員，一些沿街店鋪仍不時違章占道。對于屢禁不絕的管理頑疾，應(yīng)在數(shù)據(jù)協(xié)同、部門協(xié)同、處置人員協(xié)同、處置環(huán)節(jié)協(xié)同等方面著手進行源頭治理。

治理嵌入政府體系中，因而在職能實現(xiàn)中既要注重增強技術(shù)與業(yè)務(wù)的真正有機融合，也要注重場景應(yīng)用與外部情境結(jié)合，才能獲得最佳發(fā)力點。實踐表明，單純的場景應(yīng)用無法很好地解決數(shù)字化治理中的諸多問題，還需要外在條件支撐。數(shù)字化治理要找準自己的定位，爭取獲得各種外部條件的支持。再好的數(shù)字化平臺、信息系統(tǒng)和應(yīng)用場景，假如沒有良好的組織文化氛圍、配套的制度等外部條件支持，將難以有效發(fā)揮其治理職能。一受訪者認為，“數(shù)字化治理一定要結(jié)合各種實際情況?！痪W(wǎng)統(tǒng)管’不能大包大攬，不是插手越多越好，因為稀缺的治理資源要用到刀刃上。要找準位置，在該發(fā)力、能發(fā)力的地方發(fā)力，才能起到四兩撥千斤的好效果?！雹俟P者對一位城運中心管理者的訪談。

（二）實現(xiàn)“技術(shù)-組織-職能”整體性協(xié)同治理

技術(shù)、組織與職能協(xié)同可以提升數(shù)字化治理水平。一方面，政府組織是統(tǒng)籌數(shù)字化技術(shù)開發(fā)、應(yīng)用與創(chuàng)新的主導者。政府組織具有管理職能和各種豐富的資源，可以推動數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用與創(chuàng)新，可以歸集各種治理需求，提供相應(yīng)的城市治理服務(wù)。城市治理的數(shù)字化技術(shù)建設(shè)需匹配政府組織的整體發(fā)展戰(zhàn)略，考慮其與組織文化、組織架構(gòu)、制度和業(yè)務(wù)流程等的契合度，必須符合政府組織高效實現(xiàn)其治理職能的要求。企圖單純依靠技術(shù)革新城市治理是一種浮躁表現(xiàn)，如“貪洋求大”“貪多求快”等，在當下的治理實踐中行不通。與現(xiàn)實中政府組織文化及組織架構(gòu)不相匹配的技術(shù)應(yīng)用往往流于形式。另一方面，數(shù)字化技術(shù)在城市治理中的應(yīng)用，必然要求政府組織在架構(gòu)與職能上實現(xiàn)層面的高度協(xié)同。技術(shù)應(yīng)用呼喚新型組織架構(gòu)、新業(yè)務(wù)流程和更好的職能實現(xiàn)方式。技術(shù)應(yīng)用重構(gòu)了原有組織的內(nèi)外部平衡，組織中的責、權(quán)、利關(guān)系需重新調(diào)整與劃分。技術(shù)發(fā)展是動態(tài)、復雜的，不可避免地面臨各種風險帶來的不穩(wěn)定性，這種動態(tài)性和不穩(wěn)定性倒逼政府組織將自身革新為一個開放系統(tǒng)。在開放系統(tǒng)中，政府組織及其職能實現(xiàn)具備高度的敏捷性、協(xié)同性和可調(diào)節(jié)性。技術(shù)應(yīng)用還需要組織在協(xié)同層面加以制度配套，以確保治理功能的高效發(fā)揮。這類制度可以保障靈活的人才管理、充足的財政投入、有效的聯(lián)勤聯(lián)動等。另外，技術(shù)應(yīng)用還要求組織文化氛圍、價值理念上的高度統(tǒng)一，要求政府管理部門及其員工具備數(shù)字化思維和意識。很多情況下，技術(shù)應(yīng)用對城市治理的賦能不明顯，原因既不在技術(shù)本身，也不在數(shù)字化治理的需求不足，而是政府既有治理觀念、組織架構(gòu)、組織文化、制度和治理慣性等限制了技術(shù)對治理的賦能。

