城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的思考和建議
——以金華市婺城區(qū)為例

□金華市自然資源和規(guī)劃局婺城分局 徐 明

土地，是制造業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)升級(jí)最重要的要素之一。在千帆競(jìng)發(fā)、百舸爭(zhēng)流的高質(zhì)量發(fā)展大背景下，如何進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源管理、合理利用每一寸土地，是一個(gè)重要課題。對(duì)于婺城區(qū)而言，作為金華市的主城區(qū)，1391 平方公里的土地上，面臨著空間分散、產(chǎn)出效率不高等問(wèn)題，極大制約了地方經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展的步伐。近年來(lái)，該區(qū)把城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)作為提升經(jīng)濟(jì)能級(jí)、城市能級(jí)的關(guān)鍵抓手，以刀刃向內(nèi)的決心和壯士斷腕的勇氣，全力推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地整治，開啟“突圍”之路。

一、金華市婺城區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作現(xiàn)狀特點(diǎn)

（一）用“土地存量”撬動(dòng)“發(fā)展增量”

一是強(qiáng)力推進(jìn)“騰籠換鳥”。出臺(tái)《臨江工業(yè)區(qū)“鳳凰涅槃騰籠換鳥”專項(xiàng)行動(dòng)試點(diǎn)工作方案的通知》，針對(duì)經(jīng)營(yíng)不善的企業(yè)，通過(guò)協(xié)商收回、“退二優(yōu)二”、實(shí)施流轉(zhuǎn)、收購(gòu)儲(chǔ)備、協(xié)議置換等多種途徑，引導(dǎo)低效資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)流轉(zhuǎn)。今年以來(lái)，共計(jì)集中連片收回1064 畝，連片整治拆除927 畝，供而未用工業(yè)用地整治599 畝，完成率114%；臨時(shí)改變用途專項(xiàng)整治11.3 萬(wàn)方，完成率92.4%。二是加快集聚產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。利用剩余土地資源和大面積閑置廠房，探索以集聚工業(yè)產(chǎn)業(yè)特色園為核心，輔以引進(jìn)其他核心技術(shù)生產(chǎn)型企業(yè)來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新路子，形成汽摩零部件、醫(yī)藥衛(wèi)生、日化品、儀器儀表等產(chǎn)業(yè)集群為主的工業(yè)園區(qū)，建成“飛揚(yáng)小鎮(zhèn)”、臨江工業(yè)區(qū)等集聚高端產(chǎn)業(yè)園，為飛揚(yáng)小鎮(zhèn)今飛重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等一批工業(yè)企業(yè)破解了用地難題。三是提升空間利用效率。對(duì)梳理出來(lái)的容積率有提升潛力的企業(yè)，進(jìn)行入企走訪，核實(shí)企業(yè)建筑情況，并與相關(guān)負(fù)責(zé)人做好對(duì)接，進(jìn)行政策宣傳，逐一鼓勵(lì)引導(dǎo)“空間換地”。2022 年，全區(qū)有28 家企業(yè)29 個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)容積率提升，容積率由原來(lái)的1.02 增加到1.6。

（二）用“分類施策”實(shí)現(xiàn)“盤活開發(fā)”

一是分類處置低效用地。認(rèn)真梳理“僵尸、閑置、低效”企業(yè)涉及的主要問(wèn)題，并根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、困難成因、發(fā)展?jié)摿Φ纫剡M(jìn)行分類，對(duì)無(wú)法繼續(xù)生存的企業(yè)，提出退出市場(chǎng)方案，對(duì)仍有發(fā)展意愿及潛力的企業(yè)，明確幫扶措施，做到對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)發(fā)力。近兩年來(lái)，全區(qū)已清出畝均稅收3 萬(wàn)元以下低效企業(yè)155 家，盤活土地面積3110 畝。二是專項(xiàng)清理批而未供。采用歷年來(lái)農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地等專題圖層相互套合的技術(shù)方法，對(duì)全區(qū)歷年來(lái)“批而未供、供而未用”土地開展了專項(xiàng)調(diào)查，在摸清該部分土地?cái)?shù)量及形成原因的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的土地清冊(cè)并對(duì)照清冊(cè)進(jìn)行逐宗判讀，擬定處置意見，分解落實(shí)相關(guān)任務(wù)。今年1—8 月，全區(qū)消化批而未供土地3079 畝，是往年同期的翻番。三是通過(guò)正向激勵(lì)、反向倒逼等措施，鎖定閑置低效項(xiàng)目地塊，采取“消除障礙動(dòng)工一批、幫扶解困開發(fā)一批、采取措施用好一批”等舉措，促“低效存量”變“發(fā)展增量”。2022 年，全區(qū)完成低效用地再開發(fā)2567 畝。

