寧波市探索構(gòu)建自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系的思考

□寧波市自然資源和規(guī)劃研究中心 鮑維科 薛依欣

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，并在公報(bào)中明確“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化、法制化成為全面深化自然資源改革的重要舉措。面對(duì)機(jī)構(gòu)重組后“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”的新要求，2021 年，寧波市自然資源和規(guī)劃局以“治理體系和治理能力建設(shè)年”活動(dòng)為契機(jī)，提出構(gòu)建自然資源和規(guī)劃治理工作新格局。其中，自然資源作為全系統(tǒng)工作的核心，如何實(shí)現(xiàn)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)職能從分散管理到統(tǒng)一治理，構(gòu)建起方向清晰、任務(wù)明確、重點(diǎn)突出的自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系，是推進(jìn)自然資源領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要課題。

一、寧波市自然資源與不動(dòng)產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

（一）治理主體統(tǒng)一，管理對(duì)象權(quán)利交叉

寧波市自然資源和規(guī)劃局的“三定方案”明確自然資源管理職責(zé)涉及調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、確權(quán)登記、價(jià)值評(píng)估、開發(fā)利用監(jiān)管等多個(gè)環(huán)節(jié)，并由確權(quán)登記局具體承擔(dān)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范擬定及確權(quán)登記等工作職責(zé)，基本實(shí)現(xiàn)自然資源領(lǐng)域行政職能的大一統(tǒng)。在管理對(duì)象上，包含礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等各類自然資源資產(chǎn)及集體土地所有權(quán)，房屋等建（構(gòu)）筑物所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)。然而不動(dòng)產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)權(quán)利在林木所有權(quán)、海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)等使用權(quán)上存在重疊、交叉，且部分自然資源產(chǎn)權(quán)模糊、界定不清。

（二）內(nèi)部職能龐雜，工作協(xié)同有待加強(qiáng)

長期以來，各類自然資源分屬不同行業(yè)部門管理，在權(quán)屬認(rèn)定、數(shù)據(jù)調(diào)查、管理方式等方面存在較大差異。機(jī)構(gòu)重組后，自然資源和規(guī)劃領(lǐng)域工作面空前擴(kuò)大，職能龐雜交叉，內(nèi)部協(xié)調(diào)需求顯著增加。以調(diào)查監(jiān)測(cè)工作為例，寧波市自然資源和規(guī)劃局內(nèi)設(shè)調(diào)查監(jiān)測(cè)處、地礦處、海域海島管理處、森林資源管理處、測(cè)繪地理信息處等多個(gè)機(jī)構(gòu)，涉及山水林田湖草海等各類自然資源的調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，但一定程度上存在機(jī)構(gòu)之間調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一、信息數(shù)據(jù)不對(duì)稱等問題，需進(jìn)一步厘清職能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各條塊工作內(nèi)容。

（三）制度體系不全，資源保護(hù)難度較大

近年來，寧波等地方自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、開發(fā)利用粗放等現(xiàn)象較為突出，究其根本原因，在于自然資源相關(guān)制度體系不完善造成的權(quán)責(zé)模糊和利益沖突。目前，從國家到地方，《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》《海域使用管理法》等現(xiàn)行單行法之間法律效力存在不一致現(xiàn)象，關(guān)于國土空間開發(fā)保護(hù)、自然資源產(chǎn)權(quán)制度、自然資源監(jiān)督管理等方面的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)仍存在空白，自然資源資產(chǎn)核算評(píng)價(jià)、有償使用、收益分配和市場交易等制度細(xì)則尚不健全，亟需建立完善頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)制度規(guī)范，為地方自然資源工作引路護(hù)航。

二、統(tǒng)一構(gòu)建自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系的關(guān)鍵

在傳統(tǒng)物權(quán)體系下，自然資源作為不動(dòng)產(chǎn)中的自然地物，二者都遵循物權(quán)法定和統(tǒng)一登記原則，應(yīng)當(dāng)視為一個(gè)有機(jī)整體在同一主體下進(jìn)行統(tǒng)一治理。針對(duì)二者存在的產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)益沖突、制度不完善等問題，應(yīng)把握好以下三大關(guān)鍵，為統(tǒng)一構(gòu)建自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系指明方向。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)利類型

明晰產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)利類型是推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)，其核心是處理好不動(dòng)產(chǎn)權(quán)與自然資源資產(chǎn)的權(quán)利關(guān)系，創(chuàng)新自然資源所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等不同權(quán)利類型，探索如海域使用權(quán)等“利用型”物權(quán)和采礦權(quán)、捕撈權(quán)、取水權(quán)等“消耗型”權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式，并明確各權(quán)益主體的權(quán)利邊界。