上述相對宏觀的分析可以通過案例分析加以具體化。微觀的治理個案雖較為簡單，但也能反映出協(xié)同在治理中的重要性。城市數(shù)字化治理就是一個由千千萬萬具體治理案例構(gòu)成的整體。如商戶“占道經(jīng)營”是城市治理中經(jīng)常遇到的頑疾，技術(shù)和組織在每個環(huán)節(jié)的協(xié)作會極大影響治理的效果。首先，監(jiān)控探頭“發(fā)現(xiàn)”商戶的占道經(jīng)營行為并拍攝下來上傳平臺，平臺發(fā)提示信息給商戶，要求自覺糾正。此過程中技術(shù)起到發(fā)現(xiàn)問題、保存圖片證據(jù)和發(fā)送信息提示當事人的作用。如果商戶能自覺糾正問題，則處置完畢。其次，假如商戶不自覺糾正，此時平臺協(xié)調(diào)網(wǎng)格員、志愿者等社區(qū)自治力量手持圖片證據(jù)上門規(guī)勸。最后，假如該商戶仍拒不改正，平臺正式派遣城管手持前兩個處置階段的圖片證據(jù)等上門開展剛性執(zhí)法。上述三個環(huán)節(jié)的處置環(huán)環(huán)相扣，由倡導商戶自覺糾正到推動社區(qū)自治力量柔性介入，最后到政府剛性執(zhí)法的實施。其間技術(shù)應(yīng)用與組織調(diào)配的處置力量出場次序、各個環(huán)節(jié)的涉入程度和協(xié)作方式上體現(xiàn)出一種整體化的治理協(xié)同，其中技術(shù)“發(fā)現(xiàn)”與處置力量、剛性執(zhí)法與柔性治理相協(xié)同。若第一時間就派出城管展開剛性執(zhí)法，會使處置失去回旋余地，容易引發(fā)暴力對抗，也會增加治理成本。協(xié)同治理過程中，組織既要保障足夠的力量，又要節(jié)約人力使用；技術(shù)既要敏于發(fā)現(xiàn)，又要控制好介入的時機、場合、方式和程度。在具體的治理情境中，技術(shù)并非使用得越多越好，政府處置力量也并非下派得越多越好或出動得越早越好。技術(shù)與組織的有機協(xié)同才能確保治理職能的高效實現(xiàn)，而這需在治理實踐中去發(fā)現(xiàn)剛性治理與柔性治理的一個個有效“切面”?！扒忻妗庇兄谛纬蓞f(xié)同治理中的均衡點，而均衡點是整個協(xié)同體系確保其職能有效實現(xiàn)的發(fā)力點。治理中的任何一項技術(shù)、一個治理人員、一個治理環(huán)節(jié)與一個治理方案等，都與其背后的協(xié)同體系有關(guān)，均衡點是宏觀協(xié)同的微觀呈現(xiàn)。換言之，均衡點是由宏觀層面的城市文化、組織架構(gòu)、社會氛圍和公眾總體素質(zhì)等，中觀層面的業(yè)務(wù)流程設(shè)置、資源協(xié)同能力和技術(shù)支撐等，微觀層面的執(zhí)法情境、執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法對象素質(zhì)和案件具體情況等各層次、各種類復雜因素相互結(jié)合的產(chǎn)物，且它是動態(tài)的，難以被程式化。對這些“切面”的熟稔，需技術(shù)應(yīng)用、組織變革和職能實現(xiàn)三者間的高度協(xié)同并反復實踐才能達至?！凹夹g(shù)-組織-職能”三者協(xié)同并非只是各治理要素的簡單相加，而是要求實現(xiàn)“化學反應(yīng)”式的有機融合。