（三）用“項(xiàng)目監(jiān)管”促進(jìn)“集約利用”

一是嚴(yán)把項(xiàng)目用地準(zhǔn)入關(guān)保障集約用地。嚴(yán)格用地審查，完善產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入聯(lián)審機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行用地產(chǎn)業(yè)目錄管理，探索差別化供地政策，優(yōu)先保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、生態(tài)環(huán)保型和創(chuàng)新型項(xiàng)目用地。2022 年，全區(qū)共辦理建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審審核選址和預(yù)審29 件，用地面積141.2 畝。二是嚴(yán)把建設(shè)用地實(shí)施關(guān)跟蹤集約利用。全面實(shí)施掛牌施工和項(xiàng)目跟蹤管理卡制度，根據(jù)企業(yè)情況和風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)建檔，詳細(xì)標(biāo)注企業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)、閑置原因、自身優(yōu)勢(shì)和發(fā)展投資意向、對(duì)政府收回的意愿等，實(shí)時(shí)更新，動(dòng)態(tài)共享。2022 年，全區(qū)共發(fā)放《建設(shè)項(xiàng)目公示牌》和《建設(shè)項(xiàng)目用地跟蹤管理卡》各134 個(gè)，低效用地專項(xiàng)巡察整改連續(xù)2 年保持領(lǐng)先。三是嚴(yán)把竣工復(fù)核驗(yàn)收關(guān)督促集約履行。強(qiáng)化建設(shè)用地竣工復(fù)核驗(yàn)收，加強(qiáng)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，組建批后監(jiān)管專員小隊(duì)，實(shí)現(xiàn)從“批次監(jiān)管”向“宗地監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，從“季度監(jiān)管”向“實(shí)時(shí)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，及時(shí)掌握用地單位施工進(jìn)度以及履約情況。2022 年，全區(qū)共辦理竣工復(fù)核驗(yàn)收項(xiàng)目5 宗，面積145 畝。

二、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）統(tǒng)籌瓶頸未突破

一是低效用地的判斷鑒別過(guò)程，涉及的部門多，數(shù)據(jù)多且雜，如要全面、實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地掌握數(shù)據(jù)，存在一定困難。二是各地為鼓勵(lì)再開發(fā)工作開展，制定了一系列優(yōu)惠政策，但仍存在適用范圍較小、準(zhǔn)入門檻過(guò)高的問(wèn)題。三是推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，一般需通過(guò)拆遷補(bǔ)償、安置、建設(shè)等途徑，成本較高，開發(fā)周期較長(zhǎng)，需要強(qiáng)有力的資金保障。

（二）規(guī)劃謀劃仍不足

一方面，因?yàn)槌鞘泄δ懿季趾蜕鷳B(tài)環(huán)境壓力之間容易存在分歧，市場(chǎng)核心主體的合理利益、原土地權(quán)屬人的合法利益、公共利益三者之間很難得到同時(shí)兼顧，無(wú)法做到利益平衡。另一方面，在宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層面已編制有關(guān)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的地方較少，此類專項(xiàng)規(guī)劃已批準(zhǔn)且在實(shí)施中的地方更是寥寥無(wú)幾，由于低效用地再開發(fā)過(guò)程中往往涉及控規(guī)調(diào)整的問(wèn)題，此類問(wèn)題處理起來(lái)涉及面廣、程序復(fù)雜，勢(shì)必會(huì)拉長(zhǎng)再開發(fā)的運(yùn)作周期。