▲自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系架構(gòu)圖

（二）厘清政府與市場的角色問題

如何正確認(rèn)識(shí)政府與市場在自然資源和不動(dòng)產(chǎn)管理中的地位角色，處理好國家與地方、地方與集體、政府與企業(yè)等之間的權(quán)責(zé)邊界和權(quán)益關(guān)系，是推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的重要?jiǎng)恿蛷?qiáng)力保障。一方面，面向自然資源的生態(tài)價(jià)值和公共屬性，要規(guī)范和提升政府在監(jiān)測(cè)、評(píng)估、登記、監(jiān)管、執(zhí)法等方面的職能，提高自然資源治理現(xiàn)代化水平；另一方面，面向資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和私有屬性，要發(fā)揮市場在經(jīng)營性資源資產(chǎn)配置過程中的決定性作用，提升自然資源要素市場化配置程度和效率。

（三）科學(xué)評(píng)估自然資源資產(chǎn)價(jià)值

資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估是正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的基礎(chǔ)性工作，決定因素較為復(fù)雜，包括了該資源直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，其環(huán)境、生態(tài)、文化、社會(huì)等功能所產(chǎn)生的間接經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以及從即時(shí)供需關(guān)系即資產(chǎn)稀缺性反饋的價(jià)值水平浮動(dòng)。其核心是為自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、保值、增值、補(bǔ)償、考核、追責(zé)等提供度量依據(jù)。

三、自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系的構(gòu)建思路與核心內(nèi)容

隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開，寧波市自然資源和規(guī)劃局在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，既面臨著自然資源和不動(dòng)產(chǎn)在相關(guān)職能整合、工作協(xié)同、制度銜接等方面的困境，又亟需在產(chǎn)權(quán)權(quán)益、政企關(guān)系、資產(chǎn)價(jià)值等關(guān)鍵點(diǎn)尋求突破。為此，筆者探索構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系，為理順工作流程、布局業(yè)務(wù)板塊、提升治理效能提供思路。

（一）整體思路與技術(shù)路線

根據(jù)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)在權(quán)利類型、確權(quán)登記、權(quán)益交易等方面的關(guān)聯(lián)性，以及二者在發(fā)展程度、治理重點(diǎn)上的差異性，筆者提出構(gòu)建“1+2”自然資源和不動(dòng)產(chǎn)治理體系的思路構(gòu)架?！?”是以統(tǒng)一構(gòu)建自然資源資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系為基礎(chǔ)；“2”是以自然資源確權(quán)登記與評(píng)估監(jiān)管工作體系、不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記與交易管理工作體系兩條主線并行推進(jìn)。其中，自然資源確權(quán)登記與評(píng)估監(jiān)管工作體系主要基于相關(guān)文件要求和地方工作重點(diǎn)，以體系構(gòu)建和制度創(chuàng)新為導(dǎo)向，從調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、價(jià)值核算與評(píng)價(jià)監(jiān)管三個(gè)方面系統(tǒng)搭建工作框架；不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記與交易管理工作體系基于當(dāng)前相對(duì)成熟的不動(dòng)產(chǎn)制度，結(jié)合歷史遺留問題和不動(dòng)產(chǎn)改革任務(wù)，以不動(dòng)產(chǎn)數(shù)字化改革為導(dǎo)向，從調(diào)查登記、管理服務(wù)和產(chǎn)權(quán)交易三個(gè)方面推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化。

（二）核心內(nèi)容與工作要點(diǎn)

1.統(tǒng)一構(gòu)建自然資源與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)體系

一是設(shè)定有限的權(quán)利范圍。針對(duì)采礦權(quán)、采伐權(quán)、捕撈權(quán)、取水權(quán)等以消耗資源為主的“獲取性”權(quán)利，需要通過限制自然資源開發(fā)利用的方式、強(qiáng)度、數(shù)量等禁止性規(guī)定以及對(duì)權(quán)利人承擔(dān)相應(yīng)生態(tài)修復(fù)義務(wù)的強(qiáng)制規(guī)定，給予更嚴(yán)格的環(huán)境公權(quán)力制約。二是積極探索分層設(shè)權(quán)。在土地方面加快推進(jìn)建設(shè)用地地上、地表和地下分別設(shè)立使用權(quán)，清晰界定同一客體上的權(quán)利劃分；在海洋方面探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)，如根據(jù)不同海域資源種類界定為水面使用權(quán)、水體使用權(quán)、海床使用權(quán)及海底使用權(quán)，涉及兩種及以上海域資源的，設(shè)立綜合使用權(quán)。三是大力推動(dòng)權(quán)能改革。適度擴(kuò)大土地、海域等使用權(quán)的出讓（轉(zhuǎn)讓）、抵押（擔(dān)保）、出租、托管、存儲(chǔ)、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能，探索經(jīng)營權(quán)入股、抵押，豐富自然資源擔(dān)保物權(quán)等權(quán)益類型。四是促進(jìn)權(quán)利有效銜接。加快解決歷史遺留問題，理順自然資源資產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之間的關(guān)系，研究制定國有土地使用權(quán)與海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等既有權(quán)利之間的有效銜接機(jī)制。