五 城市數(shù)字化治理中的協(xié)同化發(fā)展路徑

“技術(shù)-組織-職能”整體性協(xié)同應(yīng)謀求向更高層級協(xié)同躍升，才能有效克服數(shù)字化治理中的諸多協(xié)同障礙，從而探索出一條可能的協(xié)同化治理之路。通過三者內(nèi)部的協(xié)同實踐，能夠形成技術(shù)協(xié)同、組織協(xié)同和職能協(xié)同，但這仍屬于數(shù)字化治理中三個子系統(tǒng)各自的內(nèi)部協(xié)同；而三者之間的協(xié)同則屬于三個子系統(tǒng)間的整體性協(xié)同，與此同時，“對于協(xié)同的數(shù)字化支持，將成為數(shù)字政府建設(shè)的下一步行動方向”①黃璜、謝思嫻等：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設(shè)的“下一步”》，《電子政務(wù)》2022 年第4 期，第3 頁；第14 頁。?？傮w而言，城市數(shù)字化治理的協(xié)同化發(fā)展路徑要注意以下幾個方面的內(nèi)容。

（一）推進“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同層級提升

“在公共管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，數(shù)字化不僅可以改造原有的協(xié)同關(guān)系，而且可以重新建構(gòu)新的協(xié)同關(guān)系。前者可稱之為協(xié)同（的）數(shù)字化，后者則是數(shù)字化（的）協(xié)同”②黃璜、謝思嫻等：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設(shè)的“下一步”》，《電子政務(wù)》2022 年第4 期，第3 頁；第14 頁。。技術(shù)、組織與職能“三位一體”式的整體性協(xié)同包括兩種層級不同的類型。技術(shù)、組織與職能三者的低層級整體協(xié)同是“協(xié)同數(shù)字化”，其高層級整體協(xié)同是“數(shù)字化協(xié)同”。協(xié)同數(shù)字化是指技術(shù)圍繞并服務(wù)于既有協(xié)同體系，不打破組織原有的協(xié)同模式，僅對其進行有限賦能的階段，對應(yīng)著數(shù)字化治理的初級階段，也即協(xié)同數(shù)字化階段。數(shù)字化協(xié)同是指技術(shù)突破組織既有協(xié)同體系并持續(xù)進行協(xié)同模式創(chuàng)新，對其進行深度賦能的階段，對應(yīng)著數(shù)字化治理的發(fā)展階段，即數(shù)字化協(xié)同階段。“技術(shù)-組織-職能”三者整體協(xié)同的層級從低到高的發(fā)展，意味著城市數(shù)字化治理發(fā)展階段的躍遷。就未來的發(fā)展路徑而言，數(shù)字化治理應(yīng)從協(xié)同數(shù)字化階段向數(shù)字化協(xié)同階段發(fā)展。

理論上，協(xié)同數(shù)字化階段與數(shù)字化協(xié)同階段之間是一種歷時性的交替關(guān)系。但在當下實踐中，兩者實時共在并相互重疊。這意味著兩種性質(zhì)不同的“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同系統(tǒng)的并存，更意味著雙重治理邏輯的并存。協(xié)同數(shù)字化與數(shù)字化協(xié)同被行政權(quán)力“重疊”在同一個時空場域中。重疊狀態(tài)下，不同治理邏輯所導致的一些難以協(xié)同的事物被強制協(xié)同，使得“技術(shù)-組織”間的張力接近臨界點。強制協(xié)同導致形式（低效）協(xié)同豐富化與實質(zhì)（高效）協(xié)同稀缺化并存。當前我國城市的數(shù)字化治理基本都處于兩者的重疊中，因此“數(shù)字政府雖然能夠在數(shù)據(jù)意義上建立起整合與共享的平臺，但加工數(shù)據(jù)、提供信息的工作仍然由部門和地方政府分割進行”③于君博：《后真相時代與數(shù)字政府治理的祛魅》，《行政論壇》2018 年第3 期，第94 頁。。兩種類型不同的“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同被以各種形式加以混合，以確保數(shù)字化轉(zhuǎn)型能被利益各方所接受，這導致協(xié)同障礙不斷形成。

在協(xié)同數(shù)字化與數(shù)字化協(xié)同的重疊與混合背景下，人們針對障礙設(shè)計出治理方案，卻發(fā)現(xiàn)方案的實施引起了新的障礙，即各種方案未能實質(zhì)性地化解障礙，僅是轉(zhuǎn)化了障礙的表現(xiàn)形式。如近年來各地數(shù)字化治理創(chuàng)新的宣傳層出不窮，新概念迭出，但成效并不十分顯著，其總根源或許在此。這將使數(shù)字化治理陷入障礙與方案相因相生的低效循環(huán)，容易迷失正確的發(fā)展方向和錯失轉(zhuǎn)型的良機。