（三）制度體系不成熟

一是未形成從政策指引到操作指南的一體化政策框架，且各部門在再開發(fā)項(xiàng)目審批和管理的程序中缺乏溝通和協(xié)調(diào)，存在復(fù)雜性歷史遺留問(wèn)題解決難、重復(fù)審批或批復(fù)矛盾等問(wèn)題。二是城鎮(zhèn)低效用地存在很多歷史遺留問(wèn)題，而且大部分還涉及到混合產(chǎn)權(quán)以及一戶多宅，但現(xiàn)有的土地相關(guān)政策，對(duì)這些問(wèn)題還沒(méi)有嚴(yán)格限定，增加了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用的難度。

三、實(shí)施建議

一是利用多種方式，提升土地利用效率。打好低效工業(yè)用地提效攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面開展工業(yè)全域治理，建立企業(yè)綜合效益管理平臺(tái)，精準(zhǔn)排摸工業(yè)領(lǐng)域供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達(dá)以及畝均效益低下等低效用地情況，建立工業(yè)低效用地提容清單；打好低效城鎮(zhèn)用地提質(zhì)攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善城市生態(tài)系統(tǒng)，補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施短板，加強(qiáng)各類生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)發(fā)展城市新業(yè)態(tài)，完善和提升城市功能；打好低效村莊用地提升攻堅(jiān)戰(zhàn)，統(tǒng)籌考慮區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和歷史文化傳承，大力推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用模式；打好批而未供土地消化提優(yōu)攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面梳理批而未供土地，因地制宜，分門別類、一地一策，增強(qiáng)針對(duì)性和有效性；打好閑置土地處置提速攻堅(jiān)戰(zhàn)，結(jié)合“三調(diào)”成果，全面摸清閑置土地?cái)?shù)量，按照“一宗地一方案”的要求，分別制定具體消化利用和處置盤活方案，逐宗處置到位。

二是制定相關(guān)政策，發(fā)揮規(guī)范引領(lǐng)作用。積極引導(dǎo)城中村集體建設(shè)用地改造開發(fā)，城中村集體建設(shè)用地可依法征收后進(jìn)行改造開發(fā)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原集體建設(shè)用地使用權(quán)人積極參與；制定鼓勵(lì)引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”的政策措施，調(diào)動(dòng)其參與改造開發(fā)積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高土地利用效率；鼓勵(lì)市場(chǎng)主體收購(gòu)相鄰多宗低效利用地塊，申請(qǐng)集中改造開發(fā)，自然資源部門根據(jù)申請(qǐng)，依法依規(guī)將分散的土地合并登記；低效用地成片改造開發(fā)涉及的零星新增建設(shè)用地及土地利用總體規(guī)劃修改，可納入城市批次用地依法報(bào)批，涉及的新增用地計(jì)劃指標(biāo)由各?。▍^(qū)、市）在國(guó)家下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)安排；規(guī)范城鎮(zhèn)低效用地補(bǔ)償，原國(guó)有土地使用權(quán)人有開發(fā)意愿，但沒(méi)有開發(fā)能力的，可由政府依法收回土地使用權(quán)進(jìn)行招拍掛，并給予原有土地使用權(quán)人合理補(bǔ)償。

三是嚴(yán)格監(jiān)管考核，促成積極規(guī)范發(fā)展。提高參與主體的積極性，對(duì)市場(chǎng)主體，鼓勵(lì)其參與再開發(fā)的土地一級(jí)開發(fā)整理，在返還實(shí)際投資額和財(cái)務(wù)費(fèi)用的基礎(chǔ)上，給予其投資回報(bào)，將土地收益分成適當(dāng)向區(qū)級(jí)政府傾斜，提高實(shí)施主管單位的積極性；加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)建設(shè)，做好再開發(fā)審核、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等情況的標(biāo)圖入庫(kù)，實(shí)行再開發(fā)項(xiàng)目的批后跟蹤與全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管；建立低效用地考核和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高各級(jí)政府工作積極性，實(shí)行“以存量換增量”“改獎(jiǎng)掛鉤”的機(jī)制，新增建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)通過(guò)盤活存量建設(shè)用地獲取，并將再開發(fā)工作納入地方政府及相關(guān)部門的考核內(nèi)容。