2.系統(tǒng)開展自然資源確權(quán)登記與評(píng)估監(jiān)管工作

一是統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)整合、數(shù)據(jù)統(tǒng)一。協(xié)同開展基礎(chǔ)調(diào)查信息集成和專項(xiàng)調(diào)查深化遞進(jìn)工作，統(tǒng)一集成各類自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)成果，統(tǒng)籌部署自然資源的專業(yè)性調(diào)查，并同步建立調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)反饋調(diào)整和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。二是系統(tǒng)開展自然資源確權(quán)登記和信息關(guān)聯(lián)工作。根據(jù)《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》規(guī)定，加快建立完善地方自然資源確權(quán)登記辦法和規(guī)則，統(tǒng)一建立市級(jí)自然資源確權(quán)登記電子數(shù)據(jù)庫，并將登記信息納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，并加強(qiáng)自然然資源與不動(dòng)產(chǎn)登記簿已有信息、與自然資源用益物權(quán)以及權(quán)屬邊界等公共管制信息的銜接和關(guān)聯(lián)。三是系統(tǒng)研究自然資源價(jià)值核算與評(píng)價(jià)監(jiān)管規(guī)則。按照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值貢獻(xiàn)和服務(wù)增值，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)值“補(bǔ)償”評(píng)價(jià)機(jī)制，持續(xù)開展《寧波市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算》等前瞻性研究課題，不斷深化完善核算體系、指標(biāo)和公式等內(nèi)容，探索建立陸海統(tǒng)籌的寧波市生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值核算技術(shù)規(guī)范，并加強(qiáng)其在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)保護(hù)成效評(píng)估、資產(chǎn)管理績效考核和責(zé)任追究等方面的實(shí)踐應(yīng)用。

3.高效提升不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記與交易管理工作

一是統(tǒng)一開展權(quán)籍調(diào)查，完善全類型不動(dòng)產(chǎn)登記入庫。深入推進(jìn)自然資源和不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查監(jiān)測(cè)“一張底圖、一個(gè)平臺(tái)、一張清單、一套體系”的“四個(gè)一”任務(wù)建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)房一體化權(quán)籍調(diào)查，海域與海上建（構(gòu)）筑物一體調(diào)查、林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍規(guī)范化調(diào)查等工作；完善全類型不動(dòng)產(chǎn)權(quán)和自然資源權(quán)調(diào)查登記數(shù)據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、同步開展、整合入庫。二是推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)“整體智治”改革，提升服務(wù)管理效率。一方面，要提高服務(wù)效率，全面提升“互聯(lián)網(wǎng)+不動(dòng)產(chǎn)登記”服務(wù)水平，集成建立統(tǒng)一的網(wǎng)上“一窗受理”平臺(tái)，拓展線上服務(wù)功能。另一方面，要提高管理效率，應(yīng)用不動(dòng)產(chǎn)單元代碼（地籍碼）對(duì)自然資源內(nèi)部測(cè)繪、規(guī)劃、審批、供地、登記等全流程全業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)管理，對(duì)外探索推進(jìn)與稅務(wù)、銀保監(jiān)、司法等跨部門“碼上合作”信息共享。三是優(yōu)化交易流程，規(guī)范開發(fā)利用行為。加快土地二級(jí)市場“線上+線下”交易平臺(tái)建設(shè)，研究出臺(tái)加快國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押二級(jí)市場建設(shè)的相關(guān)政策，加快培育海域、無居民海島等自然資源使用權(quán)二級(jí)市場，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作及政策研究，進(jìn)一步規(guī)范自然資源和不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)利用行為。

四、相關(guān)思考與建議

（一）加強(qiáng)重大問題攻關(guān)，提升理論支撐能力

當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革雖已啟動(dòng)，但仍任重道遠(yuǎn)。從權(quán)利體系角度，如何解決權(quán)利缺失和交叉問題、如何認(rèn)定和界定權(quán)利主體、如何完善和有效實(shí)現(xiàn)權(quán)能等問題是一直困擾自然資源管理的“根源性”問題。尤其在自然資源價(jià)值評(píng)估和價(jià)值實(shí)現(xiàn)層面，應(yīng)針對(duì)國家與地方、集體和個(gè)人等之間的自然資源資產(chǎn)收益分配，生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)和開發(fā)成本的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等重大問題開展研究攻關(guān)，為后期實(shí)踐提供理論支撐。

（二）積極開展試點(diǎn)探索，強(qiáng)化法治保障能力

制度的生命力在于執(zhí)行，加快完善自然資源和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，可以通過部分地區(qū)先行開展試點(diǎn)探索，并及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐步形成可復(fù)制可推廣的制度成果。結(jié)合寧波實(shí)際情況，可以圍繞資源集約利用、生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償、市場化交易、資產(chǎn)監(jiān)管等方面，開展礦產(chǎn)、海域海島、林地等自然資源資產(chǎn)收儲(chǔ)，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估與資產(chǎn)審核，生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和補(bǔ)償，自然資源特許經(jīng)營權(quán)退出等試點(diǎn)實(shí)踐工作。

（三）高效整合信息資源，增強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)同能力

加速推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，提升寧波市自然資源系統(tǒng)相關(guān)業(yè)務(wù)工作協(xié)同能力。整合信息平臺(tái)，統(tǒng)一自然資源和不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記和交易平臺(tái)，將自然資源相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合集成，統(tǒng)一納入同一平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新和數(shù)據(jù)管理。