（二）實現(xiàn)從“協(xié)同數(shù)字化”向“數(shù)字化協(xié)同”的轉(zhuǎn)換

協(xié)同數(shù)字化是“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同的初級階段。這一階段中，組織統(tǒng)轄著技術(shù)，“由于長期籠罩在科層制下的組織內(nèi)部利益格局已經(jīng)高度固化，新興的信息技術(shù)往往不能改變組織，反而會被組織所吸納”①張康之：《論社會治理中技術(shù)與制度的辯證關(guān)系》，《甘肅行政學院學報》2013 年第2 期，第4—11 頁。。既有組織內(nèi)部存在著一種常態(tài)的“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同體系。它在組織原有的結(jié)構(gòu)體系、制度體系、技術(shù)體系、業(yè)務(wù)協(xié)作體系、職能體系及思想體系基礎(chǔ)上建立起來，是組織實現(xiàn)其管理職能的一種既有協(xié)同模式。既有協(xié)同模式越來越無法應(yīng)對技術(shù)進步的挑戰(zhàn)，無法滿足城市治理的新要求，因而要以一種基于新興技術(shù)之上的新協(xié)同模式加以替代。在協(xié)同數(shù)字化階段，技術(shù)僅就既有組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程與職能實現(xiàn)等所構(gòu)成的協(xié)同體系進行數(shù)字化賦能，尚未達到重構(gòu)既有協(xié)同體系的程度。這說明技術(shù)為組織所統(tǒng)轄，技術(shù)“被用來鞏固原來的組織結(jié)構(gòu)”②[ 美 ]簡·芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，第4 頁。，從而滋生了數(shù)字官僚主義現(xiàn)象。技術(shù)在城市治理中扮演輔助既有組織的角色，起著有限優(yōu)化既有協(xié)同體系的作用。它使既有組織中部門間的溝通更暢通和便捷。我國數(shù)字政府建設(shè)“至少經(jīng)歷了上半場和下半場，上半場以自上而下的頂層設(shè)計和‘條條’建設(shè)為主，下半場以自下而上的政策試點和‘塊塊’建設(shè)為主”③李文釗：《數(shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，《電子政務(wù)》2021 年第3 期，第3 頁。，但是技術(shù)仍被置于傳統(tǒng)的條塊框架內(nèi)。很大程度上，技術(shù)仍圍繞既有協(xié)同體系展開應(yīng)用，它只是滲透在既有組織權(quán)力架構(gòu)和協(xié)同體系中的潤滑劑，起到維持既有治理模式運轉(zhuǎn)的作用。既有協(xié)同體系并未得到重構(gòu)，導致數(shù)字化治理難以快速發(fā)展到一個更高水平。

數(shù)字化協(xié)同對應(yīng)著數(shù)字化治理的更高階段，在這一階段技術(shù)對既有組織中的權(quán)力格局和協(xié)同體系進行數(shù)字化重構(gòu)。這一階段中技術(shù)發(fā)展到如弗洛里迪所指的第二、三階段，即“技術(shù)連接技術(shù)”與“技術(shù)連接技術(shù)與技術(shù)”階段，技術(shù)將呈指數(shù)級發(fā)展④[ 意 ]盧西亞諾·弗洛里迪：《第四次革命：人工智能如何重塑人類現(xiàn)實》，王文革譯，杭州：浙江人民出版社，2016 年，第29—40 頁。。新興技術(shù)催生新的組織形式及新的協(xié)同體系。具體而言，數(shù)字化協(xié)同將在政府組織的一體化治理平臺上逐步形成。與協(xié)同數(shù)字化階段相比，數(shù)字化協(xié)同階段“技術(shù)-組織-職能”間整體協(xié)同的內(nèi)容與形式將有質(zhì)的飛躍。如在技術(shù)上運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算及人工智能等；在組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程上形成“敏捷性結(jié)構(gòu)”和“敏捷性流程”⑤錢雨：《數(shù)字化時代敏捷組織的構(gòu)成要素、研究框架及未來展望》，《研究與發(fā)展管理》2021 年第6 期，第65 頁。；在治理職能上“主要體現(xiàn)為從‘以政府為中心’發(fā)揮功能向以‘民眾為中心’發(fā)揮功能、從‘為民作主’的功能向民主行政的功能轉(zhuǎn)變”⑥翁士洪：《城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展與創(chuàng)新》，《中州學刊》2022 年第5 期，第77 頁。等。

（三）從“權(quán)治”到“智治”：數(shù)字化治理的邏輯轉(zhuǎn)換

數(shù)字化協(xié)同對協(xié)同數(shù)字化的超越，意味著兩種不同治理邏輯的轉(zhuǎn)換。協(xié)同數(shù)字化治理中傳統(tǒng)的“權(quán)治”邏輯占主導。“權(quán)治”以權(quán)力為基礎(chǔ)，以術(shù)治、勢治等為基本手段來實現(xiàn)治理目標。數(shù)字化協(xié)同治理中“智治”邏輯占主導地位。“智治”以技術(shù)為基礎(chǔ)，通過大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等手段賦能城市治理。在數(shù)字化協(xié)同中，技術(shù)得以從被削弱的傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)中掙脫出來，回歸技術(shù)應(yīng)用“以人民為中心”的初衷，技術(shù)應(yīng)用的正功能及其賦能潛力得到極大發(fā)揮。實現(xiàn)治理邏輯的轉(zhuǎn)換，需要“技術(shù)-組織-職能”實現(xiàn)協(xié)同層級的躍遷。如果說在協(xié)同數(shù)字化階段，技術(shù)有可能淪為纏繞在既有組織權(quán)力結(jié)構(gòu)上的裝飾，那么在數(shù)字化協(xié)同階段，人們更以技術(shù)和人民為重點實施組織變革和職能實現(xiàn)，促使政府“從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向責任本位”⑦譚必勇、劉芮：《數(shù)字政府建設(shè)的理論邏輯與結(jié)構(gòu)要素——基于上海市“一網(wǎng)通辦”的實踐與探索》，《電子政務(wù)》2020 年第8 期，第61 頁。。這并非數(shù)字化治理中的“技術(shù)至上主義”⑧陳水生：《數(shù)字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例》，《電子政務(wù)》2021 年第8 期，第13 頁。，可權(quán)且稱其為“技術(shù)歸正主義”，即技術(shù)得以擺脫過多的權(quán)力限制，回歸其賦能治理、造福于民的本旨。基于“技術(shù)-組織-職能”協(xié)同的分析，本文提出城市數(shù)字化治理的發(fā)展路徑（見圖2）。

圖2 基于“技術(shù)-組織-職能”的數(shù)字化治理協(xié)同化發(fā)展路徑

技術(shù)應(yīng)用、組織變革與職能實現(xiàn)是城市數(shù)字化治理中的三大要素，三者整體性協(xié)同使得諸多障礙有望化解。但在三者整體性協(xié)同的初級階段即協(xié)同數(shù)字化階段，由于既有權(quán)力格局與組織架構(gòu)等的限制，導致技術(shù)無法發(fā)揮其賦能治理的全部潛能，致使數(shù)字化治理有可能停滯在較低階段。因此，協(xié)同數(shù)字化必須向數(shù)字化協(xié)同轉(zhuǎn)化，才能提升三者整體協(xié)同的層級，也才能使數(shù)字化治理盡快擺脫其初級階段進入更高的發(fā)展階段。技術(shù)在人類生活中的無限拓展以及元宇宙概念的橫空出世，預示著協(xié)同數(shù)字化向數(shù)字化協(xié)同轉(zhuǎn)換的臨界點正在到來。正如工業(yè)技術(shù)顛覆了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會那樣，數(shù)字技術(shù)也將塑造新的社會形態(tài)和治理形態(tài)。當下城市治理應(yīng)轉(zhuǎn)換其治理邏輯，走從“協(xié)同數(shù)字化”向“數(shù)字化協(xié)同”的發(fā)展之路，并在這一過程中實現(xiàn)自身的理想形態(tài)。